《中国共产党党内法规制定条例》重大修订研究

张晓慧

（中共福建省委党校、福建行政学院法学教研部，福建福州，350025）

2019年8月30日，中共中央政治局召开会议，对2012年5月26日中央批准发布的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）作出重大修订。a修订版《条例》的标题之下添加了一个“题注”：“2012年5月26日中共中央批准并发布 2019年8月30日中共中央政治局会议修订。”这种新的做法不同于以往新法规取代并同时宣布废止旧法规，也不同于国法修订所采取的修正案形式。题注内容说明本次修订并非新法规在整体上取代旧法规，而只是在原法规整体有效（新修订的条例第43条明确规定“本条例自发布之日起施行”，即生效日期仍为2012年5月26日）基础上的部分修订。这种变化体现了党内法规的“立改废释”更加注重稳定性，更加规范。修订版《条例》对原《条例》所作的重大修订，既包括立规理念的转变、“元概念”的理论创新，也包括指导思想的确定、基本原则的确立以及具体制度设计的优化，集中体现了党内法规制定工作“科学化”“规范化”和“实效性”导向，进一步完善了全面从严治党、依规治党的基本制度保障，是全面从严治党的丰富实践促进党内法规制度创新的生动体现，是依规治党理论逻辑与实践逻辑相统一的典范。

一、立规理念的重大创新：简单程序性思路的扬弃

总体上，修订版《条例》部分借鉴了《立法法》有关立法体制的理念思路，明确了不同层级的立规主体及其权限、不同主体所制定的党内法规不同的效力位阶，从而弥补了原《条例》的不足；在框架体例上则明显摆脱了原《条例》所受到的《行政法规制定程序条例》的程序性纵向思维的局限，采取了更加务实、更加灵活、更具有操作性、更符合党规特性的整体结构，按照主体、权限、程序、保障的横向思维，分块予以明确。可以说，修订版《条例》在立规理念和思路上实现了重大创新。

（一）制定目的体现出更强的针对性

习近平总书记指出：“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”[1]中国共产党的先进性政党的本质属性，决定了党内法规制度本身必须具有“纪严于法、纪在法前”等适应先进性的制度特征。[2]修订版《条例》第1条除了增加“提高党内法规质量”之外，还将原《条例》中“提高党的建设科学化水平”修改为“推进依规治党”，修改的落脚点体现了党的十九大报告和习近平总书记关于全面从严治党、依规治党的重要论述，更加聚焦、更加精准，更加具有鲜明的针对性和目的性。

（二）“指导思想”提升整体站位

修订版《条例》新增“指导思想”，明确了“党内法规制定工作以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党，坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导”。相比较而言，原《条例》主要因为缺乏指导思想的条款，且整体框架按照立规程序步骤进行分章设计，从而在整体面相上更加类似于“党内法规制定程序条例”，在站位上也局限于“完善党内法规制度体系、推进党的建设科学化水平”，略嫌矮化。新增第2条则从贯彻新思想、坚持和加强党的全面领导、贯彻全面从严治党战略部署、践行“两个维护”等方面，将修订版《条例》的整体站位提升到新的高度，是整个《条例》的根基和灵魂。

（三）突出党内法规的“政治性”和“实践性”本质属性

“原则”部分最能体现立规的总体思路和基本态度。修订版《条例》规定了六项党内法规制定工作应当遵循的原则，其中“坚持以党章为根本”“坚持民主集中制”“坚持从党的事业发展需要出发”“在宪法和法律的范围内活动”等是原《条例》原则的延续。此外，还新增、扩展了“坚持正确政治方向，增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’”“坚持从全面从严治党实际出发”“注重党内法规同国家法律衔接和协调”“坚持便利管用”等。修订版《条例》在“原则”部分的重大变化，可以概括为突出强调党内法规的“政治性”和“实践性”本质属性，并且进一步明确宣示了党规与国法是两个相互独立又相互联系、相互作用的系统，二者之间是一种“相互衔接、相互协调、相辅相成、相互促进、相互保障”的“结构性耦合”[3]的关系。

