科技期刊地图质量控制与规范化建设长效机制构建

■罗 玲

中国科学院东北地理与农业生态研究所《中国地理科学(英文版)》编辑部，吉林省长春市盛北大街4888号 130102

地图是地理空间信息的载体，直观、形象地表示着自然和社会经济要素的空间分布规律以及地学研究成果，被称作地理学的第二语言[1-2]。地图是国家版图的主要表现形式，直观反映国家的领土领海范围，体现国家的政治主张，具有严肃的政治性、严密的科学性和严格的法定性[3]。地图无小事，我国版图在地图上的表示正确与否，事关我国国家安全、国家主权、民族尊严和中华民族的根本利益[4],历来受到国家的高度重视。

地图常被用于科技书刊，尤其是地学专业书刊。但受主观意识、地图知识水平等因素的影响，科技书刊中的地图规范性不足，“问题地图”屡见不鲜，严重的甚至涉及政治问题、违反法律法规、泄露国家机密等重大问题。科技期刊是知识传播的公开平台，其中英文科技期刊面向全球的读者，所用地图代表我国的主权，一旦出现问题，或将在国家利益问题上产生恶劣影响。

目前,有关科技期刊图片研究的论文大致可分为三类：(1)科技期刊插图的加工及质量控制[5-8]，从插图的内容和规范化出发，多集中在技术和处理方法等方面，针对的主体多为编辑；(2)科技期刊地图内容及规范化的审查与解决对策[9-12]，将插图中具有特殊性的地图单独提出来作为研究对象，重点围绕地图的政治属性展开；(3)科技期刊插图质量控制机制研究。其中，最后一类研究鲜见报道，只有王昌栋等[13]对科技期刊插图的质量控制机制进行了讨论，但仍以插图审查及编辑加工相关的编辑为主体，只是在文章最后提及“以期刊为中心，通过自我审读、专家审读、学习其他优秀期刊、采纳作者读者反馈进行插图质量控制长效机制的构建”。以上研究多以插图为研究对象，集中在插图的内容和规范化上。所提出的质量控制机制是针对所有的插图，没有针对具有特殊属性的地图。另外，构建的质量控制机制是从单一主体或单独环节出发，即围绕编辑部或者期刊展开，而从长远考虑，站在宏观、多主体的角度，探讨实现科技期刊地图可持续质量控制及规范化使用的研究鲜见报道。

近年来，我国不断加大对地图规范化使用的重视力度。2017年8月，国土资源部、国家测绘地理信息局等14个国家部门开展了为期5个月的全覆盖排查整治“问题地图”专项行动。2016年1月1日，新版《地图管理条例》(中华人民共和国国务院令第664号)正式实施[14]。2017年11月28日，国土资源部发布实施新修订的《地图审核管理规定》(以下简称《规定》)，自2018年1月1日起施行。《规定》公布后，引起了期刊界的关注和思考，如白羽红[14]撰写了《科技期刊地图插图审查中应注意的问题——写在新版<地图管理条例>颁布之际》一文，重点探讨科技期刊地图提交审核部门审查过程涉及的注意事项。

本研究正是基于《规定》颁布实施之际，考虑当前科技期刊中地图质量问题多发的现状，以及期刊在执行规定过程中遇到的主要问题，提出构建科技期刊地图质量控制的长效机制，并针对规定执行过程所遇到的困难寻找解决对策，以长期保障科技期刊地图高质量、规范化使用，为作者、编辑、期刊管理部门以及地图审核部门等提供一些具有参考价值、切实可行的建议，长远地保障期刊的出版质量，维护国家的领土主权。

1 科技期刊地图质量控制及规定执行过程涉及的问题

1.1 地图质量控制存在的问题

(1) 质量控制意识不足。缺乏质量控制意识，对地图知识及地图质量控制内容掌握不充分，对地图出现质量问题的严重后果了解不足，是地图质量控制出现问题的最主要原因。一方面，地图使用者缺乏中国版图知识，对地图常见问题了解不充分，对地图的绘制及编辑过程重视不足；另一方面，对“问题地图”与国家主权、政治问题之间的联系与认识脱节。两方面共同导致地图使用人员的质量控制意识薄弱，在使用和编辑地图过程中缺乏高度重视。以上两点也是大部分作者使用地图不当的主要原因。例如，2017年原国家测绘地理信息局在全覆盖排查整治“问题地图”专项行动中查处的第一批典型案件主体包含具有广泛社会影响力的“红动中国网”“凤凰网”以及多家出版单位，普遍的问题是错绘国界线、漏绘重要岛屿等，可见作者对国家版图知识以及地图政治敏感性不够，严重缺乏地图质量控制意识。

