论合法性审查对合宪性审查的基础作用

段梦乔 程 迈

一、引 言

2017年10月，党的十九大报告提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”(1)《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载“人民网”，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660-8.html，最后访问日期：2018年11月9日。这是党的报告中首次正式出现“合宪性审查”一词。合宪性审查是指有关的权力机关依据宪法和相关法律规定，审查违反宪法规定的法律法规、规范性文件和国家机关履行宪法赋予的职责行为，并纠正违反宪法的问题，以维护宪法的权威。合宪性审查要解决的问题就是违宪问题，(2)参见莫纪宏：《让合宪性审查制度“动起来”》，载《政府法制》2018年第2期。该制度的作用是促进实现“依宪治国”目标和“依法治国”的价值要求。

从现实情况来看，全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰在接受媒体采访时表示，目前备案审查工作重点主要针对在“设区的市地方立法”“环境生态保护领域法规”“部门规章”“地方政府规章”“地方两院规范性文件”中存在的一些问题。(3)《法工委：今年将推动审查研究地方政府规章，及时督促纠正问题》，载“百度百家号”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1593359212829863535&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2018年11月9日。根据我国宪法第99条和地方组织法第44条的相关规定，各级地方人大实际上负责确保在各自行政区域内遵守和执行宪法、法律和行政法规。全国人大常委会法工委收到的公民、组织各类审查建议已有数千件，与之相反的是地方人大常委会受理此类建议的却寥寥无几，按照常理来说，地方人大与普通公民距离更近，应当更多地承担审查职责。(4)参见孙煜华、童之伟：《让中国合宪性审查制形成特色并行之有效》，载《法律科学》2018年第2期。对此，我们可能会产生一个疑惑：是否有合宪性审查工作“下沉”的可能。那么，又该如何去推进合宪性审查工作“下沉”？就目前而言，这是一个模糊地带，笔者以此为切入点进行分析探讨，并提出完善相关制度的设想和实现路径，以期能推进我国的合宪性审查工作。

二、合宪性审查与合法性审查不能等同而论

(一)审查依据不同

在合宪性审查方面，大多数人自然会考虑到合法性审查问题，那么这两者之间究竟有何差别？简单来说，合法性审查是指针对法律以下的行政法规和地方性法规等规范性文件，对其进行审查是否符合上位法的一种活动。(5)参见王锴：《合宪性、合法性、适当性审查的区别与联系》，载《中国法学》2019年第1期。值得注意的是，虽然宪法也是法，此处要理解合法性审查并不包括宪法，否则难以区分层次。因此其主要的判断依据是“是否符合上位法而非宪法”。而关于合宪性审查的定义则莫衷一是，党的文件中仅仅提出要推进“合宪性审查工作”这一概念性的理论，而具体的内涵尚未有进一步权威的消息发布，学术界却给出了各种各样的见解。自“八二宪法”颁布以来，学界从未能形成共识，(6)笔者在中国知网进行初步检索相关文献，以1982年至2019年为时间节点，以“违宪审查”为主题的文章有2156篇， 以“宪法监督”为主题的文章有1494篇，以“宪法审查”为主题的文章有835篇， 以“宪法司法化”为主题的文章有835篇， 以“合宪性审查”为主题的文章有436篇。到如今官方术语确定为“合宪性审查”一词，寓意深远。原因在于，在社会制度逐步发展演变过程中，最重要的因素往往是官方态度起主导作用。合宪性审查是一个庞大的、长期的系统性建设工程，其突出了全面覆盖的理念，即所有规范性文件都包含在审查之中。简而言之，合宪性审查是指由特定国家机关依据宪法对某项立法或者某种国家机关的行为所进行的审查和处理工作。(7)参见李步云主编:《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第385页。

