美国1787年制宪会议与美国总统制的确立

陈春华

【摘 要】 1787年制宪者设计美国的行政体制时，吸收借鉴了邦联时期缺乏独立行政部门所导致的行政效率低下的教训，以美国宣布独立后各州的州长制为蓝本设计。制宪者在1787年制宪会议上讨论解决了关于建立强行政部门还是弱行政部门；总统产生的方式、总统任期、强总统还是弱总统、总统如何罢免、总统所拥有的权力等问题后，美国确立了一种崭新的政府体制——总统制。

【关键词】 1787年制宪会议；强州长制；美国总统制

一、吸取邦联时期无独立行政部门的教训

邦联时期由于人们对行政权的认识而未设独立的行政部门。殖民地时期绝大部分殖民地属于皇家殖民地，皇家总督受命于英王，代表英王对殖民地人民进行统治，他只对英王和英国政府负责，不对殖民地人民负责。而殖民地议会是代表殖民地利益的。这样人们对行政权的认识就走向一个极端。所以美国人民得出一个感念不忘教训，即行政权危及人们的自由，立法权保障人们的自由。

独立战争爆发后，特殊的战争环境需要政府高度集中，但各州又都不愿放弃自己的独立和主权，因而只能将有限的权力集中于邦联国会，这样邦联政府不可能再实行三权分立原则，设立独立的行政部门。根据《邦联条例》的规定，在邦联国会设立一个州际委员会处理行政事务，由每州派出一人参加，在邦联国会休会期间履行职责。委员会主席互选轮流担任，每届任期不超过一年。自1781年3月1日《邦联条例》正式通过到联邦政府成立时为止，邦联国会休会的记载只有4次，总共约10个月。并且在这个时间并没有关于州际委员会的活动记录，所谓的行政机构只是徒有虚名。

邦联政府的行政工作是由邦联国会设置的几个行政部来行使的。1781年邦联国会建立了外交部、陆军部、海军部和财政部，各部都设有一名专职的首长负责本部门的工作。各部直接对邦联国会负责，各部首长须直接向邦聯国会报告工作并接受他的指导。通过这种隶属关系可以看出，邦联国会设立的这四个部不是独立的行政部门，而是执行国会命令的机构而已。

实践证明，邦联时期不设独立行政部门是失败的。当时邦联国会总揽行政大权，大大小小的行政事务都要由邦联国会集体讨论、决定，然后再交给4个行政部去执行，然后再听取4个行政部的完成情况的报告，再下达指令。这套繁冗的工作程序不可能有较高的工作效率，致使邦联政府在内政和外交上陷入困境。在内政方面，邦联政府不能有效保护国内工商业的发展。在外交方面则不能保障本国利益不受侵犯。因此，在国家政府中设立独立的行政部门提高行政部门的工作效率，成为一个迫切的问题提上美国的议事日程。

二、州长制为总统制的确立提供了典范

美国总统制是以州长制为蓝本建立的。在制宪会议上讨论美国应建立何种政府体制时，代表们以各州宪法作为参照物。其中，代表们对实行强州长制的纽约州宪法印象最深，因纽约州是实行“强”州长制的典范。联邦宪法规定的总统制是纽约州宪法规定的州长制的翻版。联邦宪法规定行政权属于“美利坚合众国总统”，纽约州宪法规定“本州最高行政权”属于州长；联邦宪法规定“总统任期为四年”，并对连选连任未作限制，纽约州宪法规定州长任期为三年，可连选连任；联邦宪法规定总统由选民间接产生，纽约州宪法规定州长由土地所有者选举产生。纽约州宪法主要起草人之一的古维诺尔·莫里斯根据纽约州的宪法实践，积极倡导“强”总统制，美国的总统在很多方面与纽约的州长类似。由此可以看出，美国的总统制的确立是以州长制为模式建立的。

三、制宪会议的设计

为了确立美国的政府体制，制宪者们就与体制有关的重大问题进行了激烈的讨论。“我们体制中没有那一部分比这个更难安排；更没有那一部分受到这样不加掩饰的攻击，或者受到这样没有见识的批评。”[1]但最终1787年宪法确定美国实行总统制。美国人创立了这样一种前无古人的政府制度，为民主制度的发展注入了新鲜血液。

制宪者们首先要解决的是建立什么样的行政机构的问题。对此制宪者们提出了三种方案。第一种是设置一个隶属于立法机关的“州际会议”。州际会议只是权力有限的执行机关，以谢尔曼为代表的国会派主张和支持这一方案。第二种是设置一个独立的行政机构，拥有和英国君主类似的权力，与立法机关分权并能相互制约。以威尔逊为代表的总统派主张这一方案。第三种是麦迪逊提出的弗吉尼亚方案。该方案既主张设置一个强有力行政机构，又主张由国会选举产生。行政机构既不对立法机关负责，也不对人民负责，而仅对宪法负责。国会派反对它关于行政机构享有强有力的权力而又不对国会负责的主张，总统派反对它关于行政机构由国会选举产生。所以第三种方案遭到议会代表们的否决。所以制宪会议以前两个方案为基础、围绕六个具体问题展开了反复的辩论，最后确立了新型的总统制。

第一，单一行政首脑还是多个行政首脑

关于设立一个还是多个行政首脑有几种不同看法。谢尔曼等援引古希腊罗马的先例，主张实行多个行政首脑制。这样可以防止个人取得过大权力，避免个人专权。总统派主张实行单一行政首脑，因为多数行政首脑容易掩饰错误和规避责任；首脑间分权互相牵制，容易导致政府工作效率低，而且有时难以及时做出决策。“统一才有力量，这是不容争议的。一人行事，在决断、灵活、保密、及时等方面，无不较之多人行事优越的多；而人数越多，这些好处越少。” [2]单一行政首脑使首脑权责明确，有利于提高政府工作效率。制宪会议最后将这交给细则委员会进一步研究决定，然后向大会提出报告。细则委员会主席詹姆斯·威尔逊借机阐发了单一首脑制的主张，多数代表也看到了邦联时期行政责任分散的弊端，因此制宪会议最后确定了实行单一行政首脑制。

第二，总统的产生方式

对于总统如何产生出现了三种意见。弗吉尼亚方案主张行政机关首脑有立法机关选举产生。汉密尔顿的方案是由特别委员会挑选的选举人团选举产生。詹姆斯·威尔逊的方案主张由人民选举产生。由立法机关选举行政首脑的方案在制宪会议进行的两次表决中都被被通过，但当制宪会议把这一方案交由文字修订委员会处理时，由于主张强总统制委员会主席古维诺尔·莫里斯担心立法机关选举总统的方案不能产生强大的行政部门，因此，他没有遵照大会决议仅作行文修改而提出了一项妥协方案。即总统改由州议会选出的选举人团选举，如没有一个候选人获得选举人团的多数票时，再由参议院做出最后选择。制宪会议将参议院改为众议院，最后通过了莫里斯的妥协方案。这一方案实际上就是由人民间接选举产生总统。