论新时期地方立法评估的科学化

曹瀚予

摘要：立法评估一直是地方立法工作的重要组成部分，对提升立法质量有着独特的价值和功能，但从全国的总体水平看，地方立法评估仍处于试点、探索和创新的初级阶段。为了实现地方立法评估的科学化，需要实现评估主体科学化、评估对象和内容科学化、评估信息收集科学化、评估指标体系科学化及评估回应科学化等。除了对传统评估手段加以优化外，还需顺应互联网的发展，将大数据等高新技术引入地方立法评估以提升工作效率。

关键词：地方立法评估；科学化；评估主体；评估对象；评估信息收集

中图分类号：D927文献标志码：A文章编号：1002-7408（2019）02-0105-08

随着“后立法时代”的来临与立法工作重心的转移[1]，尤其是2015年《立法法》的修改，设区的市有了立法权，地方立法的数量急剧增加，“法律冲突”“照搬上位法”“无用立法”现象频繁出现，使得对现有法律法规进行评估更受到各级立法部门的重视。对于地方立法评估，理论界一般认为包括立法前评估、立法中评估和立法后评估，但从目前部委和地方政府制定出的立法评估办法和进行的立法评估实践看，可以发现地方立法评估大多是立法后评估，又称“立法回头看”“立法质量评估”等，即运用多种方式，在地方性法规和规章制定出来并实施3—5年后对其效果进行分析评价，针对法律法规自身的缺陷及时加以矫正及修缮[2]19。而地方立法前评估具体是指有地方立法权的国家机关，对将要拟定的地方性法规、规章的立法项目进行综合评价、判断和预测，提出是否应当纳入立法计划、立法规划的活动。至于地方立法中评估，又称地方立法表决前评估，指地方性法规草案和规章草案提请表决通过前，对该草案出台的时机及立法对当地经济、社会、生态环境有可能造成的影响做一种预测和预判[3]。

地方立法评估制度在我国已经有十几年历史，经过十几年的理论研究和实践操作，已有了比较成熟的评估流程和配套措施，并取得了令人欣喜的成效，且有其独特的价值和功能：增强法规时效性、形成科学民主的立法机制、帮助克服部门利益倾向、提高立法技术、有利于立改废的有机统一[4]，是实现地方立法科学化不可或缺的一环。但从全国的总体水平看，地方立法评估仍处于试点、探索和创新的初级阶段。实现地方立法评估科学化，需要实现评估主体科学化、评估对象和内容科学化、评估信息收集科学化、评估指标体系科学化及评估回应科学化等。

一、评估主体的科学化

地方立法评估主体作为立法评估的启动者、组织者和实施者，对评估工作起着决定性作用。可以说，整个评估工作的对象、内容、标准、方式、回应等所有的价值取向都是由评估主体决定的。所以，实现地方立法评估科学化的首要问题就是实现评估主体的科学化。

（一）地方评估主体单一性困境

从我国近些年来进行的地方立法评估实践看，评估工作已经有了很大进步。根据评估主体不同地位可将地方评估主体分为内部评估主体和外部评估主体。内部评估主体即国家机关和内部机构，包括立法机关自身、同级人大、上级立法机关、授权机关、实施机关；外部评估主体指非政府组织，即国家机关之外的组织，可以是营利的，也可以是非营利的，主要包括独立第三方、公众、利益相关者、学术科研机构等。我国现行的地方立法评估主体存在的一个重要问题就是评估主体的单一性，单纯由国家机关或内部机构评估，是典型的“内部评估”。内部评估主体固然在信息获取、经费保障、结论采纳等方面有着得天独厚的优势[5]，但同时也存在不可避免的缺陷。首先，作为评估主体的国家机关有时会将地方立法评估工作与“政绩”挂钩，评估结果受到个人利益或部门利益的影响，难以保证立法评估的客观公正。其次，内部评估缺乏监督，评估工作容易流于形式，评估机关只重视评估工作的开展，不注重评估程序、方法和指标的设计，甚至对评估结果不予回应。第三，地方立法评估作为一项专业性较强的立法活动，需要评估者熟练掌握立法评估的理论知识和技术方法，而作为评估主体的国家机关人员，往往缺乏专门的技术理论，容易让人们对评估结论产生怀疑。