(二)审查性质不同

合宪性审查兼具政治审查与法律审查双重属性，而合法性审查只有法律属性。关于宪法问题，1954年宪法在起草过程中，周恩来说：“宪法不是永恒不变的，我们的宪法也是现阶段的宪法，将来还会修改。但是现阶段的宪法，可以把我们的政治基础搞的更加巩固。”(8)参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第108页。从这种层面来说，宪法具有高度的政治性，其肩负着维护国家稳定、社会良好运行的任务。同样地，宪法文本中亦体现了一些政策性的规定，譬如1982年宪法第25条规定计划生育为我国的基本国策，而到了2015年10月，党的十八届五中全会决定全面放开“二孩”政策。30多年来，我国历经了长期的“一孩”政策发展到“单独二孩”政策再到“全面放开二孩”政策，显然，这种政治性的规范是通过政治性手段进行调整的，并非通过法律手段进行调整，这些政治性规范在我国现行宪法中占据着至关重要的位置。因此，在党的方针政策经由法定程序上升为国家意志过程中，其所进行的审查带有浓厚的政治性色彩。特别是地方政府一些行政决策，其发布的措施、命令等非立法性的文件，即“红头文件”，在实践中这类文件数量多、影响范围广，一旦“红头文件”忽视了内容是否合法合宪，当决策出现偏差或者不适当的情形时，损害的则是广大人民群众的利益，使公民权利受到损害，进一步导致政府的权威性和公信力缺失，从法律上而言，同样需要国家权力机构决策和法律能够得到统一正确实施，因此亟须构建合宪性审查机制能够在政治层面上强有力地保障宪法的权威。

(三)审查范围不同

根据宪法第67条第7款及第8款之规定、立法法第97条第2款之规定，倘若出现行政法规、地方性法规同宪法、法律相抵触的情形，只有全国人民代表大会常务委员会有权行使职权撤销。这意味着只有全国人大常委会既能进行合法性审查又能进行合宪性审查。而国务院和地方人大常委会由于限制只能进行合法性审查，不能进行合宪性审查，即没有资格作出是否违宪的判断。(9)参见林来梵：《合宪性审查的宪法政策论思考》，载《法律科学》2018 年第2期。鉴于我国的多层次地方立法体系，可以明确地方人民代表大会、常务委员会和政府可以立法，民族自治地方可以制定自治条例和单行条例，同时也有广泛的授权立法举措。根据宪法、立法法、地方组织法和其他相关法规，大致上可以得出结论，即合宪性审查的对象主要包括地方性法规、自治条例和单行条例以及地方政府规章。而我国地方合法性审查对象，不但包括前述对象，还包括特别行政区法律、经济特区法规、各级政府工作部门的“红头文件”等。那么，我国有无合宪性审查制度？有学者认为，目前我国存在合宪性审查制度，但这个制度隐身于甚至可以说是埋没于合法性审查制度之中。(10)参见林来梵：《合宪性审查，别埋没在合法性审查中》，载“北大法律信息网”，http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullTe-xt.aspx?ArticleId=103663&listType=0，最后访问日期：2018年10月30日。以地方性法规为例，根据立法法第73条的规定，我们可依照制定要求的不同将地方性法规划分为三类，即“执行性的”地方性法规、“自主性的”地方性法规和“先行性的”地方性法规。第73条第1款的内容则可理解为“执行性的地方性法规”。而“自主性的地方性法规”也可理解为“创制性立法”，针对地方特定事项，在国家没有相关立法或不可能统一立法的情形下，地方进行自主性立法来应对处理应由自身解决的问题，凸显出独具特色的地方立法空间。但地方立法是有边界的，其通常需要参照宪法、法律、行政法规中的有关规定。例如，《甘肃省人民代表大会常务委员会关于禁止痴呆傻人生育的规定》，它属于全国第一个优生方面的地方性法规，这种地方立法活动就极具鲜明的地方特色，产生了良好的社会效果和影响。“先行性的地方性法规”是指在现行条件下，有些领域尚未制定法律或者行政法规的，那么地方可以根据当地的具体状况和实际需求，先行制定地方性法规。假如日后国家层面颁布新的相关法律或者行政法规，而地方性法规同前述规定有不尽相同或有冲突之处，那么地方国家权力机关应及时修改或废止该先行规定。例如，2007年11月30日在广东省第十届人民代表大会常务委员会第三十五次会议上通过的《广东省食品安全条例》，它是我国在食品安全领域的第一部地方性法规，其为后来的《中华人民共和国食品安全法》(该法于2009年6月1日起施行)立法提供了良好的经验借鉴。此后，随着经济社会发展及食品安全法修订实施等新情况出现，为贯彻落实上位法，2016年5月25日，广东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过了修订后的《广东省食品安全条例》。(11)参见《〈广东省食品安全条例〉9月1日起施行 为全国首部修订通过食品安全地方性法规》，载“南方网”，http://kb.southcn.com/content/2016-07/29/content_152660489.htm，最后访问日期：2019年6月19日。动态立法、修订的整个过程很好地体现了先行性立法的特色。通过上述比较分析，执行性的地方性法规主要是进行“合法性审查”，而自主性的地方性法规与先行性的地方性法规由于上位法尚无规定，主要进行的是“合宪性审查”。因此，这说明了合法不一定合宪，地方立法必须合法又合宪，才能保证保障法制统一。

