马克龙欧盟改革的前景

耿鹏涛 李 雁

内容提要 近年来,债务危机、难民问题和恐怖主义困扰欧洲,欧盟发展遭受挫折,一体化进程处于不进则退的关键阶段。面对危机,法国总统马克龙进行国内改革的同时积极推动欧盟改革,提出了以经济和安全为核心的综合改革方案,借助“多速欧洲”策略加以推进。这一改革是否能够取得成功,除了受法国国内政治经济局势的影响外,还取决于能否巩固好“法德轴心”,实现与欧盟其他国家的团结,以及协调同跨大西洋联盟的关系。就目前来看,由于欧洲内部的意见分歧以及严峻的法国国内局势,马克龙欧盟改革的核心部分短期内难以取得突破,而在一些具体的技术性领域可能取得一定成果。

作为欧洲一体化主要动力之一的法国,2017年5月大选之后,迎来了一位以“进步”与“开放”为口号的年轻总统马克龙。这位坚持进步主义并试图弥合国内左右翼分歧的年轻总统同样也是欧洲一体化的积极倡导者。面对深陷多种危机的欧盟,法国总统马克龙高调宣布：“法国回来了,法国将回归欧洲的核心。”①Judith Mischke.“Emmanuel Macron：France is back at the core of Europe”.Politico,2018.1.1.https：//www.politico.eu/article/emmanuel-macron-france-is-back-at-the-core-of-europe-davos-world-economic-forum/.访问日期：2018年4月7日。2017年9月26日,马克龙在索邦大学表达了他对欧洲未来的愿景设想,计划于2024年前落实这一涵盖了政治、安全、经济、社会、文化各个方面共77项提议的庞大方案。推动国内与欧盟改革是马克龙施政方针的两大基石,两个方面彼此影响、互为支持。在欧盟层面,由于存在着复杂矛盾和博弈,马克龙更希望通过“多速欧洲”的策略推进欧洲一体化进程。

一、马克龙的欧盟改革方案

马克龙的欧洲计划主要包括六项主题,分别是“安全的欧洲”、“增长的欧洲”、“全球化的欧洲”、“可持续发展的欧洲”、“数字欧洲”和“欧洲人的欧洲”。

“安全的欧洲”主要涵盖欧洲独立防务、移民和反恐议题。在防务问题上,马克龙希望实现欧洲防务合作倡议,建立持久性的合作框架,建立欧洲防务基金,整合欧洲武装力量,扩大兵源招募范围。在2020年以前建立起完全由欧洲管理和防务预算支持的欧盟干预部队。在移民问题上,整合欧洲的边境管控力量,设立统一的欧洲边防警察和移民庇护办公室,提高身份识别效率,完善移民庇护申请程序。此外为难民提供就业和融入欧洲社会的培训计划,并建立处理突发事件和应急救援的联合民事保护力量(a joint civil protection force)。在反恐方面,设立打击跨国犯罪和恐怖主义的欧洲检察官职位,建立欧洲情报学院(European intelligence academy),以加强情报合作,提升欧盟反恐情报的搜集和分析能力。

“增长的欧洲”主要涉及欧盟经济领域的改革。加强欧洲经济团结,设立欧元区联合预算,设置欧盟财政部长职位,由其主持欧元集团会议,监督协调欧盟各国经济财税政策,推动欧洲共同投资;进行税收改革,为欧元区联合预算以及欧盟发展基金扩大资金来源,一方面对金融交易活动征税,另一方面根据各国的实际经济发展水平和最低工资标准,协调征收企业税,以促进欧盟单一市场的公平竞争和均衡发展;创建欧洲存款保险计划(EDIS)完成欧洲银行业联盟建设;在欧盟内部救助机制的改革上,马克龙希望将现有欧洲稳定机制(ESM)转变为欧洲货币基金组织(EMF),提高援助效率,使欧元区走出危机阴影。

“全球化的欧洲”主要是指全球化过程中保护欧洲的整体利益。包括完善法律体系,设立欧洲商业检察官,加强反倾销调查,严格审查外国投资,在贸易协定中增加保护欧洲财政、金融、社会、环境等方面安全的条款,对脸书(Facebook)和苹果(Apple)这样的数字技术公司根据其业务开展进行征税;采取灵活的共同农业政策促进欧洲农业发展,确保欧洲粮食主权,保护欧洲农民;建立欧洲食品安全调查执法机构。

“可持续发展的欧洲”主要涉及环保议题。马克龙计划建立欧洲统一的能源市场;借鉴其他国家碳交易市场成功运作经验,设立公平的碳交易价格;对进口商品足额征收碳排放税;补贴新能源汽车等。