（二）传统多元化评估主体的不足

针对内部评估主体的缺陷，有学者提出构建多元化的立法评估主体，包括完善内部评估主体、拓展“利益相关者模式”、培植第三方评估主体以及扩大公众参与评估[6]。在地方立法实践中的确经常会采用实地调查、专家打分、公开听证、第三方评估以及利益相关者协商等方式，但这些模式尚需继续完善。第三方评估机制，一是在我国引入时间尚短，仍处于初始探索阶段，并未被广泛化、常态化运用到立法后评估中；二是缺乏具有强制力的、具体的、可操作的规范[7]；三是在评估过程中，评估信息获得困难与评估结果应用困难。从有限的实施实例来看，在行政机关主导下，缺乏独立性、获取信息困难的第三方评估机制，很有可能沦为论证立法活动“可行”的背书工具。至于利益相关者模式尤其是公众参与的有效实现，要依赖于参与技术水平和行政管理过程[2]112。例如，立法机关组织进行立法听证会，会议举办者往往因为场地等条件需要对人员的数量和层级进行筛选限制，并且这些参与主体还会受到地域、所处行业、地位的限制，这使得公众参与可能陷入参与形式上“作秀”[8]或是参与主体单一[9]的困境，影响公众参与的效果。另外，利益相关者协商模式下难以解决各个利益主体的价值计量性。在大数据背景下，面对激增的评估数据和日益复杂的各类事务，无论是传统的国家机关主导的内部评估模式，还是第三方评估模式，或者是利益相关者模式都无法真正做到真实高效的独立评估。

（三）互联网时代下评估主体多元化之路

相比于传统的由国家机关内部主导的地方立法评估模式，让利益相关主体特别是公众参与或者委托第三方机构参与立法评估工作，构建多元化评估主体模式具有其自身合理性并已成为当下理论界和实务界的共识。然而，利益相关者和公众在实际操作中并不能真正作为主导力量独立进行地方立法评估工作，除了分散性、不确定性、利益衡量以及认知水平以外，参与技术也是制约因素之一。互联网的发展为利益相关者尤其是公众参与地方立法评估提供了手段，大数据技术为全样本处理提供了可行性。社交网络时代已经到来，社交平台成为公众表达意见的重要渠道之一。公众在网络平台一般都不会使用真实姓名，通过线上匿名表达自己的意见，从而避免了一些特殊行业、地位的群体和个人因自己的身份不愿表达意见的问题。将大数据处理技术引入立法评估后，在一部地方性法规要进行评估时，参与的公众主体可以是全国各地对此感兴趣的任意群体和个人，参与方式也可以是灵活多样的，只需在公开场合或软件中发表过相关意见即可被大数据企业收集分析，如此打破了传统利益参与者模式存在的主体和参与方式的限制，更好达到把握民意、汲取民智的本意。对于构建独立的第三方评估模式来说，评估信息获得性困難是独立第三方立法后评估制度首要面临的问题。因为独立第三方评估主体独立于国家机关，它的信息相当多来源于国家机关，因评估涉及一定的利益关系或政府绩效评价，可能存在法律法规制定者与执行者不愿公开一些信息的情形，这势必会影响评估结果的有效性与客观性。政府信息的全面开放，则为地方立法评估的第三方评估模式提供了质的帮助。

总之，为了实现地方立法评估主体的科学化，首先要改变现有的以内部评估为主的模式，吸收专家学者、人民群众、利益相关者参与评估工作或者委托独立的第三方评估机构进行评估，以构建多元化评估主体。对于其余几种评估主体模式存在的问题也应当予以重视并加以克服，构建一个多元化的、不受“人为操纵”干扰的、可以获取大量真实完整信息的第三方评估制度，扩大立法后评估中的公众参与，真正表达弱势群体利益的评估主体，成为实现地方立法评估主体科学化的关键所在。