二、“党内法规”规范对象的理论逻辑

修订版《条例》重新定义了“党内法规”，是一项基础性、根本性创新成果：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”原《条例》在第2条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”新旧定义比较，党内法规的制定主体基本没有变化，仍为三类，即党的中央组织、中纪委和中央部门、省级党委b除此之外，党内法规制定主体还包括4种比较特殊的情形：一是条例附则中规定的“军队党内法规制定规定，由中央军事委员会根据本条例制定”；二是省、自治区、直辖市党委之外，省级党内法规制定主体还包括新疆生产建设兵团党委；三是有关中央国家机关部门党委（公安部党委、外交部党委等具有垂直管理关系的系统党委）在确有必要的情况下，经党中央批准可以就特定事项制定党内法规；四是7个试点的副省级城市和省会城市党委经中央授权在基层党建与作风建设两个方面探索制定党内法规。这四种情形的适用对象、适用范围比较特殊，不具有普遍意义，学术研究价值不大。；新旧定义最重要、最根本的变化是规范对象从“党组织的工作、活动和党员行为”变成“党的领导和党的建设活动”，从调整特定主体的行为规范变成调整党的领导和党的建设活动过程中形成的广泛的社会关系的专门制度。长期以来，理论与实务界常常以原《条例》中的党内法规定义为依据，认为党内法规“只能管党内不能管党外，只能管党务不能管政务，只能管党组织和党员，不能对国家机关、非党组织、非党员干部及普通群众提出要求”。这一观点对党的领导地位、领导方式以及具体政策的外溢性[4]特征缺乏全面认识，是比较典型的国法思维硬套党规实务。修订版《条例》新定义在规范对象上的深刻变化不仅适应了党的十九大提出的“坚持党对一切工作的领导”“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的明确要求，而且很好地解决了旧定义文字局限、解释力不足的问题，将对党内法规理论发展与实务操作产生极其重要、极其深远的影响。除此之外，新定义增加了“依靠党的纪律保证实施”，既是对党规硬约束的强调，同时也明确了党规与国法在强制力上的区别。

三、“党内法规”的名称与形式更具适应性

修订版《条例》对党内法规的名称和表述形式做了“开口子”式的微调，从而避免了原《条例》的绝对化的状况，增强了弹性。

按照修订版《条例》第5条的规定，党内法规的名称仍为7种：“党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”；但是对于中纪委、党中央工作机关、省级党委制定的党内法规的名称，原《条例》规定“称为规则、规定、办法、细则”，而修订版《条例》则规定“可以使用规定、办法、规则、细则的名称”。二者的差别主要在于修订版《条例》能够适应中央授权中纪委、党中央工作机关、省级党委或者批准有关中央国家机关部门党委制定党内法规，从而需要使用特定名称的特殊情形。修订版《条例》第10条规定：“确有必要的，经党中央批准，有关中央国家机关部门党委可以就特定事项制定党内法规。”第12条规定：“根据党中央授权，就应当制定中央党内法规的有关事项，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委可以先行制定党内法规，待条件成熟时再制定中央党内法规。”这种授权制定的党内法规，根据实际情况很有可能需要使用原本专属于中央党内法规的名称即“准则”“条例”。

原《条例》第5条规定：“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述了决议、决定、意见、通知等规范性文件。”修订版《条例》则在第6条规定：“党内法规一般使用条款形式表述，根据内容需要可以分为编、章、节、条、款、项、目。”修订版《条例》新增的“一般”，有效避免了党内法规形式上的绝对化，解决了极个别党内法规形式与规定不一致的问题。比如，最典型的情形就是《中共中央八项规定》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，显然采取了党内法规的名称，但并未采用条款式表述形式。在具体的党内法规工作实务中，这两份文件也被认为属于党内法规。[5]另一方面，则避免了党内法规与党内规范性文件在名称和形式上的生硬区隔，增强了党内规范性文件的弹性和适应性。目前，党内规范性文件在制定主体、制定权限、制定程序、效力位阶、形式等方面均缺乏统一的规范。党内法规实务工作中则主要依靠惯例、参照上级党组织做法和一些比较模糊的标准进行判断。实务当中，具有党内法规制定权的主体是非常有限的，省级以下党委、党委部门及其他党组织制定的所有“红头文件”，凡具有普遍约束力、在一定时期内反复适用的，均属于党内规范性文件。这些文件不仅大量采取条款式表述，名称也不限于党内法规的名称，在各自权限范围之内的效力实际上并不弱于党内法规。修订版《条例》解除了原《条例》对党内规范性文件的名称和形式的限定，使党内规范性文件具有更强的弹性和适应性，也是实事求是、务实导向的具体体现。

