因地制宜促发展：探究土地流转和规模化发展问题

郑欣 郑晔 李佳欣

摘要：以河南省土地流转的背景及发展现状，全面阐述了土地流转的益处，着重分析了土地流转过程中凸显出的实际问题，并针对相关问题提出了解决的措施和方案，最后分析出了因地制宜和适度发展规模化经营的理念，对于河南省进行土地流转及规模化发展研究具有指导和借鉴意义。

关键词：土地流转;规模化;因地制宜

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.01.065

1土地流转背景及现状

1.1土地流转背景

（1）国家政策调整。自1978年以来，农村土地改革政策在十一届三中全会后有序展开，我国推行家庭联产承包责任制，并在改革过程中不断进行符合时宜的调整，目的是为了发展中国特色的农业土地模式。

（2）农村土地流转合法化。在1983年的中央文件中提出，农村工作的重心应放在稳定和完善农业发展生产责任制上，开始鼓励农户进行包干分配;1984年的中央文件中又进行了完善，提出了由集体主导安排的社员协商转包制度;2003年开始承认土地流转的合法性，允许农户依法依通过转包、出租、互换、转让等形式来流转土地。

（3）农村土地規范化市场化。2004年开始规范农村土地流转市场，在8月28日的土地管理法中强化了依法流转土地概念;2008年强调土地流转自愿有偿原则，提倡发展多种形式的适度规模经营，助力农村土地流转有法可依并向市场化发展道路转变。

（4）农村土地改革的新选择。1978年的土地改革在七八十年代极大调动了农村农业生产积极性，但随着经济发展和时局改变，这种制度显然已经渐渐不再适合现阶段发展。自改革开放以来，城镇化不断深入发展，这种发展增加了农村人口的就业渠道，使农村人口外出务农规模不断扩大;同时，农村农业方面的发展问题不断凸显：土地碎片化加剧、土地利用效率低、粮食安全问题等。面对诸多农村农业发展变化和新问题，农业改革势在必行。

1.2土地流转现状

农村土地流转发展至今依然有20多年的历史，在中央政策和各地政府不断的调整中，较长时间保持稳定。从流转面积看，根据调查结果显示2018年许昌市各县（市区）土地流转率，禹州市为40%，长葛市为27%，鄢陵县43.5%，襄城县37.8%，建安区38.9%。对比目前全国土地流转面积35%，除长葛市未达到外，其余各县（区）均达到;从流转去向看，大部分流转给了经营大户和种植大户，流转给一般农户的很少，流转规模且都很大。就目前调查县市的结果显示，它们在农村土地流转方面依据政策的要求作出了不少努力，并取得了阶段性的成效，但与先进县市相比还是有一定的问题。

2土地流转的益处

（1）增加农户收入，解放农村劳动力。土地流转能为没有种植能力、收成较差或出城务工经商的农户提供一部分稳定的收入。

（2）提高土地利用效率，推进农业产业化进程。土地流转有利于资本进入农村，大规模的购买或租用土地能有效的整合土地资源，提升农业产业现代化，合理的按照市场需求进行产业布局，提高农业种植生产规模化和机械化，为现代农业提供新鲜血液。

（3）加快推进城镇化进展，实现城乡一体化发展。城市化的快速发展极大吸引农村人向城市转移，农村人口向城市人口转变，一定程度上推动了城市基础设施发展，拉动城镇经济发展，同时也深化了城乡一体化，淡化了二元结构。

3土地流转过程展现出的问题

在河南省的实地走访调查中，我们发现在土地流转以及规模化发展方面还存在着诸多的问题待趋解决。

（1）粮食安全问题。在河南省的市场行情中，粮食作物的价值普遍较低，经济效益相对较差，所以在大多数流转的土地中仅有小规模是用于粮食生产的。以河南省禹州市为例，每亩土地流转价格与1000斤小麦的市场价格相当，而土地流转的承包方中除了当地企业实佳面粉、思源实业等是用土地种植粮食作物外，其他企业都把流转的土地用于中药材、蔬菜、水果、苗木等经济作物的种植，这样的做法一定程度上会影响粮食生产安全。

