通信建设工程招投标活动的思考与建议

李序伟

【摘要】    本文分析了通信建设工程特点，目前招标投标活动中三个方面存在问题，以及从5个方面改善建议

【关键词】    通信工程    招投标    建议

通信建设工程是我国快速发展阶段十分重要的一项内容，不仅对于国家在国际中通信建设竞争能力的提高具有重要意义，还将进一步的提高国民的通信质量，满足更多用户对于通信的各种合理要求。

目前通信市场发展迅速，通信项目大量建设，企业每年均投入大量资金进行网络的新建、改建、扩建、升级等工程项目活动。通信项目不仅具有一次性、临时性、目的性等一般项目的特征，同时又具有技术导向性、项目众多、专业分工细等特点，要求项目管理理论和方法更加适合通信工程项目的特点，对项目管理方法提出了更高的要求。具体到招投标领域，目前在我国通信建设工程招投标工作开展的过程中还存在一些有待进一步完善的问题，这些问题的存在严重制约了通信建设工程的更好发展。

自《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》实施以来，招投标体制在全国通信工程建设过程中得以广泛应用和推广。为了进一步规范通信工程建设项目招标投标活动，2014年工业和信息化部更是出台了《通信工程建设项目招标投标管理办法》（27号令），对在通信领域贯彻实施招投标法和其实施条例给予细化和完善，对指导通信建设领域招投标活动、加强行业监管发挥了重要作用。

2017年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议《关于修改 < 中华人民共和国招标投标法 >、< 中华人民共和国计量法 > 的决定》修正，这是招标法实施十年来的经验总结和提升，在增强和固定招标投标法的可操作性方面具有里程碑意义，也是《中华人民共和国招标投标法》已经发展到成熟阶段的重要标志。

下面就通信建设工程招投标活动的特点进行简要分析，并提出一些思考。

一、通信建设工程的独有特点

1.1工程地点覆盖范围广而分散，环境差异大，地域性强

通信基础设施的建设是为了满足公众对通信信号覆盖的需求，因此通信工程规划不像其他行业只是在少数固定的地点、区域实施，而是要从容量与覆盖面这两点出发，区域分布通常比较分散。

为保证通信容量和覆盖面，需要到一些交通不便、硬件实施不齐全的偏远地区设置基站或传输线路。以通信骨干网传输工程为例，一个工程项目的工地数量往往能达到数以百计，工程位置不固定且环境差异较大。

1.2总投资大，单项工程规模较小，数量多，工期短

单项通信项目大多以“点”或者“线”为单位，例如某小区新建基站工程、某条道路的通信線路施等。就单个单位工程来看，建设规模较小，单位工程的建设周期短，一般几周到数月，长的也不超过一年，比如一个典型的租赁基站（不包括铁塔部分）从入场装修开始到完成割接入网前的准备，最快只需十天左右时间，单项工程造价也较低，例如一个基站工程仅数万元。再加上行业内部竞争激烈，一个项目若不能及时完工投产，很可能失去市场先机。

同时，为了实现国家战略要求的普遍覆盖，通信建设项目投资额较大，近几年各省通信行业固定资产投资额均达到了百亿元规模，结合单项工程投资额低的特点，因此项目数量相比其他行业更大，实行集中管理十分必要。

1.3扩容工程占比较大

通信行业尽管项目数量较多，从项目性质上来看，基本可以归结为有限的几类：基站、线路、管道、铁塔、室内分布和接入工程等，而这些项目的扩容工程占了很大比例。

随着我国移动通信事业飞速发展，用户数量的巨增需求加大，各通信运营商在市场竞争中不断加大网络建设投资，连续几年保持网络建设增长并已形成各自的网络规模，因此通信工程在完善原通信网络的基础上开始向网络扩容建设工程转变，扩容工程数量和比例逐年增加。而往往基于原设备的扩容改造工程更有利于原供应参建方，很多企业在采购扩容工程时因为技术原因选择单一来源采购方式，难以形成有效竞争，保障价格公平和工程质量。

综合以上特点，在通信工程建设领域，开展集中采购的模式势在必行，而27号令中规定的集中招标对提高采购效率、降低采购成本、节省投标成本方面起到非常积极的作用，同时实施地域和份额的明确限制了招标人在项目实施过程中的自由裁量权，符合公平原则，同时避免了滋生腐败，但是招标人或招标代理机构在实际操作实施地域和份额时，招标文件规定实施地域和份额与实际履行时差距较大、中标人不能履约、履约金额与实际差别较大、份额调整不能执行等情况依然存在。

一、实施地域划分的深度不够。

招标人在确定实施地域和份额时往往没有详细的调查分析，确定的过程缺乏基础数据支持及科学论证，首先根据地市划分标段，然后根据地市大小，划分数量不等的份额，再根据份额数，对照地图，确定每个份额的实施地域，最后确定每个实施地域的份额大小。这种简单的实施地域确定方法，明显深度不够。

正常项目启动需经过可行性研究、立项、方案设计、采购等过程，对于集中招标项目，方案设计是非常重要的环节，方案设计的深度关系到采购的结果与实际履行的偏离度，两者相辅相成。

二、中标人实际履约与合同差距较大。

投标人为了能中标，基本都会采取所有标段都参与的策略。因为各标段、份额之间的金额差距较大，实际履行过程中易出现中标人能够履行金额或预期履行金额与签订合同差距较大的情况，同时，因为项目实施过程中的不确定因素较多，履约过程中监管不到位，项目履约过程中的合同变更时常出现，从而导致部分中标人履行金额比签订合同金额小;部分中标人履行金额已超过签订合同金额，甚至出现中标份额少的中标人实施金额超过中标份额大的中标人等情况。