“数字欧洲”主要是促进全欧盟在大数据、人工智能等领域的科技创新。马克龙希望建立欧洲的创新机构,对数字信息化企业进行补贴,吸引和激励科技创新人才;与美国就数据保护问题进行谈判;建立欧洲数字信托机构。

“欧洲人的欧洲”旨在消除欧盟的“民主赤字”问题,建立起欧洲层面的身份认同。②关于欧盟作为超国家机构在治理过程缺乏民主参与造成的“民主赤字”问题的研究,参见：薇薇·安·施密特,杨娜.《欧洲的民主：欧洲一体化的影响》.南京大学学报,2012年第4期;A.Moravcsik,“In defence of the‘democratic deficit’：Reassessing legitimacy in the European Union”.Journal of Common Market,Vol.40,No.4,2002,p.603-624;A.Follesdal,S.Hix,“Why there is a democratic deficit in the EU：A response to Majone and Moravcsik”.Journal of Common Market,Vol.44,No.3,2006,p.533-562.马克龙建议欧盟委员会代表人数减少至15人,而法国将放弃英国脱欧后留下欧洲议会席位中的额外份额,用于欧洲议会跨国候选人的选举试点,逐步实现泛欧议员的选举,取消以国别为单位划分选区;在整个欧洲组织6个月的“公民咨议”(citizen consultations)活动,通过议会讨论、在线投票、电视辩论的方式对欧盟改革进行充分讨论,进而奠定欧盟未来10到15年发展的民意基础;到2024年,实现一般的欧洲议会的代表席位通过泛欧选举产生;设立欧洲大学,扩大伊拉斯谟(Erasmus)计划,使欧洲大学生在读期间至少在另一个欧洲国家留学6个月,每个学生至少会讲两种欧洲语言。

马克龙的改革方案中,关键内容之一是建立欧洲统一预算,只有这样才能从根本上解决欧元区的结构性缺陷,才能为欧洲的防务、教育、技术创新等领域的改革汇集资源。曼瑟·奥尔森(Mancur Olson)曾提出财政平等原则,只有当公共服务的对象、纳税者以及决策者的范围完全相同才能够在一定管辖范围内实现公共产品的最有效供给。即政治权限与经济利益相协调一致,才能够实现帕累托最优。③参见Mancur Olson,“The Principle of‘Fiscal Equivalence’.The Division of Responsibilities Among Different Levels of Government”.American Economic Review ,Vol.59,No.2,1967,p.479-487.欧洲在应对危机方面存在重大缺陷,即欧洲在超国家层面还没有实现政治管辖、财政收入和公共服务范围的对等重叠,还需要进一步的政治统一。欧元区成立之前,经济危机时,主权国家可以通过调整货币政策,实现货币贬值,稀释债务,调节进出口而实现经济平衡,但欧元区的建立使其成员不再具备此种功能。尽管今天欧盟内部通过政府间临时性的协作达成了一系列的政策方案,但由于没有统一财政无法进行转移支付,仍然难以从根本上解决问题。正如索罗斯所认为的,欧元区建设中的一个潜在弱点就是没有共同的国库……而欧洲稳定机制最大的缺陷就是它只是一个筹资工具,花钱的权力在每个成员国政府手里。④G.Soros.New York Book of Reviews,2011,2013.online at http：//www.nybooks.com/articles/archives/2011/oct/13/doeseuro-have-future/.访问日期：2018年4月7日。当前财政紧缩中很多欧元区国家难以有效走出困境,实现复苏,而建立欧元区统一的财政预算可以有效提供更多的财政和金融政策。2011年欧盟委员会就曾明确表示,他们需要一个协调财政政策的合作机制,通过欧盟层面的权威机构来吸引政府债券的投资。但也有观点认为,这种改革没有涉及如何处理现有债务,也没有解决成员国内的银行失败问题。⑤T.Wright.“Europe's Lost Decade”.Survival,Vol.55,No.6,2013,p.7-28.如芬克·柯克加德(Funk Kirkegaard)所讲,“财政联邦主义不是欧洲的答案,而永久性的财政协调才是”。⑥J.Funk Kirkegaard,Peterson Institute for International Economics.Policy Briefs,2010,online at http：//www.iie.com/publications/pb/pb10-27.pdf.