(四)审查功能不同

宪法与法律在功能上有本质的区别。宪法的理论基础是社会契约论，其基本功能是赋予国家权力来保证国家权力的有效运作，并控制国家权力，它所规范的是国家权力而不是公民。(12)参见费迪南德·梅兰-苏克拉马尼昂、韩大元主编：《中国与法国的合宪性审查》，知识产权出版社2018年版，第24页。在国家治理过程中，我们必须认识到不同阶层的公民必然会有不同的利益诉求，而社会上有众多情况不同、各自独立的阶层，如果大部分成员联合起来，那么少数人的权利则得不到保障。在立法过程中，执政者既要考量多数人的利益，也要保护少数人的合法权利。(13)参见亚历山大·汉密尔顿等：《联邦党人文集》，杨颖月等译，中国青年出版社2017版，第286页。因此最重要的意义是对立法权加以适度干预，从而有效的规制国家权力，达到保障人权的目的。与之不同，法律的理论基础是社会功利主义，其基本功能在于调整人与人之间形成的社会关系，进而平衡各种不同的利益关系，确切说来，法律只是社会融合的条件。(14)参见卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第48页。也可以说，法律是人类社会的行为规范，是一种人类自我约束的行为规范。所以宪法的原意不同于法律。因此，在审查方面，规范秩序中的宪法和法律之间存在重大差异，两者之间的地位等级是不能平行的。另外，从审查侧重点来看，基于宪法是“法律的法律”，“合法性审查”是单纯的法律位阶层次上的考察；“合宪性审查”则是宪法的实施与监督，其着眼点是真正地落实宪法条文的最高效力，是宪法精神的体现。

(五)审查结果不同

合宪性审查将同时包括事前审查机制和事后审查机制。全国人民代表大会宪法和法律委员会对规范性文件的合宪性进行审查，如果在事前审查阶段发现违宪问题，则可以立即修改、纠正，以避免其在制定完成并生效之后产生不良的后果。比如《中华人民共和国宪法》第116条规定：“自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。”这就带有事先审查的性质。如果是在事后审查阶段发现违宪问题，则要作出是否违宪的书面结论，可以宣布违宪的规范性文件失去法律效力。由于合法性审查所进行的审查范围较为广泛，倘若发现问题，一般的审查后果就是督促相关部门采取修改、废止的措施。特别是在行政诉讼过程中，在法院对附带规范性文件进行司法审查之后，认为行政行为所依据的规范性文件是合法的，可以将其作为认定行政行为合法的依据，否则不能作为裁判依据，并需要在裁判理由中阐明。相当于法院只有选择适用或不适用的权利，假设法院认为不合法，只能提出处理建议，而没有相应的威慑力，这意味着该违法的规范性文件仍然有效。所以在审查结果上，合法性审查在有些方面存在机制不够明确规范、刚性约束力不足的问题，到最后往往是被束之高阁，得不到有力执行。相当于在“司法建议权”方面，需要改进制度，完善法院移送审查机制流程。