二、评估对象与内容的科学化

地方立法评估的对象与内容是明确“评估什么”的问题，评估对象与内容作为地方立法评估工作运行的载体，是地方立法评估的应然组成要素。评估主体决定评估的对象，包括评估的内容和标准，评估对象不同，评估内容和标准也有差异。

（一）不同评估类型的评估对象与内容

地方立法评估工作的基本评估对象是地方性法规和政府规章，大多选择调整的法律关系、社会关系较为明确简单，对经济、社会和环境影响较大，适用范围较窄，相关信息的收集、整理和分析比较集中[5]。但具体到不同类型的地方立法评估，在评估对象和内容上存在明显区别，应当予以分开讨论。（1）地方立法前评估的对象是立法项目，评估内容主要是立法项目的合法性、必要性、可行性，评估立法项目、立法设计中重要制度和规则的约束条件，评估立法预期对地方社会、经济所要达到的目的和效果。（2）地方立法中评估的评估对象是尚未发生效力、提交给地方立法机关表决的地方立法草案。不同于立法后评估，立法中评估和立法前评估一样，最大的特点是具有预判性，是一种预评估。评估的主要内容是[10]：第一，地方立法草案的协调性评估，评估立法草案与现有的地方性法规、行政规章及现行政策的协调。第二，地方立法草案的合法性评估，评估立法草案在立法精神上是否违背上位法精神，在立法权限上是否超过上位法权限要求，立法内容上是否与上位法条文冲突。第三，地方立法草案的可操作性评估，设立的法规是否有明确的主体、客体和权利义务关系，司法者、执法者是否可以执行实施。第四，地方立法草案的规范性评估，主要对立法草案的体例、结构、语言文字等进行评估。第五，具体制度设计评估，评估制度设计的必要性和约束条件等，对于某些重要的条款还应当进行影响性评估。（3）地方立法后评估的评估对象总体来说是已经出台实施一段时间的地方性法规和规章，根据评估对象数量不同和具有的性质又可以分为单一性评估、总体性评估和类型化评估三种。目前我国现在进行的地方立法后评估大多是单一性评估，即针对某一部特定的法规和规章进行评估；总体性评估是对现行的法律体系或一段时期内颁布出台的法规、规章进行评估；类型化评估是一种介于单一性评估和总体性评估之间的评估类型，是对具有内在联系的同类法规所进行的一种地方立法后评估类型。地方立法立法后评估的具体内容可以概括为三个方面：第一，地方性法规、规章实施的基本情况，包括行政执法、配套性文件制定、所取得的社会和经济效益、实施过程中遇到的问题等情况。第二，地方性法规、规章中涉及的行政强制、行政收费、行政许可、行政处罚、机构编制、经费保障等重点制度的针对性、可操作性、是否达到立法目的等情况。第三，地方性法规、地方性规章存在的不足，并提出相关建议等。

（二）现行评估对象的局限与缓解

理论界或实务界目前提及或进行的地方立法评估一般是指立法后评估中的单一性评估。为了实现地方立法评估的完整性，促进地方立法的科学化，地方立法前评估和地方立法中评估是必须重视的。这两者作为一种预评估，与立法后评估的作用是完全不同的，通过评估可最大限度过滤掉不必要、不可行、不合法的立法项目，有效避免不必要的立法或不必要的内容入法，达到节约并合理分配立法资源的目的，从源头上提升地方立法质量。通过对地方立法评估实践中的评估对象和内容研究发现，目前的评估所选择的地方性法规、规章都存在适用性较窄、涉及执法对象少、制度设计集中，并且与其他法律法规关系不大的特点。但在实际中，各地方性法规和规章之间必然会存在一定的内在联系，彼此之间相互配合发挥作用，调整统一法律关系的法规规章可能分布在不同的法规体系中。作为立法后评估来说，单一性评估有着操作简单、针对性强、成本低等多方面优势，但对单一法规只进行单一性评估必然会出现偏颇。另外，我国的法律体系虽然建成，但时间尚短，尤其是地方立法制度还不成熟，法规实施也存在较大问题。在这种情况下，虽然类型化评估和总体性评估需要大量人力物力，评估难度较大，但两者并不是可有可无的。对于地方立法后评估，我们同样不能仅重视单一性评估，应当将类型化评估和总体性评估结合起来，将与评估对象相关的地方性法规、规章纳入评估体系中。

