高校实施《政府会计制度》相关问题研究

武晶

【摘要】财政部要求各政府单位于2019年起实施《政府会计制度》。本文通过分析《高校会计制度》和《政府会计制度》的不同以及《政府会计制度》的特点和创新点，提出《政府会计制度》在高校实施中可能出现的问题和障碍，并对接下来进一步实施新制度提出几点看法和建议。

【关键词】高校 政府会计制度 高校会计制度 实施

十八届三中全会后，出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“建立跨年度预算平衡机制;建立权责发生制下政府综合财务报告制度……”，随后，2017年10月，财政部印发《政府会计制度——行政事业单位会计和报表》要求各行政事业单位于2019年1月1日起正式执行。这表明政府会计核算改革势在必行。

现如今高校依旧实施以收付实现制为主的《高校会计制度》，随着社会经济的不断发展，高校经济业务种类的不断增多，单一采用收付实现制已不能满足核算多样性的需要。高等院校作为改革大军中的一份子，实施新的《政府会计制度》迫在眉睫。

此次改革的核心意义在于建立政府预算会计与财务会计之间“相互分离”又“相互衔接”的会计核算模式。本文通过分析《高校会计制度》和《政府会计制度》的不同以及《政府会计制度》的特点和创新点，提出《政府会计制度》在高校实施中可能出现的问题和障碍，并对接下来进一步实施新制度提出几点看法和建议。

一、《高校会计制度》和《政府会计制度》的差异

《高校会计制度》和《政府会计制度》的最大不同在于，前者是以收付实现制为基础的预算会计核算体系，而后者是以权责发生制和收付实现制为双基础的财务、预算会计双体系。高校现在一般除如固定资产提折旧、无形资产提摊销外，都采用收付实现制进行会计核算。而政府会计制度针对需要纳入年度预算管理的现金收支业务，在采用财务会计核算的同时又进行预算会计核算，其他种类的业务只采用财务会计核算。比如，在购入物资、设备或服务以及完成工程进度但尚未付款，财务会计借记“库存物品”或“固定资产”、“在建工程”，贷“应付账款”，预算会计不做处理。但偿付应付账款时，财务会计借记“应付账款”，贷“财政拨款收入”或“银行存款等，预算会计需要账务处理，借记“行政支出”或“事业支出”，贷记。财政拨款预算收入”或“资金结存”。

年终，高校财务制度下只需要编制资产负债表、财政补助收入支出表等会计报表及附注。而政府会计制度下，会计人员除编制包括资产负债表、现金流量表等四份财务报表外，还要编制预算收入支出表、财政拨款预算收入支出表等三份预算会计报表。

此外，高校会计制度与政府会计制度的另一区别在于，学校基建会计是否单独设立账套进行核算。现行的高校会计制度下，学校的基本建设会计核算遵循国家有关的核算制度，按照权责发生制，在核算时单独设立基建账套，进行建设成本的核算。在年终时，进行“并账”处理，并入学校的“大账”。而在政府会计制度下，结合《国有建设单位会计制度》，将学校基建会计核算统一到学校的经济业务活动中，不再单独设立账套进行核算处理。

二、《政府会计制度》的特点和创新点

《政府会计制度》的最大特点和创新点在于建立双基础、双体系、双要素和双目标的会计核算制度，最终实现双报告。既满足学校成本核算、绩效管理等要求，又满足政府对资金管控、预算管理的要求。

其中，“双基础”是指既采用权责发生制又采用收付实现制。实现两种核算基础相互并存的新的会计核算模式。“双体系”是指建立财务会计核算体系与预算会计核算体系的双轨并存，实现在一个财务系统中平行记账。“双要素”是指既包括预算会计要素，又包括财务会计要素。财务会计要素包括资产、负债、净資产、收入、费用。预算会计要素包括预算收入、预算支出和结余。因此，所使用的会计科目也分为77个财务会计科目和26个预算会计科目，总共103个会计科目。“双目标指既满足预算管理的需要又满足单位财务管理的需要。最终形成财务会计报告和预算会计报告的“双报告模式。其中，预算结余与净资产变动差异调节表、现金流量表属于较《高校会计制度》下新增的两张报表，用于全面反映因核算基础不同下，财务会计核算与预算会计核算产生的差异。体现两种报告下的勾稽关系。

