农村社区矫正问题分析及其完善——基于四川省绵阳市Z县的实证分析

曹 华，侯习敏

（1.西南科技大学 法学院；2.四川道融民舟律师事务所，四川 绵阳621000）

社区矫正对象权利具有特殊性，与普通公民相比，其权利主体与权利内容呈现特殊性；与监狱内监禁的罪犯相比，其权利行使与权利状态也呈现特殊性.社区矫正对象作为公民依法享有普通公民所享有的基本权利，作为犯了罪的公民其部分权利依法受到限制，作为“弱势群体”其合法权利需要保护.无论是国际人权事业的发展、行刑社会化和刑罚人道主义的呼吁，还是我国近年来提及的“以人为本”观念，都折射出加强对社区服刑人员的权利保障符合世界潮流，切实保障社区矫正对象权利具有重要意义.

众所周知，中国的农业人口占总人口比重很高，约有7亿人口生产、生活在约100万个村庄.［1］但关于农村社区矫正的关注和研究却很少，目前常见的关于农村社区矫正的研究往往停留于基本理论的研究，实证研究很少，我国农村社区矫正的研究需要进一步深入.据调查，农村社区服刑人员占社区服刑人员总数的70.1%.［2］鉴于我国城乡二元制结构的差异，大多数农村社区在资源分配和资源整合方面都不如城市社区.现阶段，我国农村社区矫正工作还流于形式，未得到深入发展和推进，农村社区矫正的得失成败已经成为制约我社区矫正大局全面发展的关键因素.本文对四川省绵阳市Z县32个乡镇基层司法所进行了实地调研，对我国农村社区矫正现状进行了调研，在此基础，从完善社区矫正制度、保障权利的视角进行了初步探索.

1 四川省绵阳市Z县农村地区社区矫正现状

关于社区矫正的概念，目前实务界大多赞同最高法、最高检、公安部、司法部四机关的界定，根据社区矫正的含义，笔者认为农村社区矫正是指将符合社区矫正适用条件的罪犯置于农村社区内，由执行机关在在判决、裁定或决定确定的期限内，对其进行教育矫正，促使其重返社会的一种非监禁刑罚执行活动.

2006年，四川省开始逐步启动社区矫正工作，2010年，全省正式铺开社区矫正工作格局.根据四川省和绵阳市的要求，Z县从2009年开始试行社区矫正.截止到2016年12月1日，Z县累计接收社区服刑人员428人，解矫162人，现在册服刑人员266人.为确保数据的真实性，笔者设计的所有调查问卷均通过Z县司法行政部门直接发放至社区服刑人员手中，社区服刑人员填写完整后交付Z县司法局，Z县司法局移交给课题组.一共发出问卷100份，回收99份，99份问卷全部有效，该99份问卷数据所反映的Z县社区服刑人员社区矫正基本情况如下：

表1 －1 社区服刑人员性别构成

调查数据显示Z县266名社区服刑人员中，女性30人，男性236人，男性占比89%，因此，无论从社会危险性还是人数总量来说，Z县农村社区矫正的重点关注对象应为男性社区服刑人员.

表1 －2 职业规划

从上图可以看出，有59%的社区服刑人员选择外出打工，值得一提的是有8%的人无业，15%的人选择其他，笔者从司法行政部门人员处了解到，选择无业的服刑人员面临的问题时服刑期间未得到“赋能”，无法适应社会.

表1 －3 所犯类罪

数据表明：Z县社区服刑人员财产类犯罪占65.8%，妨碍社会管理秩序和侵犯公民人身民主权利犯罪也有一定的比重，危害公共安全累犯罪所占比重最低，仅为1.9%，其他类犯罪比重也较低.这提示社区矫正工作者应当对社区服刑人员进行区别对待，应当“因需而矫”.

表1 －4 社区服刑人员被判处刑罚分布

从上图可以看出，在判处刑罚分布上，社区服刑人员所判处刑罚的种类主要为宣告缓刑（78%），这从另外一个角度说明了Z县农村社区服刑人员的主观恶性较小，开展社区矫正具有一定的优势.

表1 －5 社区矫正队伍人员构成

从上图可以看出，Z县社区矫正工作主要由32个司法所工作人员完成，专门从事社区服刑人员的专业司法助理员、专业社工和志愿者占队伍比重低.据部分司法所工作人员介绍，司法助理员的除承担社区矫正工作外还要承担部分社会管理职能，在人手不够的大环境下还要从事其他社会事务，让基层司法所对社区社区矫正工作心有余而力不足.