综上所述，两者在审查主体、范围、阶段、方式、审查结果的效力等方面都有所不同，因此。两者不能等同，不应混淆，更不可相互代替。

三、合宪性审查与合法性审查之间密不可分

(一)二者的根本目的都是实施宪法

首先，无论是合法性审查还是合宪性审查， 设计这些制度的根本目的就是让宪法能够充分实施和保障机制的健全。党的十八届三中全会明确指出，要维护宪法的法律权威。权威意识无处不在，最经典的陈述莫过于马克斯·韦伯提出的“合法性权威思想”，他把权威概括为三种类型，即传统型权威、魅力型权威和法理型权威。与前两种权威不同，第三种权威即“法理型权威”是基于信任，对理性、法律和法定授权服从的权威。这种权威的产生不是基于对个人的忠诚，而是基于非人格的组织和制度规范。(15)参见汪闻生：《马克斯·韦伯权威观的理论与实践价值》，载《上海人大月刊》2010年第7期。在现实生活中，由于社会环境纷繁复杂，人们对权威的服从不仅只受单方面某一种因素的影响，而且是多方因素共同作用的结果，即三者之间相互交织、渗透。在整个中国历史发展进程中，公民权利意识逐步觉醒，未来发展势必是以法理型权威为导向，人们只有对法律公正的内心认同与信从，才能真正地建立合宪性审查机制，维护宪法权威。这也是兑现党对人民的承诺、阐释现政权的合法性、维护公民的合法权益的必然途径。

其次，人之所以为人，就是作为人最基本的、不可或缺的生存、发展等方面的权利必须得到法律的确认和保障。我国宪法文本中列举的人权包括平等权、政治选举权、人身自由权、宗教信仰自由、教育权等等，它直接关系到人们的生活方式。虽然有了宪法规范，但并不当然意味着人权就可以得到保障。因为宪法是属于抽象概括性的,不一定都需要法律加以具体化实施。现行法律中的民法领域、行政领域基本上限于人身权和财产权，除此之外，宪法中规定的其他基本权利是不能通过司法途径进行诉讼的。当法律出现违宪或者侵犯人权的情形时，人们可以主张依据宪法来保护人权。例如，2015年6月，美国最高法院裁定同性婚姻合乎宪法，加州禁止同性伴侣结婚的“8号提案”违宪，这一裁定意味着各州不能禁止同性婚姻。2019年4月，韩国法院裁定禁止堕胎违宪，该法律必须在2020年底前修订。这使得韩国妇女60多年来首次实现堕胎合法化，保护了妇女的自由选择权，也是支持男女性别平等的一个进步标志。(16)参见《韩国法院裁定禁止堕胎违宪，60多年来韩国女性首次实现合法堕胎》，载“腾讯网”，https://new.qq.com/omn/20190411/20190411A0JLWM00，最后访问日期：2019年6月16日。归根结底，这些制度就是需要在本质上尊重和保障人权，它是衡量一国法治水平的重要标尺，否则它没有存在的价值，更谈不上维护法律秩序的统一。

(二)二者在审查内容上有重叠部分

依据立法法第72条第2款规定，(17)《中华人民共和国立法法》第72条第2款规定：“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”合宪性审查与合法性审查在审查内容上有重叠部分，所以不难看出，由于没有明确的界限，有些学者甚至把这两者混同。特别是在实践中，以“孙志刚案”为例，该案被学界称为“违宪审查第一案”，实则经不起仔细推敲，虽然其相关规定的内容与宪法相抵触，但是可以明显找出上位法的依据，即《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》违反了上位法《中华人民共和国立法法》第8条、第9条之规定，该办法完全可以通过合法性审查予以纠正。另外，从全国人大法工委在2017年发布的5起备案审查典型案例来看，以“杭州市民潘洪斌向全国人大常委会提出审查建议案”为例，(18)参见《全国人大常委会法工委公布多起备案审查典型案例》，载“中国人大网”，http://www.npc.gov.cn/npc/cwhhy/12jcwh/2017-12/25/content_2035097.htm，最后访问日期：2019年6月19日。针对此案，法工委所进行的是对地方条例进行合法性审查的事例，不能归为合宪性审查。从严格意义的角度上来看，到目前为止，还没有真正“官宣”的违宪案例。根据目前的做法，如果不对所进行的审查是合宪性审查还是合法性审查加以区分，这将使人们产生一种错觉，认为我国相关公权力机关的违宪行为的案件数目庞大。(19)参见胡锦光：《论法规备案审查与合宪性审查的关系》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。在实践中，它们在目标上也具有一致性，就是确保各项规范性文件与宪法法律保持一致，都是为了做到依宪治国，维护宪法法律秩序的统一。为此，相关工作不能仅仅停留在合法性审查的阶段层面，倘若真正出现违宪现象，则需要一个明确的机制流程，对该违宪行为采取处理措施，而不是流于形式的合宪性审查制度。