总体上看,马克龙的方案一方面迎合了长期以来技术精英对一体化的基本设想,⑦注：法国前外交部长,和让·莫内一起被称为“欧盟之父”的罗伯特舒曼“煤钢共同体”成立之初就曾指明：防止欧盟完全不透明以及公民对欧盟的接受度最终达到最低水平的方案就是,使欧洲从一个国家联盟转变为完全议会化的欧洲联盟。参见Miguel Otero-Iglesias.“Still waiting for Paris：Germany's reluctant hegemony in pursuing political union in the Euro Area”.Journal of European Integration,Vol.39,NO.3,2017,p.349-364.包括：推进欧洲国家体系的重构,完善欧盟的法律体系与制度建构,实现共同的外交与防务政策;另一方面针对亟待解决的问题,提出了针对性的方案,比如统一欧元区的财政政策,募集更多的结构改革资金。而马克龙的改革计划是否能够付诸实践并取得成功还受到包括法国国内改革、“法德轴心”关系、欧盟内部的反对声音以及跨大西洋协作纽带等因素的影响。

二、法国国内改革的困难与机遇

国内改革与欧盟改革是马克龙政府政策的两大支柱。而国内改革的主要内容是降低公共债务、刺激经济、鼓励经济和促进就业,特别是降低债务和提高经济发展水平对于欧元区统一财政改革至关重要。法国政府在国内经济上的成功不仅能够为欧盟层面的决策动员和议题说服提供有力支持,还能够为改革提供更多财政资源。

困扰法国经济的主要因素有两个：一个是公共债务问题,一个是社会就业问题。欧元区国家中,法国是2015年至2016年公共债务增长最多的国家之一。2017年第4季度的公共债务占国内生产总值(GDP)的98.1%,人均3.2万欧元;同时期德国公共债务仅占国内生产总值的68.1%,人均2.38万欧元;而求助于欧盟财政援助的4个国家希腊、葡萄牙、塞浦路斯、西班牙,2016年公共债务占比分别为179%、130%、108%和99%。2017这些国家财政情况略有好转,赤字有所缩小,但是占比依然居高不下,分别为178.6%、125.7%、97.5%、98.3%。法国和这些南欧国家近年来被国际三大评级机构连续下调信用评级。⑧Eurostat Press Office.“GDP,government deficit/surplus and debt in the EU(in national currencies)”,April,2018.在劳动力市场方面,从2009年以来法国的失业率一直高于9%,而同时期德国的失业率则低于8%。根据德国联邦劳工局最新的数据,2018年4月,德国的失业率为5.3%,为两德合并后单月最低水平。尽管法国2017年的失业率曾经下降至9.5%,2018年的失业率仍然维持在9%以上,而年轻人的失业率更高。⑨«Le taux de chômage diminue de 0,7 point au quatrième trimestre 2017».INSEE,2018.2.15.https：//www.insee.fr/fr/statistiques/3326105.访问日期：2018年5月1日。根据法国国家统计及经济研究所(INSEE)评估结果,2017年法国国内生产总值的增长率达到了2%,为6年来最好水平,而失业率较前一年度降低了0.5个百分点,⑩«La croissance française en hausse,à2 %,en 2017».The Point,2018.2.15.http：//www.lepoint.fr/economie/lacroissance-francaise-en-hausse-a-2-en-2017--28-02-2018-2198402_28.php.访问日期：2018年3月22日。但在政府公共债务问题和僵化的劳动力市场的拖累下,法国经济增长依然乏力,也无法与德国的经济表现一较高下。

为了克服法国经济增长面临的困难,马克龙强力推动国内改革。马克龙在国内改革中推行新自由主义政策,力图“节流开源”,振兴经济。主要有以下几个方面：通过减少在医疗、住房和交通方面的公共开支,削减公共职位,降低赤字;放松政府管制,推进私有化和鼓励市场竞争;调整税收政策,改革劳动力市场,减轻企业负担,提高竞争力,等等。马克龙希望表现得像撒切尔夫人当年在英国进行的新保守主义改革一样坚定,2018年接连推出并落实劳动法改革、铁路改革以及反恐的三部法案。马克龙表示：“不会向懒人让步,也不会向愤世嫉俗者和极端分子让步。”姚岚.《上台一周年啃下多项改革“硬骨头”,马克龙改革风暴还能刮多久》.文汇报,2018年5月7日。但2018年11月开始,法国民众针对政府旨在落实“可持续发展的欧洲”承诺而进行的燃油税改革,进行了大规模抗议。这次“黄马甲”抗议持续时间长、规模大,被视为被改革触动切身利益阶层不满的集中爆发。马克龙政府的支持率跌至低谷,法国总理不得不公开道歉,一些改革派官员辞职,政府宣布涨薪减税。这些旨在平息国内矛盾的举措对马克龙的欧盟改革带来巨大的影响,另一方面,也严重动摇了其他欧盟成员国对这届法国政府的信心。

