双因素理论视域下我国公务员激励问题探究

(陕西师范大学 陕西 西安 710000)

一、相关概念与理论基础

(一)相关概念

1.公务员的概念。有关“公务员”的概念，各个国家和地区由于政治与行政体制、政治意识、实际国情不同，至今没有统一和明确的界定，且各国公务员的外延范围也不尽相同。

我国的公务员概念：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这也是本文所研究的公务员概念。

2.激励的概念。激即激发，励即鼓励，所以说激励的含义可以理解为“激发使之受到鼓励”，但在不同的学科体系中对其定义也不尽相同。

本文倾向于从三个角度来理解激励，即目标、决策和影响。首先，某种行为的发生是由于财富、地位和权力等激发了个体想要实现这些目标的行为，从这个角度看，激励就是想要达到的目标。其次，个体之所以选择特定的目标是因为激励是有知觉的决策制定过程，它影响个体对于目标的选择。最后，激励可以被视为一种社会影响过程，它可以通过工作设计来激发行为个体实现目标。综上所述，激励是个体在社会环境的影响下，所产生的的激发、指导和维持个体针对所有实现的目标以及实现目标的方式所采取的有知觉的决策制度过程。

(二)双因素理论

1.双因素理论的内涵解析。20世纪50年代，美国心理学家赫兹伯格访问了成百上千的员工，询问他们觉得被高度激励的时候以及他们觉得不满的时候的感受。他的调查表明,与不满相关的工作性质和那些与满意相关的工作性质有很大的不同，从而得出两个独立影响员工工作行为的维度。第一个维度称为保健因素，包括公司的政策和管理、技术监督、薪水、与上司的人际关系、工作条件和身份地位等。这些因素与工作环境有关，其作用是满足一个人的基本需要。它们并不直接影响一个人的工作动机，但却影响这个人“不满意的程度”。如果保健因素不存在或不充足的情况下，员工就会对工作感到不满意。第二个维度是影响工作满意感的激励因素。激励因素能满足员工高层次的需求，包括成就感、责任感、认同感和发展机会。赫兹伯格认为，当激励因素存在或比较充足时，员工就会因被高度激励而得到满足。由此可见，保健因素和激励因素就代表了两种影响激励的不同因素。

2.双因素理论对我国公务员激励的启示。第一，在实施公务员激励时，激励因素和保健因素都不容忽视。要想提高公务员的积极性首先得注意运用保健因素如较高的薪水来消除公务员对工作的抱怨情绪，但这并不能使公务员因感到满意而产生工作动力。所以激励性因素的运用就显得尤为重要。

第二，在公务员激励的过程中，要注重激励因素和保健因素在一定条件下的相互转化。区分激励因素和保健因素的区分的关键在于是否与公务员的工作绩效相挂钩，所以并不是绝对的。

第三，实施激励时注重激励的方式的综合运用，满足公务员多层次的需求。物质需求属于低层次的需求，合理而富有竞争力的薪酬制度是激励公务员不断努力工作的重要举措。

三、双因素理论视域下我国公务员激励中存在的主要问题

(一)职务晋升制度不合理

第一，“双梯制”的晋升制度本身存在缺陷。公务员的职务晋升有两条轨道。第一条是通过职务晋升，第二条是通过级别晋升。首先，实行职位分类将公务员职务区分为领导职务和非领导职务极容易导致权力分配的不均衡，这就客观上造成公务员之间地位的不平等，挫伤非领导职务公务员的工作积极性。其次，《公务员》法规定：公务员的职务应该与其级别相对应。这里的“对应”说的过于笼统和模糊，导致在其运行的过程中操作性不强。这些严重影响了职务晋升的公平性。

第二，职务晋升过程中仍然存在腐败问题。首先，在晋升方式上，委任晋升制是主要的晋升方式，这种晋升方式是“官僚制”的色彩十分浓厚。年资晋升制成为职务晋升的“潜规则”，这种方式更多考虑的是公务员进入队伍的先后和任职时间的长短，这使得论资排辈的现象在短时期内很难得到有效改变。其次，在晋升程序上，以领导推荐为主，真正的群众推荐及自荐非常少。

第三，职务晋升的法制建设还有待进一步加强。随着我国形式的变化和干部人事制度改革的深化，中国对党政领导干部选拔任用工作提出了一些新的要求，而我国的现有法规多是笼统原则的规定并且缺乏程序的实体规则，所以需要在实践中逐步完善。

(二)绩效考核制度不科学

第一，考核指标体系缺乏科学性和针对性。我国的《公务员法》将公务员考核的内容划分只有德、能、勤、绩、廉五个方面且缺乏必要的细化指标设计，给考核主体留有主观臆断的空间。而一些行政部门的考核对不同层级、不同部门、不同职业特点的公务员采取“一刀切”的办法，缺乏针对性的考核造成考核结果失真。