(2) 质量控制主体及责任不清。《规定》涉及的主体较多，包含制定发布《规定》的国家相关部门、期刊质量审读的期刊管理部门、《规定》推广与监督的出版单位、《规定》实施与执行的编辑部以及作为地图使用源头的作者。一方面，部分主体对自身所承担的具体职责以及可能导致的后果不够明晰；另一方面，出现问题后，责任不易落实，导致相关主体放松警惕、不能严格作为。此外，目前尚未大范围实施问题地图处罚，处罚措施的威慑力尚未显现，也可能加剧了问题地图的产生。仍以上述排查整治“问题地图”专项行动为例，影响范围较大的网站和出版单位的主观故意的可能性不大，对自身可能承担的责任以及出现问题的后果不清晰的可能性更高，因为其中部分涉事单位的罚款高达100万元，与承担处罚的代价相比，严把地图质量关要容易得多。

(3) 编辑的质量控制主体作用未充分发挥。期刊出版领域虽然涉及的环节和主体较多，但稿件的编校、修改主要集中于编辑部、作者，其中，编辑部是作者稿件修改质量的监督者，也是稿件公开出版发行前的主要把关人，是地图质量控制流程的关键节点。但分析发现，部分编辑部未能充分发挥地图质量控制的主体作用，编辑在日常工作中需要花费大量的精力在稿件文字处理、格式规范检查、约稿组稿等繁冗工作上，面临着新技术、新出版环境下的多重压力，工作量过大、责任心不足等主客观原因导致其疏于对地图的高度重视和严格把关；同时编辑自身的地图知识不够扎实完善，不了解常见的重要地图问题，导致其即使抱着负责的心态，但还是出现了“问题地图”。因此，需要提升编辑作为期刊出版领域地图质量守门人的知识结构和责任意识，充分发挥科技期刊中地图质量控制的主体作用。

1.2 科技期刊执行规定过程中遇到的问题

目前，许多编辑部就如何实施《规定》、如何在符合国家规定的情况下保证出版工作不受太大影响等问题上积极寻求解决办法、广泛交流经验意见。当前是《规定》广泛深入实施的前期阶段，也是各种问题逐渐显现的阶段，这些问题的解决对于《规定》的长远有效实施具有重要的影响。

(1) 部分地图审核用时长，影响期刊出版的时效性。涉及地图插图的多为地学类期刊，地理类期刊首当其冲。以笔者所在的地理类刊物为例，每一期出版的文章中，少则十几幅、多则几十幅地图。期刊是周期性出版刊物，具有严格的出版时间。根据自然资源部测绘地理信息局网站提供的地图审核服务办理基本流程(图1)，非特殊地图的常规送审流程可以提炼为：在线提交申请进行预审、寄送地图审核申请材料、作出受理审查决定、符合要求的提交地图审查、审查结果送达、备案。根据不同情况，地图审查可能是即送即审，也可能需要等待7个或20个工作日，也就是说，除应急保障等特殊情况外，在不涉及法定节假日且中间不涉及修改等进展不顺利的情况下，地图审核从申请到获批的时间分别约为17天和36天(不含征求有关部门意见的时间，各环节用时取平均值)，前者针对发行频率高于一个月的图书和报刊，而根据笔者所在期刊作者的实际送审经历，一旦送审的地图需要修改，最终完成地图审核所用的时间可能大大延长。在当前稿源竞争激烈的背景下，发表速度是作者考虑的关键因素。如果出版物中涉及的所有地图均按照规定严格执行审核程序，编辑部可能需要制定具体的措施来消除稿件出版时长对期刊作者群和出版时限的影响。

图1 地图审核基本流程[15]

(2) 需审核地图数量多，增加送审主体的工作负担。按照新版《地图管理条例》第一章第十五条规定“向社会公开的地图，应当报送有审核权的测绘地理信息行政主管部门审核。但是，景区图、街区图、地铁线路图等内容简单的地图除外”。即除很少一部分地图不用送审外，其他地图一律要送审。作为地理类刊物，每期可能有来自不同作者的几十幅图在上述送审范围内，如果按照上述规定全部送审，所有图送审前初审，审查材料准备、邮寄、送审，后续可能涉及的修改及联系工作全部由编辑部承担，将会挤占原本用于期刊出版、宣传发展等工作的时间；若这些工作全部由作者完成，无疑将增加作者的工作量，降低作者的投稿体验。如何平衡编辑部的压力与作者的负担，或将对《规定》的顺利开展和长远实施产生一定的影响。

