共享经济视域下的网约车服务及其政府管制策略

(深圳大学 广东 深圳 518060)

一、引言

现实生活中，以网约车服务为代表的共享经济正在中国蓬勃发展，不仅是交通出行，还有共享房屋、物品、技能和知识等越来越多的领域。共享经济模式正在改变人们的生活，它借助着先进的技术给人们带来更多便利、更多创业就业的机会和更多工作自由度。然而，作为一个新生事物，共享经济模式不仅带来了创新，也带来了颠覆性的革命。放眼世界，作为共享经济模式的鼻祖——以共享汽车为代表的Uber和以出租闲置房间为代表的Airbnb在美国和全球范围内扩张市场时，也不断地在跟当地传统行业的从业者和政府管制者产生冲突和矛盾。同样地，这种冲突和矛盾在中国共享经济发展的过程中也不可避免。

在这样的情况下，笔者认为，网约车服务作为共享经济时代下顺应而生的一种新生事物，其衍生出来的监管问题是政府管制者过去不曾接触过的，需要政府管制者重新审视现行的法规并根据实际需要作出相应的调整和修改。然而，由于我国出租车行业一直以来采取的是政府特许经营制度，政府管制者和被管制者之间往往会结成利益联盟，因此，网约车服务的政府管制在一定程度上存在着被既得利益者俘虏的“隐患”和困境。而作为政府管制者，该如何顺应共享经济的发展潮流，更好地保护公众利益而不是维护既得利益者、鼓励而不是扼制创新？这是政府管制者亟待解决的问题，而这个问题能否被妥善地解决，则关乎着网约车服务能否持续健康地发展以及共享经济模式在中国的未来。

二、共享经济视域下的网约车服务概述

(一)共享经济模式的基本内涵及其价值分析

1.共享经济模式的基本内涵

共享经济，经常也被称为“协同消费”、“P2P经济”、“按需经济”，这个术语最早出现于1978年的《美国行为科学家》杂志上，其定义为“一个或者多个人与另外一个或者多个人共同消费经济商品或服务的活动”。(Marcus Felson、JoeL.Spaeth，1978)而共享经济这个理念是在2008年金融危机发生之后才开始流行起来的，金融海啸带来的经济衰退在很大程度上影响了人们的消费行为，人们开始反思消费的意义和过度消费的消费观，同时对物品所有权的态度发生了巨大转变，他们开始认为使用权比拥有权更重要。《我的就是你的：协同消费的兴起》一书的作者指出共享经济时代已经到来，并提出了三类主要的共享经济形态：产品服务系统、市场再流通和协同式生活三种形态。(Rachel Botsman、RooRogers，2010)

本文认为，共享经济模式是在互联网技术的驱动下，由资源的提供者和使用者通过网上点对点交易市场交换有形或无形的闲置资源(包括财产、时间和人力技能等等)的一种经济模式。这种模式通过建立具有一整套数字服务体系的网络平台，取缔了第三方中介机构，为用户节省了交易成本，然而，在相关各方权益保障制度没有完善的情况下，消除第三方中介机构也意味着资源的提供者和使用者往往需要承担更多的风险。

2.共享经济模式的价值分析

2011年，美国《时代》周刊更是将“分享”列入改变世界的十个伟大概念之一。共享经济模式迅速崛起，带来了巨大的经济效应和社会效益，它之所以能够创造出如此不可估量的有形和无形的价值，其自身所具备的核心价值是关键：

共享经济的本质是资源的优化配置。优化资源配置，实现闲置资源的再分配，可以使得物尽其用，实现了闲置资源“赚钱”的可能；同时这也提高了社会资源利用率，减少了资源浪费，有利于保护地球环境和实现人类的可持续发展。

共享经济强调拥有权和使用权的分离，认为资源的使用权优于拥有权。在这种情况下，人们不必购买资源的拥有权即可获得资源的使用权，而这种资源的使用经常是以服务的形式提供的。在这种“使用而非占有”消费观念的基础上，共享经济模式创造出了远大过于拥有权的市场价值，向传统的拥有型社会发起了挑战。

共享经济是去中介化的过程。个人与个人之间可以通过网络平台直接进行交易，整个交易过程建立在平等、互信、透明的基础上，有利于降低资源供应和需求双方由于信息不对称等问题所带来的不必要的交易成本。并且，每个人都可以同时成为资源的供应方和需求方，有利于激发整体社会的创造力和生产力。这也是共享经济的吸引力和发展动力所在。

共享经济更注重信誉度和用户体验。共享经济的出发点建立在人与人之间的信任上的，这点我们从各个网络平台的宣言即可看出——“Airbnb，致力于创建一个更友好、互信的世界；Uber，提供有信誉的城市拼车”。因此，人们开始在网络平台与陌生人共享自己的闲置资源，也有越来越多的人住进陌生人的房子、搭上陌生人的车等等。