三、评估信息收集科学化

地方立法评估工作作为一项实践性极强的系统工程，拥有一套较为成熟的完整规范体系。其中对评估信息的收集和处理是评估的前提和基础，信息既可以说是评估的最初判断标准，也可以作为最后的评估尺度，甚至可以说地方立法评估的整个过程就是收集信息、处理信息的过程。地方立法评估与立法创制一样，都是建立在一系列信息和数据基础上的，没有真实详尽的信息，地方立法评估的科学性将无从谈起。有学者认为立法者的立法活动主要依赖于规则信息和事实信息两类信息，并尤其强调事实信息的收集难度，即“由于事实信息具有地方性、多样性、分散性等特征，信息的搜寻、分析和处理可能比规则信息更为复杂和困难。一个国家的地域范围越广，地方性差异越大，事实信息的搜寻、分析和处理的难度就越大，成本就越高”[11]，地方立法评估也面临着同样的状况。

（一）评估数据收集失真和遗漏

一直以来，既有的理论引导和地方实践，多提倡通过问卷调查、基层走访、召开听证会、论证会等方式，利用纸质、语言来收集意见和资料，以此来权衡并确认评估结果。这些方法各有特点和应用范围，在实践中已被地方立法评估工作者熟练应用，互相配合充分保障获取信息的准确性、广泛性和系统性[12]，是评估信息的重要手段。但是随着社会进入互联网时代，短时间内会形成数量巨大、形式多样的舆情信息，传统调查方法获取评估信息存在的问题开始逐渐显现。首先，限于评估工作者的工作素养与现实基础，很大部分信息的来源真实性无法确保。不同立法评估主体或评估参与者可能会基于不同价值取向、立场或目的，对有关信息有选择地剔除，剔除的原因可能是为了掩盖或模糊立法的缺陷或为了迎合上级造成一种良好的形象，这种现象多出现在内部评估主体中，这也是要构建多元化地方立法评估主体的原因之一。而作为外部评估主体，也可能基于这些原因，收集到的只是政府机关想展示的信息。其次，收集的样本量有限，以立法后评估工作走在前列的上海市为例，《上海市历史文化风貌区和优秀建筑保护条例》这一部条例的评估工作长达八个多月，除开实证调研活动外，期间评估小组召开了20多场座谈会，收集了883份调查问卷[13]，即使花费大量人力物力，也无法统计到全部样本数据。样本抽样方式收集到的数据往往难以突破自身单一化和片面化的弊端，其固有局限会“稀释”存在的问题，结果缺乏代表性，出现“信息失真”的情况。再次，随着我国数据结构性改革工作的推进，社交手段不断发展，公众参与评估法规范性文件的方式途径变化多样，这就决定了评估信息形式的多样性。传统的评估方式工具更集中在结构化的文本语言资料上，较少关注半结构化、非结构化数据，这种无意的“信息遗漏”会导致评估结论因缺乏完整的“信息证据”支撑或因“失真信息”诱导与现实情况出现偏差。地方立法评估制度作为地方立法完善和资源配置的重要手段，在面对大数据时代海量的评估信息和多种信息类型时，驱动评估工作运行的力度明显不足，整体制度的预期功能往往达不到良好的发挥。众多经过地方立法评估却仍出现问题的法规范文件表明，传统经验式的信息收集方式已經逐渐难以处理数量激增的半结构化、非结构化数据信息。最后，传统人力收集调查方式持续时间长，评估信息缺乏时效性，出现错误时纠错成本大[14]。即使是比较先进的CATI调查方式①，也要花费大量时间，通话时间要持续一个小时以上，出现错误时需要花费大量精力纠错，而且由于整个立法后评估过程会持续很长时间，收集来的数据无法得到及时更新，在一定程度上会对评估结果有所影响。