第二，绩效考核过程中平均主义的倾向严重。受我国传统文化“中庸”的影响。现行的公务员考核机制，一些单位和部门在公务员中优秀指标轮流坐庄，结果走上了均“优”的道路。同时，由于一些领导基于“平衡照顾”的思想，对那些业绩和表现欠佳的公务员放宽条件，使其也进入到“称职”的档次。

第三，考核评定偏重定性，忽视定量考核的作用。长期以来，由于传统文化和思维定势的局限，一些单位和部门认为定性考核有着简便易行，容易操作的优点而倾向于定性考核。但是考核评定过于偏重定性方式，容易导致考核内容界定得过于笼统和模糊。

(三)奖惩制度不均衡

首先，从总体上讲，正负激励不均衡的现象比较普遍。一些行政部门为了扩大影响力，经常开展大型的表彰活动从而造成一定的铺张浪费。一些部门注重对单位领导成员的奖励，忽视对基层工作人员的奖励，严重打击了工作人员的积极性。

其次，奖惩过程中的严肃性和公平性问题。一些地区和部门奖励的名目过多过滥，为了调动公务员的工作积极性动不动就搞表彰奖励，降低奖励的标准和条件，使得奖励沦为一种形式主义的东西。一些单位实施奖惩时不以事实为依据搞一些暗箱操作，奖惩难以做到客观、公正。

最后，奖惩的方式单一、力度不够。我国对于公务员的奖励主要以物质激励为主，没有注重对公务员精神方面的奖励。在惩戒方面，惩戒的方式比较单一，除了对极少数严重违法违纪的公务员实施惩戒外，缺少日常工作中的批评教育行为。

(四)薪酬制度不合理

第一，公务员薪酬收入的不公平性。从内部来看，我国现行的薪酬制度主要是职级工资制，但是我国担任不同职务的公务员在薪酬级差体现得并不明显，这就难以衡量不同职务的公务员的工作水平和对工作贡献的大小，因此也就难以发挥激励作用。从外部来看，我国公务员的薪酬收入水平与发达国家相比总体偏低，缺乏外部竞争力。从国内看，公务员的工资水平与其他行业相比总体较低。

第二，薪酬系统内部比例失衡。我国的薪酬制度对于工资制度、福利制度以及紧贴补贴制度三者之间的比例关系和界定范围十分模糊，薪酬制度管理的不规范再加上没有一个统一协调运转机制，使得各地区无法根据经济发展水平的高低来确定工资、津贴补贴以及薪酬的比例关系，这样薪酬制度在调节地区生活质量差别上就无法发挥应有的作用。

第三，薪酬制度的调整和增长机制不健全。从目前来看，我国的公务员薪酬调整缺乏外部适应性、刚性极强。我国的公务员薪酬存在“只增不减、只升不降”的普遍现象，没有一个合理的薪酬动态调整机制。

四、双因素理论视域下我国公务员激励现状的原因分析

(一)“以人为本”的思想观念淡薄，忽视了公务员多方面的利益诉求

在我国的公务员管理中，传统的人事管理氛围十分浓厚。它忽视对人的潜能的开发和利用，过分依赖于被动强制的管理方式，因此其激励效果十分有限。在我国的公务员激励机制中重视对物质的奖励而忽视公务员精神方面的需求，没有把对公务员的开发培训放到重要位置。长期得不到晋升的机会使得有才华的公务员无用武之地，激励因素的弱化使得许多公务员纷纷离职转行。

(二)优秀的行政文化还未在行政机关在占主流地位

行政文化可以影响行政成员的价值观念、工作作风、心理倾向、行为规范和思维方式。在我国的公务员队伍中缺乏优秀的行政文化使得公务员个人没有集体观念，无法将个人理想和价值的追求融入到公务员队伍整体的不断发展中，再加上封建的行政组织文化在一定范围内还将长期存在，比如“官本位”思想最容易滋生腐败行为的发生、“求全责备”的思想使得许多公务员工作抱着“得过且过”的态度，没有进取精神。部门和公务员个人之间的推诿造成政府机关机构臃肿、“人浮于事”，长期下去即使优秀公务员个人的工作动力也会慢慢被磨平。

(三)缺乏健全的法律制度和有效的监督机制

我国至今未出台一部单独针对公务员激励的法律，有关公务员激励的规定要参见国家公务员法，但是公务员法对于职务晋升、绩效考核、等方面的规定过于泛泛，缺少具体的操作性细则。由此导致的干部拉帮结派、买官发财的腐败行为屡见不鲜，这种政治生态的恶化归根结底就是法律制度的不健全。