(二)网约车服务的创立、发展态势与争议概况

1.网约车服务的创立和发展态势

全球打车软件鼻祖Uber创立于2009年，它开创了席卷全球的互联网约租车服务模式，即为国内熟知的网约车服务模式。所谓网约车服务，是通过网约车软件公司利用互联网平台和大数据算法撮合出行供需的服务。在国内，易到用车公司于2010年最早开展了网约车服务，而进入2014年，随着“滴滴专车”和“人民优步”等网约车服务的推出，整个网约车市场开始了井喷式的增长。人们的交通出行迎来了“私人订制”时代，而这一年也被称作“移动互联网改变中国城市交通的变革元年”。网约车服务的推出，受到了市场热烈的追捧，大众消费者为之叫好。然而，与网约车服务发展得热火朝天这一面的不同，在另一面，网约车服务这个新生事物却面临着来自传统出租车行业的层层阻扰和来自政府管制者的是政策壁垒。

2.网约车服务的争议概况

“合法性”的问题。在这个问题上，虽然网约车软件公司普遍采用了在一定程度上规避政策风险的“四方协议”模式——由网约车软件公司、汽车租赁公司、劳务派遣公司及司机共同签订协议，并通过劳务派遣公司安排司机“代驾”、汽车租赁公司提供车辆来为乘客提供网约车服务的模式，但是在抢占市场的争夺大战中，网约车软件公司不断吸纳了大量没有营运资质的私家车加入到网约车行列来。此外，也有的强调合乘“拼车”性质的网约车软件公司直接接受私家车的“加盟”。然而，这并没有改变私家车非营运的性质，它们并不像传统出租车那样持有运营牌照。因此，由私家车来提供网约车服务就在“合法性”的问题上惹来了很多争议。

“安全性”的问题。一方面，由于网约车的车辆和驾驶员的准入门槛较为宽松，存在着私家车“非法营运”、司机质素良莠不齐等等的情况，加之，新闻媒体对一些网约车安全事件的曝光，关于网约车“安全性”的问题一直争论不休。另一方面，有人则认为，随着互联网和智能手机技术的发展，网约车软件公司可实现对网约车服务全过程的监管，并在很大程度上解决了乘客和司机信息不对称的问题，比如说，乘客可以在手机上查看司机的个人信息、乘车路线和价格，还可以通过双方互评机制了解对方的信誉度等等。在这看来，传统交通服务也不一定比网约车服务更加安全。

(三)网约车服务的共享经济属性与市场创新价值

1.网约车服务的共享经济属性

网约车服务的网约车软件公司是“轻资产”的公司，它们本身不一定拥有资源，而是通过网络平台把社会闲置车辆及劳动力整合起来，再与民众的出行需求进行匹配的。网约车服务实现了闲置车辆和劳动力资源的再分配，给民众的出行带来了便利的同时，也给闲置的劳动力提供了工作的机会，这体现了共享经济的本质，即资源的优化配置。同时，这也是去中介化的过程。网约车服务通过建立网约车平台，把分散的闲置车辆和劳动力资源被整合起来，使得资源的供应和需求双方可以在对等的关系中实现点对点的交易，进而避开了作为第三方中介机构的出租车公司。最后，网约车服务是以互相信任为出发点的，这也是共享经济的价值所在。在网约车市场里，信誉度是虚拟的货币，没有信用的司机或者乘客必然会遭到网约车市场的驱逐。

2.网约车服务的市场创新价值

网约车服务具有市场创新的价值。它针对传统出租车市场所存在的“打车难”和服务水平低下等等的“痛点”，创造出了新的市场和新的服务方式，并通过提供高品质和多样化的服务和满足乘客出行的差异性需求，吸引了新的消费群体。它是一种“互联网+交通”的新型商业模式，它不仅可以提高了民众出行的效率和质量，也为实现资源的优化配置提供了一条点对点式的连接渠道，因此，网约车服务内在的市场创新能量在很大程度上体现出了共享经济的价值。同时，网约车服务的市场创新也蕴含着“破坏性创新”(Disruptive Innovation)的力量。网约车服务通过利用先进的互联网技术，从传统出租车行业的“痛点”入手，给消费者提供相对便利和低成本的新型交通出行方式，将主流价值网络中的顾客拉到新价值网络中，颠覆了传统的出租车市场。