（二）以大数据挖掘技术革新评估信息收集处理方法

针对评估信息收集困难、信息遗漏和信息失真的问题，一方面需要扭转立法机关可能存在的错误观念，加大立法信息公开力度，以收集到更真实的评估信息；另一方面需要更新评估信息收集的方法和技术，针对信息爆炸的现状，及时引入高新技术，如大数据信息挖掘技术。大数据的数据挖掘是智能的、海量的、高速的、动态的信息处理系统，深入挖掘并揭示立法规律，将其引入地方立法评估制度是突破当前评估工具局限的可行路径之一，其将大幅提高评估工作的信息收集能力和信息处理效率。将大数据信息挖掘技术应用到立法后评估中至少在四个方面完全超越传统的信息收集。一是大数据挖掘是用数据的整体代替传统评估主体的抽样数据样本，具有更高的客观性，数据量越多越大，其得出的结果就越有价值。这是传统人力时代以调查问卷、实地调研为主要手段的评估信息收集难以跨越的鸿沟——即使花费再多的人力和精力也无法做到全样本采集。大数据挖掘技术的全样本采集能力可以有效解决“信息遗漏”问题。二是大数据处理技术具有处理海量信息、数据的能力，大数据挖掘能够处理复杂的非结构化数据，以确保整合出更具有价值的信息。如今微信、微博等具有LBSN②的公众参与平台逐渐兴起，与传统表达意见的方式相比，公众更喜欢通过这些社交软件表达自己对某个法律草案、立法活动或法律事件的意见，这些数据的类型不仅仅局限于文字，还有大量的音频、视频、超链接以及图片等传统人力评估难以统计分析的信息。而大数据的文本和多媒体挖掘、Web挖掘、语音挖掘、图像识别以及空间数据挖掘技术，可以采集这些多类型数据并自动分类、自动排重、常识校对。三是大数据挖掘技术处理海量数据的速度远不是传统立法后评估所运用的数据分析所能匹及的，“1秒定律”③的存在将大大提升立法后评估的效率。四是由于立法评估指标体系的局限，传统评估数据采集的抽样限制也使得评估信息存在难以避免的时效性局限，这会降低对长期趋势和波动幅度的可预测性[15]。利用大数据挖掘技术可以获取持续的、周期性的评估数据，以无限接近法规范文件实施后的社会真实状态。以此来拓宽立法后评估的信息收集渠道，提升处理评估信息的速度，建立起覆盖全社会的信息网络系统，最大限度的避免数据的遗漏、失真，可确保评估结果的真实性和全面性。

四、评估指标体系的科学化

“地方立法评估的标准是地方立法评估的指标，是实施地方立法评估时所具体使用的标准和评价准则。”[16]构建科学的地方立法评估指标体系，是地方立法评估工作的核心，是评估内容的直接体现，同时也是开展评估工作的基本前提。只有建立一个科学合理的评估标准和指标体系，才有可能对地方性法规、规章的合法性、有效性、民主性、协调性及科学性有一个客观全面的认识，地方立法评估工作才能正常合理运行。虽然我国各省市地方立法评估的规范性文件中很少有对评估标准和指标的明确规定，但学界对此已有了深入系统的理论分析和探讨。所谓的地方立法评估指标体系，是按照一定的标准将地方性法规的质量及具体需求量化分解成各种指标组群，由组群中各种单项指标共同排列成综合体和统一体，这些单项指标及其要素既相互独立，又相互联系，共同目的是评估地方性法规的质量及实施情况。构建这种地方立法评估体系的目的就是通过如定量分析和定性分析等不同分析方法的结合，建立起一种能够对地方性法规、规章自身质量和实施情况准确评估的科学框架，并基于这一框架帮助我们建立起高效的信息反馈和调控机制。