政府会计制度创新性的提出将两种会计核算体系运用到一套账务系统中进行平行记账的会计核算模式属于首次。通过决算报告和财务报告“双报告”的方式全面反映会计信息，使单位的经济业务既得到财务会计层面又得到预算会计层面的体现。强化财务管理功能，使得政府及事业单位财务报告的编制更加准确合理，具有科学性、完整性。

三、高校实施《政府会计制度》存在的问题

（一）对高校财务信息管理提出更高要求

由于新的政府会计制度既采取权责发生制又采用收付实现制，就要求高校在今后的会计核算中既要体现财务会计又要体现预算会计，而在原始凭证只有一份的情况下，不可能同时在两个财务系统中进行核算和使用。这就要求在高校实施政府会计制度，需要建立一个财务会计核算与预算会计核算同时并存的账务系统。从技术角度而言，要同步实现账目、凭证、报表等几大要素的整体统一。既要设置财务会计所需核算科目种类也要同时设置预算会计科目，并在录入财务会计分录的同时，系统自动生成预算会计分录，完成自动对应，准确快速的生成凭证。这就要求高校的财务信息管理需要达到更高水平。

（二）对高校财务人员带来更大挑战

政府会计制度的推出，就要求高校的财务工作人员要具有更高的业务水平，对已习惯并熟练掌握现行制度的财务人员来说无疑是巨大的挑战，新的政府会计制度不仅要求财务人员掌握预算会计核算也要掌握财务会计核算，并在年终编制双报告。一些年龄偏大思想已固化的财务人员要学习更多新的会计科目，记账方法，对他们来说更是困难重重，改变已有的固化思维，更要在理解的基础上结合自身工作岗位的特点做出职业判断，也是高校实施政府会计制度面临的主要问题之一。

（三）政府会计制度相关文件尚未完善

现如今，国家有关的政府会计准则还在不断出台印发中，所以各政府单位实施的政府会计制度仍然处于不断完善中。实施政府会计制度前，各高校已接到意见征集稿，但该制度的意见征集稿并未指出实施政府会计制度的具体操作，也未有实践范例可以参照，意见征集稿与政府会计制度也有略微差别。而2019年起执行新的政府会计制度，需要建立好与之配套的新的账务系统、人员培训及新账旧账之间相互衔接等一系列准备工作。但各个高校刚好又要面临年终决算，巨大的工作量既影响日常会计核算工作，也对政府会计制度的有效实施产生不利影响。

（四）高校自身特点导致实施政府会计制度存在一定难度

高校相对于一些事业单位来说，规模大，项目、收支种类繁多，内部机构设置多，管理多样化，人员结构复杂等。高校的自身特点对实施政府会计制度带来一定的挑战。单就资产而言，高校资产规模大，用于教学科研等种类繁多，又拥有大量专利等无形资产，本身核算就存在一定的难度。并且，高校内部机构设置复杂，除一般的院系、行政管理部门外，还存在后勤、校医院等附属单位，有的实行上缴财政，有的实行企业化管理。所以，相对其他事业单位而言，执行政府会计制度的难度以及工作量都是较大的。

四、高校有效实施《政府会计制度》的建议

（一）进一步加强财务信息化管理

众所周知，会计本身就是一个提供决策的信息系统，无论怎样改革，运用新技术，会计的本质并没有改变，只是在不断更新财务信息系统的基础上，有效提高会计工作的便捷性、准确性。