(三)合法性审查的工作经验可以作为合宪性审查制度完善的借鉴

我国备案审查机构成立已逾15年，目前已形成由党委、人民代表大会、政府和军队各自独立备案审查系统所组成的规范性文件备案审查制度。全国人大法工委在公民、组织提出的各类审查建议以及通过沟通协商、督促制定机关纠正的法规、司法解释等方面，积累了丰富的工作经验。它主要是在行政法规、地方性法规等规范性文件审查方面，纠正其中存在的违宪违法行为。它的日常工作内容重点是审查规范性文件的合法性，而关于合宪性方面的审查则相对较少。截至目前，我国31个省级地方均建立了地方备案审查制度，且备案审查的范围比较广、工作量比较大，实践中遇到的问题也比较多，包括已经初步建成的备案审查平台体系，在平台建设方面，各地采取不同的建设模式，譬如北京、浙江、广东等地区取得了卓越的成效。其主要特色体现在智能平台中的各项功能齐全，用户体验设计理念先进，而且审查流程缜密、审查标准详细，真正打造出了一站式网络全程办公的平台。在建成省级平台的同时，广东、宁夏等地完成了贯穿省、市、县、乡四级平台全覆盖的延伸工作。北京、江西等地率先完成了与全国人大平台的数据对接工作，有效地提高了监督效率，拉近了与公民、社会组织之间的距离。(20)参见《全国人大部署备案审查信息平台建设》，载“凤凰网”，http://wemedia.ifeng.com/74708856/wemedia.shtml，最后访问日期：2019年6月15日。所以从这个角度来讲，我们可以总结各地的成熟经验、做法并加以推广，进而健全合宪性审查的组织制度，为下一步推进合宪性审查工作提供有益的借鉴。

四、合法性审查是合宪性审查的重要根基

众所周知，典型性违宪审查制度主要有以下三种模式，即美国的“司法审查制”、德国的“宪法法院审查制”和法国的“宪法委员会审查制”。前述每一种国外的模式均有学者倡言借鉴，在此基础上，后期提出的新方案主张博采众家之长，构建“复合型违宪审查制”或“中国复合宪法监督制度”模式。从比较宪法的角度来看，当今的中国选择不同于以往的模式，另辟蹊径，推进“合宪性审查”工作，这属于一种独特的、非典型性的制度。(21)参见前引，费迪南德、韩大元书，第71页。这就意味着可供借鉴的国外经验并不多，我国开展合宪性审查工作尚处在摸索阶段，面临着诸多困难，特别是“宪法和法律委员会”并非专门全新设立的部门，系由“法律委员会”更名而来，这说明了以往的工作需要延续，在此基础上和其他部门的沟通与协作仍需保持。这也表明了合宪性审查与合法性审查两者之间密切关联，有学者认为：“合宪性审查应当吸纳和引领备案审查，而合法性审查只可作为合宪性审查的一个延伸性的附属部分。”但更进一步而言，从逻辑上说，如果没有备案审查的工作制度作为根基，那么合宪性审查制度便成为无本之木、无源之水，其存在的合理性需要进行检验，真正实施起来没有生命力，相关工作亦难以顺利开展。因此需要强调备案审查在合宪性审查工作中所凸显的基础性及先行性作用，具体可以从以下几个角度进行探讨。

第一，从“基础”规范角度来说，凯尔森认为，基础规范组成了一个秩序的不同规范之间的纽带。简而言之，法律秩序是一个规范体系，不同层级的规范之间不能产生矛盾冲突。法律秩序可分为不同层次，即宪法、一般规范和个别规范。同时，法律秩序全部规范的效力都取决于宪法的效力。也就是说，宪法具有最高的法律效力，法律是由主管机关按照宪法所规定的方式制定的，所以法律的效力当然低于宪法。(22)参见凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第181页。违宪问题不仅发生在制定法和司法判决之间的关系中，同样有可能发生在宪法和法律之间的关系中。一般来说，法律之所以具有效力，前提是它必须符合宪法，如果它与宪法相冲突，那么它必然不产生效力。一个法律效力的唯一理由就是它曾在宪法所规定的方式下创立。(23)参见前引，凯尔森书，第235页。一个国家要成为法治国家的首要条件就是要承认宪法的最高效力，这也是“形式意义法治国家”的前提，而要进一步实现实质意义的法治国家，则必须提高国家整个法律秩序的质量，才能跟上宪法所追求的崇高目标。这也是一个动态发展的过程，只有遵循法治，我们才能建立一个法治社会主义国家。从整体上来看，合法性审查所进行的工作是非常重要的基础工作，假设地方合法性审查工作成为“短板”，那么合宪性审查就无从谈起，换句话说，位于金字塔底端的个别规范出了问题，“恶法”所带来的诸多社会负面影响以及不可估量的后果，并会冲击现有的法律秩序，那么位于金字塔顶端的宪法将极不稳定。所以，在次序问题上，规范性文件首先经过合法性审查，通过之后再进行合宪性审查，避免违法与违宪案件相混淆，方能形成一个良性循环的运行机制。