从宏观上看，实现评估标准和指标体系的科学化应当遵循这样一种描述。首先，完整的地方立法评估包含立法前评估、立法中评估、立法后评估。这三种评估的评估对象、评估内容、评估目的及评估时间等方面存在明显差别，适用统一的评估标准或同一套评估指标显然是不合理的。因此，必须设计出三套不同的评估指标体系来分别对应三种不同的地方立法评估类型，这样才能确保每一种评估类型都能合理、高效运行，才能确保整个地方立法评估工作的科学化。其次，地方立法评估的评估指标应当由各省市立法评估主体自行决定。我国缺乏统一的立法评估指标和标准问题经常为一些学者诟病，并呼吁建立统一的评估指标体系，但笔者认为并不应该存在一个统一的，或者说只能存在原则性的标准和指标体系，这个指标体系不应该是一成不变、“放之四海皆准”的，应该是动态变化的。最后，地方在构建科学的立法评估指标体系时，要从全面的、客观的角度出发，综合考虑各方面的因素。地方立法评估指标体系十分复杂，在这个指标体系中，细化到某一单项指标必然或多或少带有一定的主观价值判断，但是为了确保地方立法评估工作的科学性，必须摒弃个人或群体价值倾向。至少要考虑以下几个因素：（1）地方性法规的特殊性。地方性法规带有很强地方特色，在一定程度上是地方民俗风情和经济发展水平的反映，在设计评估指标体系时必须考虑当地具体情况。（2）具体评估对象。某一条例和具体实施办法、整部法规和某一部分条款的评估指标必然不同，在开展地方立法评估工作时，必须依据评估的具体对象来决定具体评估指标或进行取舍。（3）评估所希望达到的目的或目标。人们在内心期望达到的目的或目标在一定程度上会影响到达的方式，地方立法评估工作亦是如此。采取何种评估指标要根据不同的评估目的选择，如评估目的是为了修订法规时，就应该把法规的可操作性和社会反映做为重点评估指标。（4）评估工作的现实可操作性。在进行指标体系设计和选择时要时刻坚持从实际出发的原则，如同地方性法规的创制不能一味地“求大求全”而忽視现实可操作性一般，地方立法评估指标的细化也要考虑现实可操作性，具体指评估工作所需的现实条件，评估工作所需的人力物力财力、评估信息收集的全面性和真实性、信息收集后定量定性分析的困难程度等等。只有基于地方立法评估的具体评估对象、评估内容、评估目的、现实可操作性等因素才有可能设计出科学合理的评估指标体系。

从中观上看，或者从地方立法评估的一级指标看，众多学者有着各自的观点。有学者认为需要评估法规的合法性、针对性、操作性[17]；有学者认为需要评估法规的技术性、实践性、实效性、法理性[18]；有学者认为立法评估的标准可以分为一般标准与特殊标准，短期标准、中期标准与长期标准，微观标准、中观标准与宏观标准，其中立法评估的一般标准包括效率标准、效益标准、效能标准、公平标准、回应性标准[19]；还有学者将一级指标分成了七大类，包括立法必要性、法制统一性、合理性、可操作性、地方特色性、实效性和成本分析、技术性[20]。虽然这几种观点在细节上有所不同，但大多都强调了地方立法评估的必要性、协调性、合法性和可操作性，没有将社会效益、经济效益、环境效益等收益以及法规的经济成本、社会成本等成本作为地方立法评估的中观、一般或一级指标，具体到微观或二级指标上这几种观点也许会有所不同，但笔者认为这几种指标如“立法必要性”“合法性”“成本分析”更应该集中在地方立法前评估而不是放到整个评估工作中，这就需要地方立法评估主体按照评估类型不同进行细化分类。