四、修订版《条例》在更深层次吻合依规治党的实践逻辑

（一）主体、行为、监督保障三位一体的党内法规制度架构

修订版《条例》规定了党内法规规范的四类基本事项，即“（1）党的各级各类组织的产生、组成、职权职责；（2）党的领导和党的建设的体制机制、标准要求、方式方法；（3）党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障；（4）党的干部的选拔、教育、管理、监督”。这四类基本事项既包括实体法规，也包括程序法规；既包括组织法规、领导法规，也包括自身建设法规和监督保障法规的规范内容，集中体现了“1+4”的党内法规体系建设的顶层设计思路：“‘规范主体、规范行为、规范监督’相统筹相协调原则形成的4大制度板块。其中，党的组织法规制度侧重从‘主体’上规范党的中央组织、地方组织、基层组织，党的纪检机关、工作机关、派出机关、党组以及其他党组织的产生和职责问题；党的领导法规制度侧重规范党对党外实施的领导‘行为’，规范党领导经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及外事、国防军队建设等活动；党的自身建设法规制度侧重规范党在党内实施的自身建设‘行为’，规范党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等活动；党的监督保障法规制度侧重从‘监督保障’上规范党的工作责任制、党内监督、问责、组织处理、党纪处分、奖励表彰、党员权利保障、党的机关运行保障等活动。据此，形成主体、行为、监督保障三位一体的党内法规制度架构。”[6]同时，修订版《条例》第4条第2款规定与《立法法》“法律保留”的规定如出一辙，可暂时称之为“法规保留”，即“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定”，一般不允许在规范性文件中规定相关事项。如前所述，组织法规侧重规范“主体”，监督保障法规侧重规范“责权利”等监督保障措施，领导法规和自身建设法规则侧重于规范“行为”；前两者适于以党内法规的形式作出统一的规定，而党的领导行为和自身建设行为因具体工作千差万别，则需要更大的弹性裁量空间，适于根据具体情况采取党内法规或者规范性文件的形式。

（二）系统规范、实效导向的框架体例

原《条例》共7章36条，自第2章开始，遵循《行政法规制定程序条例》的理念和进路，框架结构按照党内法规制定程序和步骤的先后顺序，在总则之下，按步骤分为规划与计划，起草，审批与发布，适用与解释，备案、清理与评估和附则；修订版《条例》共7章43条，在框架结构上则采取了更加符合党内法规本质属性的实效性导向，按照权力分配、工作流程、保障措施的实践逻辑，在总则之下，清楚地分为权限、程序（规划与计划、起草、审批与发布）、保障和附则。修订版《条例》的整体框架在更深层次上吻合从严治党、依规治党的内在逻辑：党内法规的制定不仅仅是制定程序问题，更涉及党的集中统一领导问题、党的中央组织和地方组织的事权划分问题、维护党内法规权威性统一性的手段和保障问题等，需要通过加以系统规范。