五、双因素理论视域下完善我国公务员激励的对策建议

(一)完善我国公务员激励中的保健因素

1.建立合理的薪酬制度

第一，合理设计公务员的薪酬级差。在确定职务工资的级差时，要以公务员的工作职责、工作任务等为依据，在确定级别级差时要以公务员的工作业绩、工作资历为依据。对于专业技术类的公务员在级别工资级差设计上要适当加大，以使薪酬更好地体现他们的技能水平和工作效率。

第二，健全公务员薪酬的平衡比较机制。要对公务员薪酬标准进行合理调整的首要前提是深入调查和分析比较，对于国家工作人员和企业职工的比较标准进行科学上的细致量化。

第三，建立薪酬制度的动态调整机制。应该效仿发达国家实行“薪点制”，由于薪酬的调整要受到市场状况的影响，这种薪点制极富弹性，所建立的薪酬调整机制具有双向功能既能适时增资，又能适时减资，而且还与不同地区的经济发展水平相适应。

2.加强公务员的监督约束

首先，要建立完备的法律监督体系，并根据实际需要建立一些相关的配套法律措施。其次，依法建立独立的监督机构提高监督的权威性。在依法建立专门监督机构的同时，还应根据各地的实际，理顺纪委、监察局、检察院反贪局间的关系，使之形成统一的反腐败法律体系。此外，应该充分发挥社会公众的监督权。

(二)强化我国公务员激励中的激励因素

1.合理运用奖惩机制

第一，严格遵循制度规范实施奖惩。首先，实施奖励时要坚持实事求是的原则，把平时考核和定期考核的结果结合起来考虑。其次，在实施奖惩时要坚持法律优先的原则。严格规范实施程序和实施标准，不得越级申报或者凭借主管意志决定奖惩人员使得奖惩结果做到体现公平。最后，在实施奖惩时要坚持民主公开的原则。奖惩过程置于公开透明的环境下，防止个别领导人员的一言堂和独断专行。

第二，丰富奖惩方式，加大奖惩力度。其一，要坚持物质奖励和精神奖励相结合的原则。其二，要建成惩戒与教育相结合。对于违法乱纪的公务员要坚持惩戒和教育相结合，将思想政治教育贯穿于奖惩在制度的全过程。其三，要加大惩戒力度。对于公务员在工作中出现的问题，不管是严重与否都不应该敷衍了事，必须严肃认真对待，给予相应的惩戒措施。

2.有效利用绩效考核机制

第一，建立科学的考核指标体系。首先，细化规范考核指标。在德、能、勤、绩、廉五个一级指标的基础上，进一步细化到二级指标、三级指标甚至更多级指标。其次，力求考核指标体系更具针对性。依据不同的职位说明书对不同部门、层级的公务员制定相应的考核指标，在五项考核的内容上各有侧重以体现考核的针对性。最后，实现定性分析和定量分析相结合。在设计考核指标体系时尽量注重标准化的量化指标，使得考核结果更加明确具体、操作性更强。

第二，适当增加考核评定等次。我国公务员法对考核评价结果的等次合计过少，考核的实际结果只有“优秀”和“称职”。可以效仿发达国家的做法，将考核评价结果适当增加几个档次。将考核等次设定为“极其优秀、比较优秀、合格、比较差、不及格”五个档次，并确定每个档次的基本标准，并赋予不同等次公务员不同的奖惩措施。

第三，加强考核利用结果的规范性。密切绩效考核的结果与公务员管理的其他环节相互联系的渠道，对于什么样的考核结果如何运用在职务升降、奖惩等制度上，按照什么样的标准来运用必须有明确的规定。

3.改革职务晋升机制

第一，取消非领导职务，实现职务与级别相分离。首先应该取消非领导职务，公务员的分类序列只区分领导类和级别类，从而建立非领导职务的唯一的职务序列。然后，实现事务和级别相分离。改革现行的公务员级别范围依据其职务来界定得做法，职务和级别作为公务员晋升的两条渠道要单独进行，在晋升过程中主要是对其工作业绩进行考察。

第二，切实加强职务晋升的监督工作。为了有效地制止职务晋升过程中的腐败问题，首先要完善公务员晋升的责任追究机制。对于那些经由组织、部门、相关领导成员考察和推荐的职务晋升人选，如果因为不严格按照办事程序、对其实情况弄虚造假，一经发现或者给组织工作造成严重损失的，要追究其推荐人的主要责任，并结合实际情况给予相应处罚。然后要加强职务晋升工作的监督，要严格规范职务晋升的程序。

第三，修正职务晋升的相关配套法规。首先，对于公务员法所规定的职务晋升制度要制定具体的实施标准和细则，使其在实际运行中避免由于无章可循而造成主观随意性。其次，我国迫切需要建立一个同一个职位分类法律文本，对公务员分类制度作出一个统一和详细的规定。最后，还应该制定不同类别的公务员职务晋升的相关法律规范，以完善我国的公务员职务晋升制度。