(3) 资质机构绘图费用高，或将大幅增加出版成本。按照《规定》的要求,申请地图审核，应当提交的材料中第三条为“地图编制单位的测绘资质证书”，即直接提供由不具备测绘资质证书单位绘制的地图，将不被受理。而据从事图书出版的编辑同行介绍，图书作者通过具有测绘资质的地图绘制单位仅绘制一幅地图的价格在5000元人民币左右，即使其中包含的要素并不复杂。虽然该收费标准不一定是行业的通用收费标准，但仍然可以看出，仅绘制一幅地图的价格就可能与在部分期刊发表稿件的版面费相当，甚至更高。若按照《规定》的要求，所有不符合免审核要求的地图均需送审，笔者所在期刊中一篇稿件出现十几幅地图的情况也是常有的，按上述地图绘制价格，仅地图绘制费用就高达几万元人民币，再加上稿件出版的版面费，不知作者是否都能轻松承担和接受。

2 地图质量控制与规范化建设长效机制构建

2.1 地图质量长效控制机制构建原因

地图是科技期刊的重要组成部分，在部分科技期刊中，地图出现的频率、所占的篇幅均较高，而期刊出版具有周期性和长期性，为了长久地保证期刊的出版质量，有必要建立科技期刊地图质量控制的长效机制。

地图属于科技期刊的插图，但又不同于普通的插图。地图具有特殊的政治性，质量控制不合格的地图或将出现政治问题，侵犯国家的领土主权、安全与重大利益，所以迫切需要建立地图质量控制的长效机制，以维护国家权益。

当前地图使用的途径越来越广泛、使用频率也越来越高，一旦出现问题地图，在移动互联网高速发达的当下，恶劣影响的传播速度将不可估量。2017年原国家测绘地理信息局在全覆盖排查整治“问题地图”专项行动中查处的第一批8起典型案件中，“问题地图”基本是用于广泛宣传，或被开放的网站、出版机构使用，影响范围之广、传播速度之快，无法估计。综上所述，建立地图质量控制的长效机制、保障地图的规范化使用，关乎出版事业、国家利益和社会影响，确有必要。

2.2 地图质量长效控制机制构建

结合地图自身特性和《规定》推行主体的特点，初步探索构建地图质量控制与规范化建设长效机制，可以重点考虑以下4方面。

(1) 合理可行的规章文件。与期刊中其他方面的质量控制内容相比，地图的质量控制与规范化建设具有特殊的政治敏感性，仅凭作者的自觉性和出版单位的把关很难实现有效的地图质量控制，因此，需要国家层面制定并颁布内容详细、具体可行的规定性文件，以增强约束力和执行力。《规定》是地图质量控制长效机制构建的基础。此外，规章文件中应尽可能多地考虑可能涉及的执行主体及可能遇到的问题，在文件制定时尽量予以解决，比如《规定》考虑到部分单位对地图使用的时间要求比较高，制定了“时事宣传地图、发行频率高于一个月的图书和报刊等插附地图应当自受理地图审核申请之日起7个工作日内作出审核决定”，与其他非特殊情况的20个工作日相比，此类地图的审查时间明显提前。类似的合理考量能够保证文件长久、顺利地实施与执行，持续发挥效力。

(2) 认真负责的执行与监督。要真正实现地图的质量控制，不仅要有具体的规定，还需要各相关部门、单位按照规定的要求承担起各自的责任，严格按照规定开展工作，推动规定的广泛实施与有效执行。就期刊领域而言，需要作者认真对待，编辑部严格把关，出版单位、主管单位、期刊管理部门等认真监督与及时反馈，只有各部门各司其职、各尽其责，把好每一关，才能长远地实现地图质量控制与规范建设。

(3) 广泛专业的培训与宣传。目前“问题地图”出现的原因，除工作量太大导致的疏忽和责任心不强以外，地图知识的缺乏、对问题后果的不了解也是重要原因，包括作者、出版单位等主体的知识缺乏，因此，加大对地图知识以及问题地图严重后果的广泛宣传，开展地图知识专业培训，提高各相关主体的地图知识储备、增强各相关人员的地图质量控制意识，是减少“问题地图”的关键，也是地图质量控制与规范化建设长效机制构建的必要条件。

(4) 落到实处的问责与处罚。处罚是最无奈的、最被动的辅助手段。地图使用人员众多，但地图知识和责任人的责任心参差不齐，完全依靠自我约束难以长期保障有效的地图质量控制。在《规定》开始大范围推行之初，除多途径并行开展的前提条件外，还需要明确的问责机制和适当有效的惩戒措施作为辅助手段，建立健全监督管理制度，及时纠正违反规定的行为，以对规定的实施、执行进行监督。《规定》中第三十二条和第三十三条分别对经过审核后的部分违规行为和对测绘地理信息主管部门及其工作人员部分违规违法行为的惩罚措施进行了说明，但部分情况，如未经过测绘地理信息主管部门审核且公开使用等其他行为的处理办法未列出。