从微观上看，或从地方立法评估的二级指标看，任何一部地方性法规都不可避免要使用多重指标衡量，其中有些指标难以量化，评估者首先要将所需要的一级指标细化成二级指标并加以量化，然后在量化的基础上对二级指标进行归一化处理，使所有的二级指标统一平衡。从地方立法评估工作的可操作性考虑，二级指标不应过于原则、模糊不清、似是而非，应当指向明确，但是又不能过于细化，设置数量过多的二级指标，不然实践中会难以操作或造成评估成本过高。在二级指标的设置上，有学者提出将整个评估指标体系划分成实施效益评价指标子体系和文本质量评价指标子体系[20]，两者在适用中观指标或一级指标时要有所侧重。实施效益评价指标子体系侧重“成本分析”和“实效性分析”评估，文本质量评估子体系侧重“合法性”和“技术性”评估，两个评价指标子体系各包含了若干一级指标和二级指标。

五、评估回应的科学化

地方立法评估主体在对收集的评估信息分析、对照和比较之后形成评估结论，并不意味评估工作结束，还要将评估结论以书面报告的形式反映出来，实现对评估的回应，以此完成整个地方立法评估工作。

（一）评估报告形式和公布窠臼

评估报告是整个评估工作的结晶，也是评估结果的展现，更是回应评估主体对评估工作评判的重要参考标准。评估报告可以使评估结论与立法者、执法者、其他参与者与和公众见面，发挥地方立法评估的各种功能，提高法律法规的科学性和实用性，使有关部门了解法律的实施情况并作出回应。当地方立法评估的回应受到阻碍，就可能丧失了评估行为的初衷和目标，使其成为一种浪费资源的行为[21]。美国学者邓恩总结了评估结果被决策机关采纳与否的五个因素[22]：信息特色、评估报告、问题结构、政治和官僚结构、利害关系人的互动。立法评估报告的内容和表现形式对决策者做出的回应有着最直接的影响。一份优秀的评估报告不仅要有充实的内容，还要根据评估数据特征和决策者需求选择恰当、直观、简明的形式呈现。地方立法评估报告的表现形式有很多种，基本形式有文本形式、图表形式、混合形式。虽然在我国目前的地方立法实践中，几乎没有因地方立法评估报告的形式而阻碍决策者的回应的情形，但随着法规范文件数量和收集到的评估数据量的不断增长、评估技术的不断完善以及决策者对评估工作重视程度的加深，评估报告所需展现的内容必然会越来越多。如2016年公布的《杭州市港口管理办法》立法评估报告字数已多达65000余字[23]，并单纯的以传统文字形式予以展现。再如《上海市住宅物业管理规定》立法评估研究报告长达40页，并夹杂大量图表、数据[24]，这不仅要求评估小组的成员有较强的文字水平，还对阅读者的综合能力与法律理论知识提出了更高的要求。除了评估报告本身的撰写，评估报告的公布也是影响评估工作的重要一环，评估委员会应当尽最大的努力，用完善而有效的措施，使评估报告的内容为人们所知晓，使受其影响的人可以随时得到它。当代许多国家都非常重视法律公布渠道的畅通、高效，以保障法律信息量的增长和法律信息的传播速度与公众接受法律信息的机会、能力之间的平衡，防止法律信息堵塞和积压，增加法律实施的成本。立法后评估报告的公布完全不限于正式性的法律公布方式，在互联网社交技术迅猛发展之下可以有所创新。

