细数美国政府历届“关门”之最

孙语双 汪梦雪

由于美国国会拒绝批准总统特朗普要求的50亿美元修建美墨边境隔离墙的资金，部分联邦政府机构自去年12月22日凌晨陷入停摆，这也是美国2018年以来第三次关闭政府机构。

据美联社报道，在这轮政府“关门”危机中，因为失去资金而被迫停运的部门包括国土安全部、司法部、商业部、农业部和国务院等，涉及美国四分之一的联邦政府机构。80万联邦政府职员的工作受到影响，其中42万人需无薪工作，还有38万人停薪留职。美国政府雇员联合会指责政府违反《公平劳工法案》，并发起有组织的讨薪活动。

而此轮政府“关门”危机的影响从特朗普身边的核心圈子，延伸到了华尔街、农村以及美国人民生活的方方面面。

国际信用评级机构标准普尔公司的经济学家预估，如果美国政府持续停摆，2019年第一季度美国GDP增长率每周将至少减少0.2个百分点，约合65亿美元。

虽然政府“关门”听上去很吓人，但这种现象对于美国民众来说并不陌生。美国联邦政府部门通常需要国会拨款才能运营，因此由于两党博弈而导致的政府“关门”在近半个世纪内屡见不鲜。自1976年美国国会正式执行预算程序以来，美国政府共关门21次，最长达21天，最短9小时。

美国政府第一次真正“关门”：1981年

政府“关门”对于美国政治体系来说是一个较新的发展。1976年，美国国会预算程序正式执行，该程序主要依据《1921年预算与审计法案》《1974年国会预算和截流控制法案》等法律条款所制定。国会在批准任何一项预算拨款之前，都必须通过一个相关法案，该法案须在参众两院通过并经总统签署后才能生效。

当国会与参众两院或者国会与总统之间谈判未果，无法通过下一财年的预算拨款法案或临时拨款决议案时，政府开支即面临资金缺口。根据反超支法案，依赖拨款的政府部门将进入关闭状态。

前六次政府“关门”并没有影响到政府的实际运作，直到1981年时任司法部长希弗莱提出将资金缺口视为政府机构完全或部分关闭的必要条件。所以美国政府第一次真正意义上的“关门”出现在1981年11月21日。时任总统里根要求削减84亿美元的政府开支，但国会达成的预算削减协议比里根的门槛少了20亿美元。里根因此否决了预算法案，并关闭了联邦政府，这次为期两天的政府“关门”造成24.1万名政府官员停薪留职，这也是联邦政府职能首度受到影响。

持续最久的“关门”：21天

美国历史上最长的政府停摆出现在克林顿总统执政期间，从1995年12月16日至1996年1月6日，美国政府“关门”了21天。这次政府歇业源于共和党众议院议长金里奇与克林顿在政府预算上的“硬杠”。1994年，共和党在克林顿上台后的第一届中期选举中大获全胜，不仅终结了民主党历时四十年的众院控制权，同时还收复了参议院多数席位的优势。

据《郝芬顿邮报》报道，1995年11月，克林顿在缺乏国会支持的情况下否决了国会通过的预算案，其中包括削减政府的社会福利经费和医保预算，并要求联邦政府在七年内达到收支平衡。历时五天的政府“关门”在克林顿同意一项七年平衡联邦预算的计划后偃旗息鼓。

但就在一个月之后，美国联邦政府再次关门，并从12月一直持续到1996年1月。引起这次持续了大半个月的政府停摆的导火索是国会和白宫就经济预测数据的使用产生分歧。白宫决定使用管理和预算办公室的数据来衡量此前通过的预算计划是否达到平衡，而国会则倾向于使用国会预算办公室更为保守的数据，两个机构对政府赤字的预测相差1150亿美元。最终，这场“关门”危机在参议院多数党领袖杜尔与克林顿达成相对比较温和的删减预算协议后落幕。

这次史上最长的政府停摆造成约28.4万名政府员工被迫放无薪假，入境申请审批工作暂停，每天有两三万签证申请被搁置。前后两次政府“关门”共造成14亿美元经济损失。而众议院议长金里奇成为众矢之的，《纽约时报》等主流媒体暗示，他是因为去参加以色列前总理拉宾葬礼时被白宫怠慢，所以才“公报私仇”，故意在预算问题上与克林顿过不去。