表1 －6 所接受的矫正项目

从上图可以看出，Z县农村社区矫正重监管，集中教育是其主要矫正手段（包括思想政治教育宣讲、按时报到，定期汇报等），没有对矫正对象进行分类分段教育，这没有遵循刑罚个别化、矫正个别化的传统，效果欠佳.笔者在调研中还发现Z县乡镇司法所缺乏专业的社区矫正队伍，导致Z县农村社区矫正工作中捉襟见肘，难以形成矫正合力.

表1 －7 对矫正模式的满意度

从上图可以看出，社区服刑人员对当前的社区矫正模式表示基本满意，但一般占很大比例，意味着Z县农村社区矫正工作提升空间较大.

表1 －8 社区矫正对象人均工作经费

根据国家政策规定，划拨到每个社区矫正对象的社区矫正经费应该是1500元，通过上图显示，Z县32个乡镇司法所仅有3个达到1000元以上，有27个乡镇司法所社区矫正人均工作经费在800－1000之间，不存在超过1500元的乡镇.这说明Z县社区矫正人均工作经费远远低于全国标准，工作经费低制约了Z县农村社区工作的开展.调研中还发现，乡镇司法所虽隶属司法局，但却驻地乡镇府办公大楼，社区矫正工作只有在有限的办公场所进行.更为尴尬的是，Z县大部分社区服刑人员的宣告场所就是司法所办公室，这导致了社区服刑人员对社区矫正工作的不重视，认为法院判处社区矫正，仅限于每个月报到，办个手续，缺乏对违法行为的深刻认识，刑罚执行的威慑功能和教育功能没有得到最大限度的诠释，社区矫正的目的没有得到实现.

表1 －9 社区矫正对您工作的影响

按照刑诉法的相关规定，未经批准，社区矫正对象不得擅自离开所居住的市（县）或迁居等规定.调查发现：Z县266名社区服刑人员中，10%的人认为社区矫正对工作“影响很大”；65%的社区服刑人员认为社区矫正对工作“有一定影响”；25%的人认为社区矫正对工作“没有影响”.这说明这部分社区服刑人员没有认识到社区矫正是一项严肃的刑罚执行方式，主观重视不够，这种主观上的不重视导致社区矫正效果较差.

表1 －10 司法所开展社区矫正工作侧重点

从上图可以看出，受报应刑思想根深蒂固的影响，Z县司法所工作人员在开展社区矫正工作中对社区矫正三大职能的重视程度排序依次为监管＞教育＞帮扶.课题组认为，这种矫正方式违背社区矫正制度的初衷，社区服刑人员不仅仅应该被“改造”为遵纪守法的“服刑人员”，更应该“改造”为具有一技之长能适应社会的“新人”.李斯特教授说过“最好的社会政策就是最好的刑事政策”，因而，Z县在开展社区矫正工作时在侧重监管、教育的同时更应该加强对社区服刑人员的“赋能”.

另外，课题组在调研中还发现，受制于财政吃紧的原因，Z县目前没有向社会购买服务、未组织人力、物力对社区服刑人员开展有针对性的教育矫正措施，无法为每一个社区服刑人员指定专门的“社区矫正套餐”.

2 四川省农村地区社区矫正存在的问题

2.1 无法“应需而矫”，矫正效果差

“矫正需要”，是从社区服刑人员的真正需要出发，针对性地提供矫正措施，如提升交际能力、弥补知识欠缺、提高法治意识等.矫正制度的立足点是具体服刑人员，根据不同服刑人员的不同特征和需要，对症下药，是实现矫正制度效果的基本逻辑.不同的社区矫正服刑人员，基于不同的犯罪原因、犯罪手段、目的等，其矫正需求因人而异，相应的矫正项目应在充分、专业的矫正需求评估的基础上体现个体差异，针对性开展矫正工作，实现矫正项目个别化、个体化，以实现良好的矫正效果.［3］专业的矫正需求评估就不可或缺.矫正需求评估是矫正项目良好展开的前提.在具体开展农村社区矫正之前，应该对每一位社区服刑人员开展社区矫正需求评估，而不是采取“一刀切”.梳理西方社区矫正项目种类，可以发现西方矫正项目种类多，专业性强，有劳动技能培训类、教育类、重返社会帮助类、认知行为矫治类、社会交往技能类、情绪控制类、解毒类等.但在四川省农村社区矫正工作中，大部分司法所工作人员为了提高矫正效率和受众范围，开展社区矫正工作的主要方式通常仅是集中服刑人员进行笼统说教，忽视矫正个体需要，往往让矫正实效难以体现，达不到矫正的真正目的.另外，“徒法不能以自行”，再好的制度是需要依托于良好的执法队伍来实施的.通过访谈发现基层司法所社区矫正队伍缺失.目前，虽然大多数乡镇都有司法所的办公地址，但乡镇司法所的工作人员平时要承担较多的社会管理职能，社区矫正工作的开展往往显出“心有余而力不足”的疲软状态，超过3人的司法所寥寥无几.在这种情形下，基层司法所不太可能集中主要精力来负责农村社区矫正工作.司法所一般采取“定期汇报、建立档案”的工作流程.为加强矫正队伍力量，Z县农村地区招募了部分社区矫正志愿者，志愿者主要由当地社区、居（村）委会工作人员及部分在校大学生组成.但受制于专业技术缺乏、志愿者素质参差不齐等因素，矫正过程大多“有名无实”，社区服刑人员根本无法得到自己需要的“矫正套餐”.［4］