3 保障地图长期规范使用的建议

(1) 完善地图质量控制机制。首先，增强各主体对于地图质量控制的安全意识，建立地图使用与国家利益之间的联系，明晰问题地图的严重后果和恶劣影响。其次，明确各相关主体所负责的地图质量控制环节及内容，以及各主体所承担的责任。最后，科技期刊作为稿件出版各环节的主要参与人，应把好地图质量控制关，将政治问题把控放在重中之重，明确责任、提高意识，充分发挥科技期刊地图质量控制的主体作用。

(2) 建立地图审查在线平台。充分利用当前发达的互联网技术构建专用的地图在线审查平台，类似期刊的在线办公系统，登录进去后，里面链接各行政单位的审查入口，根据待审查地图的内容，选择合适的审查单位，如果所选单位不合适，也可以由当前机构直接转给合适的审查机构。所有审查材料通过在线形式以电子版提交，审查结果及具体意见可以实时在线查看，使审查流程更加规范透明。同时，可以在界面的醒目位置展示地图审查常见问题及解决办法、常用地区及常用格式的标准地图、近期问题地图通报名单及处罚办法等信息，通过信息辅助、通报警示等手段降低问题地图的出现频率。利用网络手段实现地图审查的无纸化办公，不但可以简化地图审查手续，还能缩短审查用时，提高审查效率。

(3) 开设多种意见反馈在线通道。在《规定》开始全面实施的阶段，各相关单位在执行过程中势必会出现许多问题，充分利用当前便捷的网络技术，多途径开设在线意见反馈窗口，如手机App、QQ、微信公众号、网页在线窗口等，并设专人对意见进行及时答复，将问题和相应回复分类整理、公开展示，便于用户参考，也能减少意见回复人员的工作量。这一举措不但能够助力《规定》的顺利实施、全面展开，同时也能对《规定》的完善提供有效的参考意见。目前，原国家测绘地理信息局已经开设了QQ群，审图各流程遇到的问题均有相应的工作人员及时给予答复，为地图使用人员提供了较大便利。

(4) 开展深入广泛的地图专业知识培训和宣传。可以开设针对所有相关从业人员的专业培训，对地图知识、常见问题、严重后果、惩罚措施等进行详细介绍，如期刊图书编辑、出版类单位的工作人员、出版管理部门所属人员等，对这些肩负《规定》监督执行身份的人员进行专业培训，不但能把好质量关，减少问题地图的出现，而且在与“被监督”者的沟通过程中，也能实现对地图相关知识的有效传播，降低源头问题的出现概率、提高其地图质量控制意识。此外，可以充分利用当前发达的科技手段，通过网络、电视、广播、报纸、手机App等传媒方式对全民进行广泛、长期的地图知识宣传，加强全社会的国家版图意识安全教育，增强全民维护国家主权、安全、利益的爱国意识。

4 结论

目前，国家越来越重视地图的规范使用，主要因其具有与国家主权、领土领海、安全与利益直接相关的政治敏感性。近年来，问题地图不断出现，地图质量控制备受关注。目前对科技期刊地图质量控制意识的缺失、控制失当后的责任划分不清是地图质量控制的主要问题，而编辑在质量控制过程中的主体地位还有待大幅、广泛提升。在《规定》实施的过程中，地图审核用时长、需审核数量多以及费用增加3个方面与期刊的发展密切相关。由于地图自身的政治特性以及期刊周期性出版的特点，建立科技期刊地图质量控制长效机制尤为必要与迫切。地图规范使用的质量控制是一项长期任务，科技期刊地图质量控制和规范化建设长效机制的构建需要完善可行的制度文件、认真负责的执行与监督、广泛专业的培训与宣传、落到实处的问责与处罚，需要地图使用者、监督把关者、审查管理部门等相关单位、人员各司其职、各尽其责，认真严格执行最新颁布的《规定》。在《规定》执行的初期，除完善地图质量控制机制以外，建立地图在线审核平台、开通意见反馈通道能够提高地图审核的效率、解决《规定》执行过程中出现的问题，保证《规定》的顺利推进。而保证地图的规范、正确使用，最根本的还是要提高全民的地图知识水平，强化全社会正确使用地图的意识，增强全社会维护国家主权、安全、利益的思想。

在《规定》执行过程中，许多编辑同行遇到了各种困难和问题，本研究就笔者工作中遇到的几个关键点进行思考与探讨，主要包括《规定》执行对期刊出版时效性、编辑工作量、作者出版费用3个方面的影响，同时对长远、有效地减少问题地图的出现提出了几条建议，仅供大家参考，不成熟之处望批评指正，更深入的研究需要在日后进一步展开。