（2）盲目追求规模化问题。参照美国家庭农场和俄罗斯的大型农庄的发展经验，规模化的确能够产生生产规模效益和更好的经济效益，这使得我国不论是农业企业还是政府都一定程度上倾向于规模化生产。但是从现实情况来看，规模化是一种发展趋势，但并不代表能够盲目的进行规模化发展转变，规模化发展农业企业需要考虑自然灾害、经营管理成本和资金周转等不利因素的影响，同时还需要考虑企业经营失败而损害农民利益产生的不稳定因素等。以郭连镇为例，万福新农业有限公司一次性流转土地6000多亩，由于经营不善、管理不到位，加之资金周转困难，企业经营陷入困境，土地租金不能按时支付，造成了不良社会影响。

（3）资金补贴问题。在河南省及其下属的许多市镇中，多数曾发布过有关土地承包经营权流转的专项补贴政策，但是在后期的实际操作中，本应返给农民的补贴资金没有到位，因此也引发了许多矛盾与纠纷。

（4）土地流转主体法律意识淡薄问题。农村土地流转过程中往往存在着大量的权益类问题，会间接造成流转过程的混乱，如农户间私下小范围达成协议，不愿多此一举到上一级进行备案，又如土地流转的关系确定仅仅是在口头上达成协议，或者签订不规范合同协议，直到出现问题需要维权的时候才意识到事情难以解决。

4现有的土地流转措施

针对河南省现有土地流转过程中存在的种种问题，我们提出了以下几种解决措施和方案。

（1）设立种粮专项补贴资金。随着农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户流转承包土地的意愿增强，发展多种形式的适度规模经营的必然趋势，所以在促进土地流转的同时，各级政府可以设立土地流转专项奖补资金，对于集中、连片流转并且从事粮食生产的规模经营主体给予资金奖励，从政策层面来引导企业的种植经营，增加粮食产量，保障国家粮食安全。

（2）建立土地流转准入和监管制度。在土地流转签约阶段，凡来流转土地的业主组织，必须提供营业执照，机构代码证，银行开户证明，章程，法人和股东身份证复印件，并提供由农业经营能力的证明，如农机、银行存单、资格证书等;在企业经营流转土地的过程中，政府应加强对企业的经营风险控制、土地用途监管，同时也要强化对承包业主租赁经营农户承包地的规范和管理。

（3）成立农村土地承包仲裁委员会。在专栏公开补贴政策、补贴资金明细和返补程序、资金流向的同時，建立农村土地承包仲裁委员会也是必要的。处理土地流转过程中的权利和补贴问题，通过双方调节，找出问题与解决方案，保障农户利益。

（4）做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。在河南各地都存在测绘不准，登记缺失，流转合同不规范统一等问题，因此，各村镇应该扎实开展入户调查、测绘公示、完善合同、建立账簿、证书发放、数据合库、档案归档等工作，完善和规范细节，为土地流转有序进行提供规范性保障。

5有关规模化的发展建议

在2018年5月的土地流转政府统计数据中，我们发现长葛市现有耕地面积总数为67.5万亩，土地流转面积为18.2万亩，土地流转率为27%，比禹州市40%的土地流转率低13个百分点，与禹州市和河南其他下属市相比，长葛市的土地流转工作推进的十分慎重，大部分村镇的田地并没有大规模流转，主要还是在农民自己手中。据访查得知长葛市人均拥有土地面积为05亩，因为该地域农业特色不足，所以田间的种植作物主要是粮食作物，如大豆、玉米和小麦等，农民除了满足家庭食用之外会送往集市销售，大部分家庭的收入来源中都有一定比例的务农收入。在并无发展特色和土地碎片化比率较高的情况下，长葛市政府长葛市政府没有盲目追求土地流转及规模化发展，而是提出因地制宜观念，谨慎、适度的进行土地流转规模化发展。对于流转的土地，加强对规模流转企业的审核监管和经营监管，降低问题几率，保障农民和承包方双方利益;而土地没流转则让农民保有，农业经济稳定让农村家庭有条件和勇气外出务工和发展民营经济，间接促进非农经济发展，最终推动长葛市整体发展。

参考文献

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[2]黄延信.农村土地流转状况调查与思考[J].农业经济问题，2011，32（5）.

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