（三）确定党内法规制定主体及其权限的实证依据

不同的党内法规制定主体拥有不同的制定权限，相应地产生不同的党内法规类型和渊源：中央党内法规、部门党内法规、地方党内法规。其中：（1）部门党内法规的主体明确为：中纪委、党中央工作机关（中央组织部、宣传部、统战部等）、经授权的中央国家机关部门党委。（2）地方党内法规仍限于省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。从制度上，党内法规的制定主体及其权限与原《条例》一致；从实践上，“试点探索赋予部分副省级城市和省会城市党委党内法规制定权”[7]的结果，并未将党内法规制定主体扩大至省级以下党委，反而是新增了在中央部门层面授权系统党委制定党内法规，这也是修订版《条例》不局限于《立法法》“分层赋权、逐级递减”的理念思路，坚持务实导向的具体体现。事实上，党内法规制定主体扩大至省级以下党委，不仅没有必要，而且会人为造成理论上的混乱与实务上的束缚。目前，不同主体制定的党内法规和规范性文件的效力差别，由党组织上下级关系决定；同一主体制定的党内法规和规范性文件，除形式差别之外，并不存在实质性效力差别。虽然修订版《条例》第4条第2款“法规保留”的规定似乎暗示了党内法规的重要性、严肃性大于党内规范性文件，但无论从依据上、逻辑上都无法明确同一主体制定的党内法规的效力高于党内规范性文件。省级以下党委的职能定位，决定了其执行性职能远多于创设性职能，同时也决定了其所制定的规范性文件没有必要再从形式上作出区分。

（四）党内法规制定程序对实践成果的吸收

修订版《条例》保留了原《条例》程序部分的主体框架和内容，分别规定了规划与计划、起草、审批和发布，很好地吸收了实践成果，集中体现了实效性导向，更加清晰准确，适应性和操作性更强。（1）党内法规起草过程中，修订版《条例》增加了“调查研究可以吸收党委及其工作机关法律顾问”参加，是近年来党委系统法律顾问制度实践成果的具体体现。（2）修订版《条例》在程序规定方面的一个突出亮点，是明确了党内法规草案须经“前置”审核，且该前置程序不开口子、没有例外，不是“一般情况下须经过前置审核”，不允许以“时间紧”为由先行提请上会审议。“前置”二字的增加，进一步确立了党内法规审核程序的权威性、严肃性，确立了审核程序的审查“把关”职能。“前置”审核程序的规定是从严治党、依规治党推向深入的生动、典型、具体的体现。（3）前置审核的具体内容由6项增加至8项，更加突出审查政治性，更加突出审查合规性；新增了“是否符合增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’”“是否同上位规范性文件相抵触”“是否与其他同位党内规范性文件对同一事项的规定相冲突”“是否存在谋求部门利益和地方保护问题”“是否符合规范表述要求”等审查内容，极其鲜明地体现了“全面从严”的态度。这些具体细致的规定，使得党内法规工作特别是备案审查工作成为全面从严治党的最直接、最有效的抓手之一。

五、余论

修订版《条例》在“保障”一章中进一步明确和细化了党内法规制定发布之后的所有后续事项，包括效力位阶、冲突规则、适用与解释、备案、执行、评估、清理、修订、汇编等等。其中，新增的有关“健全党内法规执行责任制”的内容，特别强调了“加强监督执纪问责，确保党内法规得到有效实施”。中共中央政治局8月30日审议修订版《条例》的同时，还审议通过了《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》。该《规定》是对修订版《条例》第36条的具体化，标志着党内法规长期以来“重制定轻执行”问题将自此发生根本改观。与此同时，修订版《条例》的出台，也标志着党内法规“立柱架梁”的任务基本解决，制定工作从此走上规范化、常态化的轨道，标志着以往突出的“有规可依”“急用先立”的问题不再突出，标志着党内法规制度建设的重心和着力点开始转移。

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[8]治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。 坚持依规治党，事关党长期执政和国家长治久安。正是在这一背景下，党内法规学已成为当下显学。[9]在新时代中国特色社会主义战略布局中，依规治党是党的领导与党的建设、管党治党与制度建设、治理与法治、党内法规与国家法律等若干重大主题的交汇点，一通百顺、一堵百塞。[10]《中国共产党党内法规制定条例》规范的是依规治党所依之“基本法度”，作为党内法规学知识谱系中的主干性、基础性领域，值得理论界与实务界深入研究。