三、现阶段网约车服务政府管制的困境分析

(一)网约车服务政府管制的必要性

1.政府管制的基本内涵

所谓政府管制(government regulation)，通常又被称为“政府规制”和“政府监管”。在不同时期，不同的学者对政府管制有不同的定义。美国著名管制经济学家卡恩认为，“管制的本质是以政府指令替代竞争，以此作为基本的制度安排来实现良好的经济绩效”。(Kahn，1970)丹尼尔·F·史普博则在其著作——《管制与市场》中将管制定义为：“管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”。(Daniel F.Spulber，1989)而最为人知的政府管制定义则是由诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格勒提出，他说：“管制是产业所需要的并为其利益所设计和操作的一种法规(rule)”。他认为，管制是国家“强制权力”的运用。(Stigler，1971)综上所述，本文认为政府管制是指政府部门依据有关的法律、法规，通过支持、许可或禁止、限制的手段实的，直接、间接对企业的经营活动产生影响的行为。

2.网约车服务政府管制的必要性

无可否认，网约车服务在带来巨大的市场创新价值同时，也伴生了一些负外部性问题。其中，备受媒体和社会关注的就是消费者的人身财产安全和权益保障问题，对此，媒体就曾曝光过网约车的车况和司机的资质存在着良莠不齐的情况，乘客的人身财产安全受到侵害的情况也偶有发生，同时，也产生了相关的权益纠纷问题。此外，也有学者认为大量网约车的出现也增加了城市交通系统的负担，是导致城市交通拥堵的原因之一。诺贝尔经济学奖获得者米德曾指出，政府的干预和控制在某些特定情境之下是相当必要的，其中一种情境就是市场机制往往不能很好地解决由于个人利益与社会利益的对立所引起的重要社会问题，如环境污染、资源枯竭、人口爆炸等，这些问题均有赖于政府的控制和干预行动才能得以解决。(James E.Meade，2015)

因此，本文认为政府对网约车服务实施适当的管制是很有必要的。适当的政府管制可以在立法规范监督的前提下加速网约车市场的行业化和标准化，帮助激发进一步的市场创新。在这样的情况下，政府能够推动进步，促进以市场为基础的创新，鼓励更有竞争力的市场效应，从而能更好地发挥使市场机制的作用。然而，这不代表着监管部门可以越俎代庖——以政府管制完全替代市场机制。网约车服务作为一种市场化的产物，监管部门在对待网约车时关键要把握好政府与市场的边界。本文认为，政府对网约车服务的管制应恪守服务型政府理念，为市场创新服务的宗旨。

(二)网约车服务的政府管制俘虏“隐患”与困境

1.政府管制俘虏的基本内涵

政府管制俘虏理论(Regulatory Capture Theory)由诺贝尔经济学奖得主乔治·施蒂格勒在其1971年出版的权威性论文《经济管制理论》中提出，他指出：政府某一机构所主管的产业中如果存在着具有垄断性的利益集团，那么这个政府的管制机构就很容易被这个利益集团所“俘虏”而制定出有利于特定利益集团，却不利于全民福祉的政策。(Stigler，1971)即政府管制部门的监管最后会被被监管者竭尽所能的游说甚至贿赂所“俘虏”，而该管制部门也就沦为既得利益的维护者和垄断利益利润的分配者。

2.网约车服务的政府管制俘虏“隐患”与困境

长期以来，我国的出租车市场实行的是政府特许经营制度。政府对出租车的准入、数量、价格、服务质量进行管制，通过收取一定的牌照费方式向投资者发放有限的出租车牌照。因此，稀缺的出租车牌照变成了一种垄断资源，而掌握这种垄断资源的出租车公司之间就形成了寡头竞争。在政府的特许经营下，由于出租车市场长期处于垄断的状态下，市场竞争不充分，市场主体没有一个良好的进入和退出机制，导致出租车行业普遍缺乏持续创新和改善服务的动力；同时，垄断的出租车市场也在现实中制造了极大的权力寻租空间，容易使得掌握权力的管制部门或公权者通过“权钱交易”为自身谋取经济利益，滋生腐败之余，还会形成固化的利益联盟或利益格局，产生政府管制俘虏的危险和隐患。

处在垄断状态下的传统出租车行业，其自身面临的问题和矛盾不断地在积累，已经到了非解决不可的地步，正值此刻，网约车迅速崛起，以其颠覆性的创新撼动了出租车市场传统的利益格局。由此可见，政府管制网约车服务，存在被既得利益者俘虏的“隐患”，一旦政府管制被被管制者俘虏，必然会使政府管制陷入通过扼杀网约车市场创新价值来维护既得利益者垄断利润的困境，这也是政府监管部门在制定和实行管制措施过程中需要警惕的地方。