尽管如此,根据法国第五共和国的制度设计,马克龙仍然在国内政治中拥有优势。根据第五共和国宪法,总统由普选产生,总理由议会选举获胜的党派或党派联盟产生,由总统签字任命,对议会负责。总统拥有包括主持内阁会议、解散议会、重要职位的任免、发起全民公投在内的重要权力,但除了法律明确的专属权力外,总统发布的任何命令都需要总理或相关部长的签字。法国总理除了行政权力外也拥有宪法赋予的一些重要事项的提案权和签署权,包括公投、修改法律、召开国民议会等。因此,法国总统所在的政治党派如果不能在议会中占据优势,将会出现总统与不同政治派别的总理“左右共治”(cohabitation)的情况,总统的权力会受到很大的削弱。迄今为止,法国第五共和国历史上先后出现3 次“左右共治”局面,分别是1986—1988年总统弗朗索瓦·密特朗(François Mitterrand)与总理雅克·希拉克(Jacques Chirac);1993—1995年总统佛朗索瓦·密特朗与爱德华·巴拉迪尔(Édouard Balladur);1997—2002年总统雅克·希拉克与总理里昂内尔·若斯潘(Lionel Jospin)。法国现任总理爱德华·菲利普(Édouard Philippe)是马克龙的政治盟友。马克龙任命他为总理,一方面是基于两人都是法国政坛的新生力量,拥有相似的政策目标和政治理念;另一方面,马克龙也需要菲利普身后中右翼阵营的支持。马克龙的策略获得了回报,其政党和盟友在2017年6月的议会选举中,在国民议会的577个席位中占据了350席,仅马克龙所在的“共和国前进党”(LREM)就独得308席,占据优势。正如法国政治评论员菲利普·莫罗什沃利(Philippe Moreau-Chevrolet)在接受AFP 采访时所说,马克龙任命共和党的总理,用对付左翼政党的办法催毁了右翼势力,从而实现了在议会选举中的成功。Ben McPartland.“Why Macron picked unknown Edouard Philippe as the right fit for Prime Minister”.The Local,2017.5.15.https：//www.thelocal.fr/20170515/why-macron-chose-edouard-philippe-to-be-his-prime-minister.访问日期：2018年9月12日。这种政治上的优势使身陷困境的马克龙还有一定的时间和机会等待国内改革的政策效果,亦或是进行政策上的调整。最近,菲利普同马克龙一起完成了内阁的改组,并继续为总统的欧盟政策背书,强调2019年注定是欧盟历史上关键的一年,欧洲议会的选举将决定欧洲的未来。Romina Mcguinness.“There is NO plan B!Brussels faces‘tough battle’warns France as EU future under threat”.Express,2018.9.13.https：//www.express.co.uk/news/world/1016682/eu-news-france-edouard-philippe-european-parliament-election-europefuture-brexit.访问日期：2019年3月28日。

总之,马克龙国内改革与欧盟改革相互联系,彼此呼应。两方面的改革内容都坚持全球化、一体化、自由流通的进步主义的政策主张。马克龙既需要其国内改革的成绩鼓舞欧盟伙伴的信心,也需要从欧盟层面为国内的削减赤字和债务控制提供动力。

三、“多速欧洲”的设计

今天的欧洲还未从经济危机的泥沼中完全复苏,在欧盟内部受到英国脱欧、民粹主义的冲击;在非传统安全领域遭受恐怖主义侵袭和难民危机影响;在传统安全领域,乌克兰危机导致北约与俄罗斯进入“新冷战”,美国在北约安全和军控领域政策有所倒退。这些内外危机加深了欧洲内部的分歧,在不同议题上散布着不同的议题联盟,为欧洲一体化改革带来了更多的不确定性。

在经济方面,欧盟内部传统上存在两个竞争性的联盟,一个是盎格鲁-撒克逊加北方联盟,包括：英国、荷兰、爱尔兰和北欧国家,属于“市场决定派”(market-making),坚持自由主义的经济政策主张,放松管制、市场主导、鼓励竞争,这种主张的基础是市场信任和普通法。另一个是由南方国家组成的“市场塑造派”(market-shaping),包括：法国、意大利和其他地中海国家,支持基于详细的规则,加强干预、监管市场、保护投资者。处于两者之间的德国和比利时则根据具体议题的不同,灵活选择立场。对马克龙经济改革的反对主要来自于“市场决定派”的芬兰、爱尔兰、荷兰、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、丹麦和瑞典8个国家,其中荷兰的态度最为坚决,在英国退欧示范效应的影响下,荷兰希望取代英国成为欧盟中自由贸易和自由主权的领导者。荷兰总理马克·吕特批评马克龙的改革方案是一项充满浪漫主义的举措,在他看来所谓的欧元区财政部长计划实际上只是所谓“深度融合”的象征而已,没有任何实际意义,并不能解决当前困扰欧洲的具体问题。而且,“欧盟不是法国和德国的欧洲,不是马克龙和默克尔感觉到的欧洲未来道路,而是27个成员一致统一的结果”Oli Smith.“EU's post-Brexit plans UNRAVEL：Dutch CUT DOWN Macron's EU agenda in stunning humiliation”.Express,2018.4.1.https：//www.express.co.uk/news/world/940073/EU-post-Brexit-Dutch-Macron-Rutte-Dijsselbloem.访问日期：2018年5月12日。。