不过，这一尘封了20余年的记录有望在今年被打破。

自特朗普政府于2018年12月22日宣布美国政府部门“关门”后，政府停摆已经进入第四个星期，但两党之间就建造边境墙的分歧仍旧难以解决。重掌众议院的民主党明确表示，边境墙既“不合理”又“没有效果”。他们希望用其它方式维护边境安全，而预算将维持在现有程度。特朗普1月6日表示，他愿意按照民主党要求作出让步，同意建设“钢栅栏”而不是他此前希望的“混凝土墙”，但对于50亿美元的建墙费用不会妥协。

特朗普8日还发表电视讲话，告诫全国人民边境安全的重要性。

最短的政府“关门”：9小时

美国史上最短的政府“关门”出现在2018年2月，此次纷扰的“始作俑者”是肯塔基州共和党参议员兰德·保罗。

据《华盛顿邮报》报道，由于国会共和、民主两党始终无法就2018财年政府长期预算案达成一致，美国联邦政府自2017年10月以来就一直靠临时拨款法案维持运转。2018年2月6日晚间，众议院通过第五次临时拨款案，7日上午参议院两党领袖也宣布达成一份两年的预算协议。

然而，8日当天，保罗坚持反对临时拨款案中增加国防开支的条款，他在参议院发表言辞激烈的演讲，并以拖延战术阻挠法案通过，最终导致参议院无法投票，政府被迫于9日零时“关门”。

参议院于9日凌晨一點半开始投票，以71票比28票毫无悬念地通过了临时预算案。众议院在五点半左右投票，以240票对186票通过。在法案送交特朗普签字后，联邦政府结束仅9小时的技术性“关门”。

理由最奇萌的政府“关门”：聚餐

1982年9月30日到10月2日，美国政府被迫“关门”，原因是里根总统邀请所有国会议员前往白宫进行烧烤，而错过了在9月30日晚最后限期之前通过早已达成一致的预算案。

里根也是任内遭遇政府“关门”次数最多的总统。在他任职8年期间，联邦政府“关门”了8次共14天。尽管“关门”相对普遍，但没有一次持续超过三天。而且，里根成功地利用“关门”让民主党在犯罪法案、教育资金和水利工程这三个问题做出让步，甚至默许了白宫为尼加拉瓜反政府游击队提供临时资金的决议。

损失最大的政府“关门”：240亿美元

政府“关门”损失最多的一次出现在奥巴马政府的任期内。当时联邦政府在面临自身债务将要超支的情况下，迎来了17年来的首次“关门”——自2013年10月1日起，联邦政府有约80万雇员强迫休假，另外有130万雇员进入无薪工作状态，直到10月16日拨款法案获得通过才宣告停止。

而横在此次政府预算案通过的关卡是奥巴马医改法案。原本不相关的两者，被国会共和党议员捆绑在一起。他们希望能以预算案为筹码，逼奥巴马政府在医改问题上做出让步。

与此同时，美国政府当时的债务上限为16.699万亿美元，而根据美国财政部公布的情况，到10月17日，美国的债务会突破这一上限，达到17.6万亿美元。如果国会不及时通过提高上限的议案，美国将面临历史首次债务违约。

10月16日美国国会参议院和众议院先后投票通过议案，给予联邦政府临时拨款，同时调高公共债务上限，美国联邦政府非核心部门的“关门”危机才告一段落。

虽然联邦政府重新开门，并暂时解除了政府债务违约风险，这一波政府财政僵局和关门风波对美国经济的影响已经显现，消费者和投资者信心下降尤为明显。标准普尔公司分析称，2013年长达16天的政府“关门”至少造成240亿美元的经济损失，当年第四季度GDP增速也降低了0.2%，200万集装箱被困在港口无法出口。美国密歇根大学发布的消费者信心指数降至75.2，为当年最低水平。

无论对消费者还是企业来说，美国目前的经济状况要强于2013年，但随着由去年大规模减税和政府增加支出带来的经济提振效应开始减弱，美国经济2019年或呈放缓趋势——政府“关门”的时间越长，该趋势可能愈发明显。

穆迪分析首席经济学家马克·赞迪在接受美联社采访时表示，“本轮政府关门是在许多其它问题之上发生的——貿易分歧、股市暴跌、英国脱欧、特朗普的政治问题。就其本身而言，政府关门可能不是什么大问题，但如果你把它与所有这些坏因素叠加起来，它可能会成为一个真正的问题。”