（二）以大数据技术优化评估报告的形式和公布方式

互联网时代，信息量变得非常大，而且非常繁琐，想要发现收集到评估数据中包含的信息或知识，大数据技术中的数据可视化是最有效的途径之一。可视化技术通过创建图片、图表或动画等，方便了对大数据分析结果的沟通和理解[25]。可视化技术运用在地方立法评估工作上，可以从两方面对评估报告进行优化。一是可以优化评估报告的数据表现形式。运用计算机图形学图像处理技术，将其中的数据转换为图形或图像在屏幕上显示出来，并进行交互处理。当前的地方立法评估报告一般以纯文字形式为主，辅以少量的饼状图、折线图等图表，但是当数据量逐渐增大到大数据级别时，传统的电子表格等技术已不能清晰展现海量数据的特点，因此需要研究适用于互联网时代下评估报告的可视化手段。例如，时空数据可视化技术，充分结合地理制图学以及数据可视化技术，展现法规范文件在不同的空间和时间下的实施效果和可操作性等问题；再如，多动态多维可视化技术，在制作PPT时为了打破二维数据的局限性，可以使用时空立方体，利用三维模式展现空间、时间、事件。目前这些技术在其他领域已经出现了一些成功案例，例如大众点评网通过流式地图的方式向用户呈现每一天全国各地餐厅最火的菜品以及人均消费，为用户的消费提供参考。又如，支付宝每隔一段时间会为用户提供可视化对账单，其中反映了用户所在地区的消费趋势以及用户本人的消费情况和偏好，帮助用户管理自己的消费支出。这些成功的案例都为地方立法评估报告利用可视化技术提供了宝贵的经验。二是扩大评估报告的受众。可视化技术作为人和数据之间的界面，结合其他数据分析处理技术，为广大使用者提供了强大的理解、分析数据的能力，使得大数据能够被更多人理解、使用，将评估报告的使用者从少数决策者和专家扩展到更广泛的大众。再结合互联网社交技术，除了像法律一样采取广播、电视、报刊等大众传媒加以公布傳播外，评估报告结合可视化技术降低了理解难度，其公布方式无需权威性和规范性，可同时选择微博、微信等促进评估报告迅速传递的方式。通过对评估报告的撰写与公布来促进评估回应的科学化以至整个地方立法评估的科学化，是地方立法主体提高地方立法质量不可忽视的重要部分。

结语

总之，我国的地方立法评估制度尚处在初级阶段，实现地方立法评估工作的科学化需要国家、政府、立法机关、企业、专家以及公众等并肩作战，共同努力，需要将评估主体科学化、评估内容和目的科学化、评估指标体系科学化、评估回应科学化以及其他未在文中提及的评估程序科学化、评估方法科学化等结合起来。另外，我们应该清楚地认识到，还有很多评估外的问题需要地方立法主体注意和完善，例如立法工作人员素质是一个不容忽视的持久性命题。将高新技术应用到地方立法评估工作中可以为评估工作带来诸多便利，但在实际工作中会遇到很多困境，以网络数据收集为例，网络的民意绝不可以成为全部的民意，网络的开放性使得网络舆论容易受到非理性因素的影响等诸如此类。早在数千年前的古希腊，亚里士多德就提出“法治应当包含两重含义，已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定的良好的法律”[26]。法律的生命需要依靠立法质量的不断提高来延续，地方立法评估有利于维护法制统一和提高地方立法质量，实现地方立法评估科学化是实现科学立法原则的应有之义。

注释：

① CATI即计算机辅助电话访问，是将现代高速发展的通讯技术及计算机信息处理技术应用于传统的电话访问所得到的产物，问世以来得到越来越广泛的应用。国内越来越多的专业商业调查机构、政府机构和院校已在积极地大量使用这种技术。

② LBSN是基于位置的社交网络服务，通过GPS、WLAN、蜂窝网等移动数据获取位置，并向移动终端提供位置服务的方式。

③ 一秒定律又被称为秒级定律，指的是对处理速度有要求，一般要在秒级时间给出准确的分析结果。如果时间过长，就会失去原有的“一秒定律或秒级定律”的價值。也正是这个速度要求，才区分出大数据挖掘技术和传统的数据挖掘技术的不同。

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【责任编辑：张亚茹】