2.2 单一依赖政府推动，社区发展乏力

“市民社会”基础的有无是导致一国选择不同法治模式的关键因素，我国的法治大体上属于政府推进型.法治目标主要由政府设计，法治进程主要依附于政府推动.改革开放后，“大国家，小社会”的传统社会结构并没有得到根本改变，但毫无疑问给农村社区的村民自治管理和新农村建设提供了新的思路和契机，四川省农村社区矫正相较于城市社区矫正来说，我国农村社区本身存在资源整合能力差、社会服务功能不强、国家依附性强等特点，城市社区矫正工作经验难以在农村社区复制.［5］尤其是在解决社区服刑人员急需的教育、心理、就业等方面的问题，需要具备综合素质较强的专业矫正人员，而农村社区矫正在这方面不能满足工作需要，甚至处于缺失状态.比如社区矫正的主体，四川省目前的社区矫正工作人员队伍以司法行政机关社区矫正机构人民警察和执法人员为主体、社会工作者为辅助、社会志愿者为补充.但笔者调研发现，在农村社区矫正工作中，后两类人员在农村社区的矫正工作中实际参与度很低，甚至大多数基层司法所处于“无人”状态.与四川农村社区在矫正方面的乏力状况相比，“枫桥”模式有许多可借鉴之处.该模式的显著特点就是“依托村民自治”，整合社会管理资源和服务功能开展农村社区矫正.［6］社区矫正依托村民自治可以这样理解：以公共权力为主导，以村民自治为原则，由基层群众自治组织对社区服刑人员实施社区矫正.虽然四川省广大农村社区目前不具备枫桥这样的成熟社区，但其代表了发展方向.

2.3 传统思维僵化，重“管教”轻“赋能”

贝卡利亚认为：“立法者应当是温和的、宽大的和人道的.他们是一些明达的建筑师，使自己的大厦以自爱为基础平地而起，使普遍利益集中地体现个人利益.他们任何时候都不会被迫使用片面的法律和混乱的措施将普遍利益同个人利益割裂开来，以恐惧和猜测为基础建立起公共幸福的虚伪形象.”［7］这说明在刑罚人道主义思潮的影响下，现代刑罚已经不再单纯的追求惩罚犯罪，追求狭隘的报应，而是追求报应、威慑和矫正一体化的综合刑罚目的.如果从1841年美国波士顿奥古斯特开展对犯罪人的保护观察起算，社区性刑罚、社区矫正已经经历了170多年历史.梳理社区矫正的发展史，社区性刑罚经历了重视、关心社区中罪犯的刑罚福利时代、旨在降低人口的监禁替代时代、强调刑罚公正的社区惩罚时代与将公共安全放在第一位的新一代社区性刑罚时代.而社区矫正也经历了重视“改造”阶段、关注“矫治”阶段、强调重返社会的阶段、重视“惩罚”阶段、关注“社区安全需要”阶段.目前的社区矫正应定位于对服刑人员不断“赋能”，“尊重和保障其合法权利”，最终让其早日回归社会.

调研中发现，一方面，由于农村报应刑思想的根深蒂固，大多数民众认为应该加强对犯罪的打击力度和监督力度；另一方面，农村社区矫正队伍人员缺失、意识落后，偏监管和教育、忽视矫正对象合法权利，视矫正对象为“另类”.很多社区服刑人员在服刑期间被改造成听话的“服刑人员”，缺乏基本的生产技能.

3 四川省农村地区社区矫正的完善

我国在推进依法治国进程中，社区矫正工作的意义越来越凸显，其已经成为我国刑罚执行的重要组成部分.社区矫正在中国的土地上要生根发芽，要得到深入推进，必然要处理好农村社区矫正工作.