在欧洲安全方面,长期以来虽然很多成员国希望在北约与欧洲独立防务之间保持平衡,但更倾向于在北约框架下搭便车。例如瑞典政府明确拒绝进一步加入欧盟军事一体化,丹麦在安全上则更依赖北约,因此也一直不愿参加欧洲共同安全与防务政策。在难民问题上,以“维谢格拉德集团”(Visegrad Group)为代表的中东欧国家则反对欧盟出台的难民安置方案,而法国和德国在难民庇护和安置问题上采取了更为主动和宽容的政策,这种政策差异也加深了“维谢格拉德集团”与法国之间的嫌隙。在边境管控问题上,2016年欧盟成立了欧洲边境和海岸警卫队(EBCG),该机构对成员国的边境管理能力进行定期评估,当成员国无力单独处理边境危机时,即使违背当事国意愿,只要满足欧盟理事会的合格多数的投票,欧盟就可以部署边境和海岸警卫队。同上。而一些成员国并不愿意将如此主要的权力移交给共同的边境管理机构。一些批评的声音认为马克龙的计划事实上是将北方国家的责任转移到南方,加强意大利、希腊等国的边防管控能力使其可以接纳更多难民。

针对这种局面,“多速欧洲”是马克龙欧盟改革方案的主要推进策略。关于欧洲“差异性一体化”(differentiated integration)、“双速欧洲”抑或“多速欧洲”(Two-or Multiple-speed Europe)的讨论最早见于1976年的丁德曼(Tindemans)报告,90年代开始,成为热点话题。Katharina Holzinger,Frank Schimmelfennig.“Differentiated Integration in the European Union Many Concepts,Sparse Theory,Few Data”.Journal of European Public Policy,Vol.19,No.2,2012,p.292-305.“差异性一体化”主要含义是,差异是暂时的,一些作为“先锋”(Avant-garde)的成员国在欧盟条约框架下最早开始密切合作的试验,为其他国家提供示范和借鉴,这也是实践“联邦主义”的关键步骤。这些国家也成为了“核心欧洲”(Core Europe)或“同心欧洲”(Europe of Concentric Circles)的主要成员,其他成员国可以构成核心以外的第二层圈子,而一些愿意加入某些政策的成员国可以组成第三个圈子。但只有核心成员可以做出关于政治联盟的决定。在欧盟外部还可以分为三个层次,第一个层次是身处西欧的准成员国,接受欧盟规则,争取有限的加入欧盟机会。第二层是东部和南部毗邻的欧洲国家,较少直接移植欧盟法律规则,而是试图建立起与欧盟进行平行对接的地区合作结构。第三层是相邻国家以外的欧盟联系国,主张与欧盟建立更密切的合作,但也强调与欧盟功能性的差异。总之,第三方国家遵守欧盟的规则意味着欧盟的外部治理边界的重要转变,这种对欧盟规则的遵守既可以是对欧盟现行法律规则的全部接受,也可以是对原则的选择性认同,甚至仅仅是单纯的对话和信息的交换。Sandra Lavenex.“Concentric circles of flexible‘European’integration：A typology of EU external governance relations”.Comparative European Politics,Vol.9,No.4,2011,p.372-393.

“双速欧洲”,也称“多速欧洲”,是欧洲一体化发展进程中为克服成员国利益和偏好的差异,允许部分国家选择性参加一体化的特定进程,或由核心国家先行在某一领域启动深化一体化的政策、待条件成熟时其他国家参与其中的政策模式。王展鹏.《英国脱欧公投与“多速欧洲”的前景》.欧洲研究,2016年第4期,第35—42页。“双速欧洲”和“多速欧洲”所倡导的差异化发展是当成员国彼此意见分歧时,通过一批先驱国家集群的实践来为进一步一体化提供动力,进而在其他成员之间达成必要妥协,是推动欧洲一体化进程的重要手段。《马斯特里赫特条约》、《申根协定》等重要条约的签订,欧元区的建立,欧盟的东扩等重要事件的促成,都是该策略成功运用的结果。“多速欧洲”除了在热点议题领域的应用,还存在于促进欧洲内部的区块发展上。根据“欧洲地域分组合作”(European Groupings of Territorial Cooperation)协议,欧盟委员会制定宏观区域战略,引导欧盟内部的地域合作。例如,2009年6月推出的欧盟波罗的海地区战略(EUSBSR),2011年6月在匈牙利欧盟理事会主席会议上通过的欧盟多瑙河地区战略(EUSDR)。