三、份额调整不明确或不能履行。

27号令中规定可以对中标人的中标份额进行调整，但必须在招标文件中注明调整规则。法律只明确可以调整份额，没有注明具体的调整规则。份额调整主要出现在与中标人签订合同前和与中标人签订合同后两个阶段，与中标人签订合同前的违约容易进行调整，但与中标人签订合同后，份额调整只能在现有中标人间，因份额调整规则不明确或实际操作性不强，易出现部分中标人不接受其他违约中标人的份额调整，违约部分的份额不能调整，只能通过重新招标的方式实现，增加采购成本，不利于招标人。

四、抽取评标专家封闭

工信部依据《招投标法》与《实施条例》，建立了通信工程建设项目评标专家库，采用电子化的管理方案，将符合《通信工程建设项目评标专家及评标专家库管理办法》的专家纳入专家库中，营造一个公平公正的评标专家抽取环境。但是现阶段，很多招标人都在企业内部人员中选取，不考虑其他运营商、企业专家，评标专家抽取比较单一和封闭，评标结果客观程度不高，评标专家熟悉投标单位，难以保证评标结果的公正性。

另外，随着招标活动的日趋增多，“职业”评标专家成为一个趋势，该部分专家以评标为职业，长期脱离一线岗位，无法在评标过程中真正把握各投标人的技术要点，仅仅从形式上完成评审工作。

另一方面，真正的一线骨干由于工作时间及精力的影响，难以长期从事评标工作。如此种种，都不利于真正优秀的中标单位的产生。

之所以出现上述问题，一方面是因为招标人对法律法规的理解深度不够，地域划分不符合实际，另一方面集中采购项目往往需求不明确，无法兼顾到单个项目的个性化需求，项目实施周期内往往变动较大，此外，真正的评审专家库的建立还不到位，无法从实际出发选择优秀的投标单位。

结合《通信工程建设项目招标投标管理办法》相关规定，笔者认为，应从以下几个方面予以重视。

一、招标文件列明采购份额的调整规则。

27号令第三十八条规定：“中标人不能履行合同的，招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，也可以对中标人的中标份额进行调整， 但应当在招标文件中载明调整规则。”

此条规定中标人如出现无法履行合同的情况，招标人在招标文件中明确的前提下可以调整份额。招标人如果依据法律法规和招标文件的规定，保护自身利益不受损害情况下，可以调整份额。

但是需注意调整规则需合理，如原有三个中标人甲、乙、丙，其中中标人甲不能履行合同，乙的份额可以平均或是按乙、丙的中标份额分配，如果甲的份额全部调整给乙或者丙，这个调整规则就不符合常理，同时招标人还需注意调整时间点需在合同签订之前，合同签订后的违约行为只能按合同違约条款进行处理，而相对应的份额的采购工作需进行二次招标。

二、合理确定标段数量，地域划分综合考虑。

首先从思想上明确法律规定标段、实施地域的含义，严格执行法律的规定，然后思考在具体 执行过程中怎样规避风险，怎样合理有效。项目在确定标段数量、地域划分前进行充分的调查分析，并经过设计论证，标段数量确定既保证项目按期完成，同时满足竞争要求，保证服务质量。标段数量不能简单照搬其他省或是往年招投标的情况，也不能简单按照地市划分，应通过分析当地的状况，结合项目的规模、工期，考虑竞争性，地域搭配等确定标 段数量，同时分析往年标段划分执行的情况，参考其他运营商的标段、区域划分，从而制定合理的地域。

三、加强履约能力预判，强化过程监管。

建立对供应商/中标人的考核机制，在招标文件中明确考核标准，定期对供应商/中标人进行考核，并将考核结果在相关法定网站公示，并将供应商/中标人的履约表现纳入下次采购的体系中。定期监督供应商/中标人的履约表现，及时发现供应商/中标人履约中的潜在风险，督促供应商/中标人按招标文件的要求履行合同。同时，加强对恶意违约供应商/中标人的考核力度，增加供应商/中标人的违约成本，在招标文件中制定详细切合实际的调整方案，对实际存在的违约行为进行及时的调整，供应商/中标人敢于违约的概率将大大降低。

四、加大电子化监管力度。

运用全过程电子化的手段进行监管，全过程电子化一方面可以做到招标全过程在电子化平台留痕，保留全过程招标人或投标人违约违规的证据，另一方面便于相关各方进行全过程的监管，增加招投标透明度，既满足招投标的竞争性，又符合法律法规的公平、公开、公正。

五、进一步完善评标专家库的建设

专家库的建设完全可以结合电子化评标的平台进行完善。一方面，细化专家的专业划分和等级（例如参考国际标的要求，将专家分为地方级和国家级等），强化评标后专家的考核;另一方面，也要加强对专家的培训，使得专家将其职业水平与招投标工作的具体实践相结合，真正切实履行评标专家的相关工作。

通信建设工程对于国家的未来发展与建设具有积极的影响意义，所以加强通信建设工程的项目管理工作尤其是采购管理工作是我国基本的目标之一。

虽然在通信建设工程中还存在一定的项目管理问题，相信经过国家不断的努力下我国通信建设工程项目的管理水平将有极大程度的加强，同时带动施工工程质量水平提高，在满足更多用户要求的基础上进一步促进国家未来的经济发展。

参  考  文  献

[1]中华人民共和国工业信息化部令第27号《通信工程建设项目招标投标管理办法》

[2]浅谈通信企业招标项目中内部控制与廉洁风险防控体系的结合

[3]通信建设工程招投标活动点分折及对策

[4]通信建设市场招投标监管方式创新