第二，从政治体制上来说，我国是全世界最大的单一制国家，即权力一元化的国家体制。从1949年新中国成立后，直到20世纪80年代才开始逐步健全法律制度，实施依法治国的时间甚短，从客观角度而言，我国没有一个根深蒂固的法律传统来监督法律的实施，而以往“人治”的观念往往在底层中尤为显现，譬如“村章乡管”问题，本来村民委员会公章应由村民保管，是村民自治的具体事务，但是不少地方村委会公章被收到乡镇集中强行“代管”，理由是防止村干部滥用权力，这种权力越位的现象在有的地方已长达5年之久，这严重破坏了农村的基层自治制度。“村章乡管”不但引发了基层干群不满，亦被广大人民群众所诟病。针对这个问题，民政部公开回应“村章乡管”违背宪法精神。(24)参见吴为：《民政部：乡镇代管村委会公章违背宪法精神》，载“新京报网”，http://www.bjnews.com.cn/news/2017/02/21/433957.html，最后访问日期：2019年6月16日。所以，以小见大，如果不加强地方合法性审查工作的话，那么“人治”的观念将很难扭转，只有运用法治思维，才能有效地遏制权力寻租现象，打破部门利益倾向。而实施合宪性审查的目的就是加强宪法的权威，维护中央的集权统治。只有建立从中央到地方双向循环的沟通机制，才能彻底的向下一阶段迈进，否则合宪性审查将沦为空洞的中央口号，而不能真正地落实到位。

第三，从功能性角度来说，国家必须存在一个数量极为庞大的法规来搭建一个规范精细、范围广阔的“法网”平台，这样才能维持国家的法律日常运作。而现代社会千变万化，一切都要依法而治，这些法律法规需要进行“立改废”才能适应新时代的要求。在合宪性审查方面，面对如此庞大的任务，中央显然无法承受“立改废”的重担，很容易出现“案多人少”的困境。只有中央与地方共同分担，整合优化现有资源，才能精准掌控规范性文件的质量与数量。值得注意的是，绝大多数涉及地方人民切身利益的事项，都已由地方的立法机关来制定相关法律法规，可以说，很多地方的“红头文件”实质上发挥的就是法的作用，其同样存在“违宪”的可能，因此有必要对其进行合宪性审查。只有把合法性审查囊括在合宪性审查体系之中，才能全方位的保持法律法规在宪法之下的同一性，为全面保障公民合法权益进一步夯实制度基石。假设将合法性审查与合宪性审查的工作硬生生地分割开来，即是否合宪的审查与是否合法的审查走两个不同的工作处理流程，对合宪性审查没有设置相关的前置程序，对国家管理效率而言，则是事倍功半的效果，将造成不必要的重复与浪费。

五、结 语

上文对合宪性审查与合法性审查之间的关系作了详尽的分析与阐述。根据2018年宪法修正案第44条第2款之规定，全国人大宪法和法律委员会协助全国人大及其常委会开展合宪性审查等工作，其是合宪性审查工作的实际承担者和推动者，因此，未来工作开展不妨在现有的基础上进行系统地梳理和整合。依照“优先次序”法则，对于规范性文件，可以将合法性审查作为合宪性审查的桥梁，如果前述审查对象与上位法相抵触，或者上位法规定不明确,应进一步审查其是否有宪法依据、是否与宪法相抵触，倘若在进一步审查中认为不符合宪法规定的，则不能直接撤销，而应由全国人大宪法和法律委员会来启动相关合宪性审查程序。一方面可以通过地方分担“过滤”中央的工作压力；另一方面可以在实践中，合宪性审查工作不致轻易地被频繁启动。通过以上制度设计理念，建立健全合宪性审查工作运行机制，从而真正有效地推动我国的合宪性审查工作。