相较之下,“差异性一体化”主要描述欧洲一体化过程中形成的欧盟不同层次的同心圆结构,以及层级之间的相互关系;“多速欧洲”则更侧重于说明欧盟内部成员国根据地域或者具体利益兴趣的不同而进行的差异化合作。而无论是“差异性一体化”还是“多速欧洲”都表明了少数的关键国家合作是一体化过程中重要环节和主要动力,然而这种政府间合作又有可能对一体化造成损害,特别是在超国家机构诞生之后,这种方式使少数成员国认为只有他们有资格和能力提供资源。例如共同防务中对参与者能力的具体规定使少数军事实力较强的国家获得好处,而其他成员只能被疏离在外。这种排他性的小集团(cluster),可能会对共同体造成分裂与破坏。当然,以核心国家为基础形成的、并向所有成员开放的小集团,也可能使资源在联盟内得到更有效的配置,例如在边界管控问题上,欧洲内部可以分为东、北、南三个小集团,分别对边境进行管控。除此之外还有“灵活一体化”(Flexible Integration),“灵活一体化”只针对成员国,通过欧盟机制或政府间谈判达成协议,而“差异一体化”则对成员国和非成员国都开放。决定需要所有成员国一致同意,但不参与的成员国没有表决权。参见Centre for Economic Policy Research(ed.).Flexible Integration.Towards a More Effective and Democratic Europe.London.1995.

根据“多速欧洲”策略,欧盟改革能否取得成功首先在于巩固“法德轴心”,发展“核心欧洲”,展现示范效应,其次在于通过开放与包容的政治姿态和制度设计软化、消解反对声音,使越来越多的国家主动拥抱“核心欧洲”,扩大规模,形成主流,实现欧洲团结。作为欧盟最重要的两个国家,法德关系的基础——“法德轴心”实际上也是“核心欧洲”的基础。在欧盟一般的制度设计程序中,欧盟委员会提出动议、经过欧洲理事会与欧洲议会的审议、修正、表决,最终得以成立。但关于欧盟基本规则修改或机构调整的重要变动,则需要通过各成员国在全体一致的前提下在欧盟和国内两个层面签署类似于《里斯本条约》、《尼斯条约》这样的法律条约文件来实现。因此法、德两个大国在欧盟内部的说服和动员能力在制度的变迁方面发挥了重要作用。法国拥有政治与军事资源以及世界大国的地位,德国的经济实力则是欧元区中的一枝独秀,因此法、德合作会产生惊人的“化学效应”。二战后,旨在增强相互透明和安全信任的“煤钢共同体”(CECA,Communautéeuropéenne du charbon et de l'acier)在促进法德和解的同时也奠定了今天欧盟的基础,欧洲一体化所取得的巨大成就,又使法、德等大国能够更好地在完备的制度化平台上发挥大国的作用。今天的欧盟成员虽然没有生活在“欧洲联邦”的旗帜之下,但欧盟作为其集体身份的标识,成员之间共享价值观念、充分信任、密切合作。例如在《尼斯条约》草案的签订中,德国与法国密切配合,在欧盟理事会的表决票数问题上做出妥协,法德的一致起到了重要的示范和说服作用,从而共同推动了尼斯会议的顺利进行。

四、“法德轴心”与马克龙欧盟改革的未来

“法德轴心”的巩固是马克龙“多速欧洲”策略成功的关键,但德国政府仅在原则上对马克龙的欧盟改革表示了谨慎欢迎。总体上看,法德在安全、移民问题上的共同语言更多,但在欧元区改革议题上的分歧较大。

在安全问题上,2017年法德在联合内阁会议上再度明确了制定欧洲共同防务政策的目标,并决定联合研制新战机。鉴于历史原因,德国长期以来在国际和地区安全事务中保持低调和克制,回避谈及国家利益和战略构建。关于战后德国低调的对外政策的分析参见：熊炜.《德国特色国际关系学：借鉴、创新与启示》.世界经济与政治,2009年第7期,第52—58页。2013年以来,在政治精英的推动下,德国开始了“慕尼黑共识进程”,通过《外交政策评估》、《德国国防白皮书》等重要安全政策制定过程中的广泛社会讨论,为德国在国际安全事务中承担更多责任奠定广泛的民意基础。李超.《德国“积极外交政策”评析》.现代国际关系,2014年第9期,第41—47页。2015年慕尼黑安全会议上,德国国防部长乌尔苏拉·冯·德莱恩(Ursula von der Leyen)提出了德国安全战略的指导原则——“来自中间的领导”(Führen aus der Mitte)。尽管冯·德莱恩没有解释其确切含义,但德国明确表达了其在国际和地区扮演更重要角色的信心。在《白皮书》中还可以看到,德国判断美国对保护欧洲的兴趣正在减弱,希望团结和领导欧洲盟友承担更多的安全责任。The German Federal Government.White Paper 2016：On German Security Policy and the Future of the Bundeswehr,13 July 2016,p.30.在欧洲难民问题上,法德相互配合,承担了主要的难民分配工作,安置并受理了大量的庇护申请。在2015年11月巴黎遭受恐怖主义袭击之后,法德领导人仍表示不会改变移民安置政策。