就如前文所述，实施《政府会计制度》，就要求高校在今后的会计核算中既要体现财务会计又要体现预算会计，而在原始凭证只有一份的情况下，需要建立一个财务会计核算与预算会计核算同时并存的账务系统，同步实现账目、凭证、报表等几大要素的整体统一。这对于专业的软件公司来说并不是难事，软件公司根据新的需要研发出新的系统，高校购买即可使用。但是对于大多数高校来说，因网上预约报销系统、预算指标系统等都结合在现有的账务系统中，重新使用新系统，在管理和期初设置上都要耗费大量时间，比较繁琐。所以，建议高校在现有账务系统的基础上升级新版本，财务人员只要与软件人员进行对接，提出新的核算要求，将财务会计与预算会计之间的关联对应关系进行一一罗列，软件人员根据要求调整现有系统或开发新模块，来满足新制度的核算要求和学校综合管理的需要。这样既极大程度上避免辅助核算管理设置的复杂，减轻财务人员的工作量，也节约重新购买新系统的成本。

（二）成立转轨领导小组，组织开展人员培训

高校有效实施《政府会计制度》的关键在于人员，首先学校各相关部门、相关人员要充分认识到实施新制度的重要性以及领会制度要领、精神。高校财务处牵头，撰写报告提请校领导，成立专项转轨领导小组。分管财务的副校长为转轨小组组长，财务处处长为副组长，财务处各工作人员为小组成员，制定转轨方案，定期将工作进度以及可能出现的相关问题及时上报，提出解决办法，整理并记录。

除此之外，组织开展人员培训至关重要，可以先选拔一些工作成绩突出的财务人员外出参加有关《政府会计制度》的培训会议，并赴试点高校调研学习，其他财务人员利用工作之余认真自学财政部颁布的《政府会计基本准则》、《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》等。高校财务处可以安排每周的固定时间组织财务人员进行集中学习，可以由外出学习人员负责讲解，将在外学习到的有关制度转轨的问题、难点，以及实施新制度在账务处理上的变化等为其他会计人员进行讲解。此外，有效实施《政府会计制度》仅依靠财务部门是远远不够的，新制度的实行涉及资产折旧、科研收入支出的确认、合同管理等等，需要设备处、基建处、科研处、后勤等各部门的全力配合才能顺利开展。财务处可以组织与审计、后勤等单位一起开展学习培训，各部门人员共同学习，相互交流，以便实施新制度的转轨工作顺利展开。

（三）全面科学设置会计科目，结转并试算期初余额

《政府会计制度》只针对一级科目进行了详细的说明，对于之后的二、三级明细科目并没有作硬性规定。高校有着自身的行业特点，应该在明细科目的设置上考虑自身收入、资产等核算特点，全面、科学的设置明细科目。在设置科目时同时要考虑满足财务会计核算的基础上，要与政府预算收支相匹配，按照财政资金的来源、使用渠道不同设置经济科目。

高校资金来源比较广泛，有学费等财政资金收入、科研项目等科研收入、其他收入等，本文建议在设置明细科目时，尽量沿用现在使用的科目，不仅方便会计人员熟练操作，也简化明细科目重新设置的工作量，更有效的与现行的《高校会计制度》进行衔接。对于不能沿用的明细科目，重新設置后，需编制明细科目使用说明，介绍新科目适用的业务范围，与之前科目之间的差异，方便财务人员更快掌握。

设置好会计明细科目后，需编制政府会计制度下会计科目与高校会计制度下会计科目的对照表，方便录入结转期初余额。在结转前，全面清理往来款项，以及检查清算2018年底可能完结的项目。最后在结转时，会同财务系统的技术人员，将老账套中的余额电子化输出到新账套中，并进行多次交叉复核，并利用账务系统的试算平衡等功能进行检验，确保期初余额的准确无误。为之后顺利实施《政府会计制度》打下坚实的基础。

（四）完善政府会计制度相关配套措施

《政府会计制度》对日常业务的会计核算处理从总体上进行了说明，但在相关的配套措施上仍然需要完善。首先对于财务会计下，固定资产计提折旧，无形资产计提摊销，应收款确认坏账准备等，对比执行高校会计制度，相关的文件、办法需要重新修订。其次，对于如“单位管理费”、“业务活动费”等政府会计制度所涉及的新概念，需要出台说明细则，方便执行者结合自身单位特点进行理解。此外，对于年终实现“双报告”，如何进行在同一账务系统中财务、预算会计核算的同时，实现合并报表的操作，等等。因此，高校实施《政府会计制度》相关的配套措施仍然需要不断完善。