目前社区矫正对象的权利保障难以真正得到落实，原因是多方面，基于前述分析表明的问题，本文认为今后农村社区矫正工作的完善，可以从如下方面入手：

3.1 逐步实现社区矫正执行主体体系化

《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）确立了司法行政机关负责实施、公安机关与其他机关共同承担监督考察社区矫正犯的工作、其他单位负责配合，并充分发动社会团体和社会资源参与的工作格局.目前我国的社区矫正管理体制可用下图表示：［8］

从上图可以发现，我国社区矫正管理体制是垂直管理的体制，农村社区矫正也离不开这个总的框架机构.但这有一个严重的问题，所有社区矫正的重担都放在基层司法所上，从《通知》可以看出，司法所在“三无”（无经费、无人员、无执法力）的情况下，难以形成矫正合力，显得独木难支.更为严重的是大多数农村社区矫正工作管理体制无经验可供借鉴，大都照搬城市经验.在民间第三部门语境缺失的情况下，加之专业社工缺失、志愿者队伍流失，加大了农村社区矫正的难度.应该细化社区矫正的管理体制，让各部门分工明确，让专业的人做专业的事，以此减轻基层社区矫正的压力.据此，基层农村社区矫正管理体制可用下图表示：

这样细化管理有助于缓解农村社区矫正执行主体的压力，同时也能更好整合社会资源.

在执行主体方面，社区矫正的第二属性和《四川省社区矫正实施细则（试行）》实际上已经指明了四川省农村地区社区矫正执行主体建构的选择模式.“执法主体”是由社区矫正的“刑罚惩罚性”决定的，而“辅助主体”和“补充主体”则是由社区矫正的第二属性决定.因此，未来科学的农村社区矫正执行主体应该是由执法主体，辅助主体，补充主体三个部分组成，具体框架如下：

3.2 加强农村社区矫正队伍建设，提高社区矫正工作者的执法素质

《关于全面推进社区矫正工作的意见》中明确要求切实加强社区矫正机构和队伍建设农村社区矫正工作更需要一支专业化、专家化的社区矫正工作队伍，为了不断更新社区矫正工作人员的专业技能，基层司法所在经费允许的情况下应鼓励社区矫正工作人员参加各种专业技能培训.

党的十八届三中全会和四川省委十届四次全会都明确要求，推广政府向社会力量购买服务.针对农村社区矫正队伍缺失、专业参差不齐、矫正方式笼统僵化”的现实困境，可以引入政府购买服务工作机制，可以通过服务岗位和服务项目的购买两种方式来实现.这样不仅解决农村社区矫正自身无法解决的整合社会资源难题，也能实现社区矫正正中专业的人做专业的事，体现社区矫正作为非监禁刑的刑罚价值.同时，社区矫正工作者应不断提升自身素质，加强对社区矫正制度、理论的学习，在工作中应清除重刑主义思想的影响，应依法保障和尊重社区服刑人员的人权，正视“宽严相济”的形势政策，接受刑罚“轻缓化”“人道化”的理念，矫正工作始终以如何让社区服刑人员将来重返社会为基点.

3.3 强化农村地区社区矫正经费保障

经济基础决定上层建筑，为了保障农村地区社区矫正工作的正常开展，在四川省农村地区社区矫正经费远远低于全国平均水平的情况下，应强化农村地区社区矫正经费保障.

一方面，建立农村社区矫正经费动态增长机制.横向方面，地方财政政府部门要加大对农村地区的社区矫正经费的支持力度；纵向方面，中央财政部门提供给地方社区矫正制度的经费应当适当向农村地区倾斜.

另一方面，拓宽社区矫正经费来源.各地应当结合实际情况制定社区矫正实施细则或者实施指导意见，在细则或指导意见中必须明确民政、社保等部门参与社区矫正的工作职责，避免相互推诿的现象，多部门共同参与社区矫正有利于减轻专项经费紧张的压力.同时，在以政府财政为主要来源的同时，还应当合法吸收农村第三部门的资金流入社区矫正工作中.［9］

3.4 积极培育农村非政府组织参与社区矫正工作

社区矫正作为非监禁性刑罚执行方式，其本质特征就是以司法行政机关为主导，充分利用各种社会资源广泛参与农村社区矫正.社会力量包括两种，一是非政府组织；另一种是志愿者.在四川省广大农村地区，非政府组织缺乏生存发展的社会环境，导致各类非政府组织的发展空间有限，因此，应当加强非政府组织的培育，为社会力量参与社区矫正提供发展平台.必须实行坚持以村民自治为依托的农村非政府组织的发展，村民自治是有利于整合、挖掘农村社区的社会力量和资源.［10］

在国际人权事业逐步发展的大背景下，遵循人权保障的理念，结合国际法的相关规定，充分考虑本国国情，社区矫正制度建设和完善应着重从矫正主体、经费、队伍等方面保障农村社区矫正的顺利实施，同时更应考虑保障和维护社区服刑人员本应享有的各项权利或者说未被法律剥夺的权利，建立和完善符合中国国情的制度保障.