法德的分歧主要集中在欧元区改革。2018年4月马克龙访问德国期间,默克尔甚至将经济议程排在移民政策和统一的外交政策之后。虽然在货币金融改革方面,德国同意将欧洲稳定机制发展为欧洲货币基金组织,计划增加欧盟预算,推动在欧洲的共同投资等。但德国并不愿意支持马克龙为欧元区大笔注入资金的做法,在德国看来这种不设财政紧缩附加条件,不需要全体成员同意就可以向身陷主权债务危机的国家提供资金援助的做法可能产生一个不负责任的“转移联盟”,还可能增加德国的财政负担,由德国为其他国家的社会福利买单。德国对欧盟退化为“转移联盟”的担心,事实上有两个误解,首先,夸大了欧元区国家的违约风险,如果在低利率且良性双边债务的条件下,大部分危机国家不存在债务偿还问题;其次,任何成功的经济一体化体系中都需要较强大的国家向较弱的国家提供援助。参见：Joseph E.Stiglitz.“Can the Euro Be Saved? An Analysis of the Future of the Currency Union”.Paper adapted for the XIVth«Angelo Costa»Lecture held on May 6th,2014.更让德国人担心的是,一旦设立权力极大的欧洲财长,德国会失去对资金流向的控制权。德国更希望建立一个有附加条件的小规模基金,用来支持欧元区国家的经济改革,而反对不做区分地共同承担债务,为没有进行经济结构改革的欧盟成员支付费用。

在德国看来,当前并不是同法国讨论“欧洲联邦”的好时机。首先,法国和德国一直以来在经济发展思路上存在差异。法国引以为傲的社会经济模式是将市场经济与国家干预结合在一起,限制不平衡,保障优厚的工作生活福利,维持社会凝聚力。而德国则坚持控制公共支出,进行有限的市场干预,鼓励市场竞争,稳定价格和促进就业。第二,德国更担心法国提议设立的欧元区财政部长位置旁落。对于欧元区债务国来说,既依赖于德国的救助又对附加的苛刻条件心存不满,默克尔政府担心一旦欧元区财长得以设立,很可能由于这些国家的阻挠,失去对这一关键职位的掌握,作为欧元区经济实力最强且为缓解欧洲债务危机贡献最多的国家,德国不愿为马克龙激进的财政改革计划火中取栗。再加上德国国内政治精英和大众的保守情绪,德国政府更愿意将德法合作的主要话题引向移民和安全问题。第三,德国同时也在观察和等待法国的国内改革。虽然马克龙在国内的自由主义改革符合德国一贯的政策偏好,但是债务问题是否能够解决,关系到整个欧盟经济改革的前景,毕竟“法德轴心”是一体化的发动机,只有法国实现了其债务方面的承诺,才能促使德国放下疑虑,共启改革进程。第四,德国还需要时间为“联邦主义”重振信心。危机中,一系列应急措施大多是在政府间协调的基础上达成的,例如欧洲稳定机制、《欧洲—土耳其声明》(EU-Turkey Statement)等。鉴于欧盟机制本身存在着缺陷和不足,一些成员国更加坚信主权国家间的合作才是欧洲的未来,而非继续建设一个泛欧洲的超国家机构。马克龙提出的欧元区统一财政是“欧洲联邦”的重要基石,但在当前形势下,能够在欧盟成员中获得多少支持还是未知数。第五,德国当前的国内政治局势也使默克尔深受束缚。在默克尔的内阁中,社会民主党对欧洲一体化的态度较为保守,而强烈敌视欧洲一体化的右翼选择党在议会中占据了95个席位,成为议会中的第三大党。这些都对默克尔的欧洲合作政策构成制约。

总之,对于法国而言,德国作为欧盟最成功的经济体使法国感到焦虑和失落,尽管德国被视为一个“不情愿的霸主”。今天德国不愿意承担起霸权角色已经成为了其一项缺陷。正如波兰外长拉多斯瓦夫·西科尔斯基(Radoslaw Sikorski)所说：“相较于对德国权力的担心,我更担心德国的不作为,德国已经成为欧洲不可或缺的国家。”参见M.Matthijs,M.Blyth.“Why Only Germany Can Fix the Euro”.in Foreign Affairs,November 17,2011;Radoslaw Sikorski.“I Fear Germany's Power Less than Her Inactivity”.in Financial Times,November 28,2011;B.Delong,B.Eichengreen.“New Preface to Kindleberger's The World in Depression 1929—1939”.VOX,June 12,2012.“法德轴心”正在悄然转向“德法轴心”,法国需要适应与一个比过去强大的德国共事,因为一个更加强大的德国对法国的需要比过去小,也比法国对德国的需要小。Ulrike Guérot,Thomas Klau.“After Merkozy：How France and Germany Can Make Europe Work”.The European Council on Foreign Relations,May 2012,p.3.由于历史问题,德国在政治和军事方面的影响力还是逊于法国,因此这种斯坦利·霍夫曼(Stanley Hoffmann)称为“不均衡的均衡”(symmetry of asymmetry)在未来还将继续。转引自张骥.《欧债危机中法国的欧洲政策——在失衡的欧盟中追求领导》.欧洲研究,2012年第5期。这种关系也决定了马克龙改革可能在欧洲安全方面取得突破的同时在经济议题上难有收获。

五、结论

马克龙的欧盟改革方案是以经济和安全为核心议题,综合难民、环境、科技、教育等诸多项目的综合改革计划。其目的是进一步加强欧盟超国家机构的权力——建立共同预算和欧元区财长,开启新一轮欧洲一体化的进程,以克服当前的重重危机。目前欧洲经济和货币一体化改革正处于一个关键时期,欧洲内部经济发展不平衡。在欧洲统一市场内部,由于非关税壁垒的存在,还难以真正实现货物、资本、服务和人员的自由流通。在欧洲还不是一个最优货币区时,就提前追求货币统一。在经济危机来临时,发展不平衡的国家之间难以通过货币贬值的方式稀释债务,调节出口,而欧元区又没有统一的财政,难以实现有效的转移支付,造成了欧债危机的肆虐与蔓延。当前,欧洲内部有两种声音,一种是退回到国家主权的界限中;另一种则是坚定地在一体化道路上走下去。马克龙的改革属于后者,无论是推进欧洲税率改革,消除非关税壁垒,优化欧洲统一市场,还是建立统一财政预算,控制债务危机都是直击要害、标本兼治的举措。因此,马克龙作为一体化政策的坚定支持者,会不遗余力地游说和推动其改革方案获得更多支持。正如马克龙所说：“我们将主权与民族主义混为一谈。我认为那些真正坚信主权的人是欧盟的支持者,欧洲是我们复兴主权的机会……主权意味着人们可以在他们的领土上自由地进行集体选择。拥有主权意味着更有效率的行动,特别是面对当前严峻的挑战时。而在民族国家层面上重建一切是一个幻想或错误……欧盟才是采取行动的最合适的层面。”Brendan Simms,Daniel Schade.“Europe after the storm：how Emmanuel Macron plans to transform the EU”.New Statesman America,2018.2.19.https：//www.newstatesman.com/world/europe/2018/02/europe-after-storm-how-emmanuel-macron- planstransform-eu.访问日期：2018年5月13日。马克龙欧盟改革方案能否成功,经济改革最为关键。也正是这一领域争议最大,北欧国家坚决反对,中东欧国家颇为不满,意大利、西班牙和希腊等债务缠身国自顾不暇,法国囿于实力,德国鉴于自身利益的考量和国内政局的掣肘只给予有限支持。尽管马克龙也采取了一些措施,包括：积极游说德国、承诺向东欧国家财政倾斜,放松对南欧国家的附加要求来获取支持其改革的最大公约数,但到目前为止效果仍然有限。在欧洲独立安全防务能力的建设方面,则有可能取得较大进展,英国脱欧与美国政府的政策调整,使法德两国拥有了更大的活动空间,未来欧盟有望在地中海和非洲地区扮演更重要的角色。另外,马克龙的欧盟改革是一项宏大的计划,除了重要制度的调整外,还有很多技术上便于执行的项目,这些领域往往更容易取得进展。正如欧盟委员会所指出的那样,马克龙的欧洲复兴计划中的很多提议已经在付诸实施。“EU Commission backs Macron's push for European renewal”.Reuters,2019.3.5.https：//www.reuters.com/article/us-eucommission-macron/eu-commission-backs-macrons-push-for-european-renewal-id USKCN1QM1H3?il=0.访问日期：2019年4月1日。