(三)共享经济时代的网约车服务政府管制的新常态

共享经济作为一种创新的经济模式，正在中国蓬勃发展的共享经济，恰恰就是中国经济新常态下所需要的一种新常态。在共享经济的时代下，一切都在飞速地改变着。通过与互联网思维的结合，以网约车服务为代表的共享经济模式正在对传统行业(特别是与人们日常生活领域密切相连的传统行业)产生颠覆性的作用，它不仅撼动了传统行业的经济结构根基，而且更形成了一股不可阻挡的时代潮流，必将成为经济新常态下推动我国经济发展的一大新动力。然而，共享经济不是市场的灵药，它也面临着很多复杂性的问题，譬如，共享与非共享边界的定义问题、生产者和消费者之间的信任问题以及消费者的权益保障问题等等。而面临共享经济所带来的新常态、新挑战，政府管制部门亦须因势而动，适应新常态，顺应市场潮流，以包容的心态拥抱创新和变革，不断地完善监管制度，并使之成为政府管制的新常态。同样地，共享经济时代下网约车服务的政府管制，也亟待监管部门转变传统的管制观念，即不能用僵化的思维及不合时宜的管制规则套用到网约车这个新生事物，而是要拥抱网约车创新技术带来的新价值和新挑战，这就是共享经济时代下网约车服务政府管制的需要的新常态。

四、共享经济视域下的网约车服务政府管制策略

共享经济时代下网约车服务政府管制的新常态，呼吁政府管制者从共享经济视域下制定政府管制网约车服务的相关策略。因此，这需要政府管制者从保护消费者和促进市场繁荣发展的立足点出发，创新网约车的监管模式、提高政府管制的质量。同时，政府管制者更需要站在国家的顶层设计的战略高度上平衡网约车市场和出租车市场的新旧利益格局之争，强调法治化监管理念，改变网约车服务领域立法滞后的现状；贯彻全面深化改革的要求，进一步落实简政放权，正确处理好政府与市场和社会的关系，逐步从管制型政府过渡到服务型政府。

(一)抑制利益联盟驱动，祛除政府管制俘虏现象

现行出租车政府特许经营的管理体制下，政府管制者和被管制者之间往往存在着较大程度的利益相关性，当利益可以共享时，他们就很有可能结成利益联盟。受利益联盟的驱动，政府管制俘虏的现象和问题也就自然地衍生出来了。因此，在共享经济时代下，要形成政府管制网约车服务的新常态，需要抑制利益联盟驱动，祛除政府管制俘虏现象。在共享经济已经成为一种趋势的时代背景下，政府管制者要避免被管制者俘虏，在制定和实行管制政策是更应摒弃部门利益的考虑，以更超脱、更中立的态度创新监管方式和理念，不宜偏心，应平等对待网约车市场和出租车市场。

(二)立法先行规范网约车服务，推动市场创新运营

以网约车服务为代表的共享经济在不断崛起的同时，也是创新与现有法规矛盾愈发凸显的时期。现行的出租车管理办法已严重落伍于行业的发展，而网约车的出现即是传统出租车行业接受变革之时，因此，政府管制者也应寻求共享经济时代下的管制新常态，不能因为网约车服务不符合现行法规的规定，就一棍子地打死网约车。问题是行动的先导，政府管制者在认识到网约车行业发展与滞后法规之间的矛盾问题后，即应采取行动改变立法滞后的现状，做到立法先行，推动和规范网约车市场运营创新，让网约车市场在发展中规范，在规范中发展。

(三)管制主体应谦卑柔性地服务市场、回应媒体

受我国几千年的封建思想影响，“官本位”思想和权力思维在一些官员的头脑中已经根深蒂固，比如，一些政府部门要求群众开奇葩证明的事情就时有发生，“证明你妈是你妈”就是一个很好的例子。在其背后，体现的就是公权力的傲慢和“任性”、“官本位”思想的膨胀。而傲慢的公权力带来的后果是严重的，它不仅会威胁到人民的私权利，更会危及政府的“合法性”地位。因此，政府在对待服务对象时要谨记其公权力是人民赋予的，要牢记为人民服务的宗旨。同样地，作为行使公权力的管制主体，在面对网约车服务政府管制的新常态时，更应该保持谦卑柔性的姿态，更好地服务市场、回应媒体。

五、结语

“网约车服务”是共享经济时代下的产物，符合时代发展的潮流和可持续发展的科学发展观。它通过发挥共享经济的市场创新价值，给人们带来了更多的出行方便、更多的就业机会、更多的额外收益和更多的工作自由，对传统的出租车行业有着变革性的意义。作为一个新生事物，网约车服务的出现也在一定程度上触动了既有的利益格局和原有的政府管制法规。而且，在自身发展尚未完善和缺乏政府规范监管的状况下，网约车服务的“合法性”和“安全性”问题备受社会各界争议，因此，为了网约车市场持续健康的发展，政府管制者对网约车服务的规范和监管是很有必要的。在这种情况下，政府对网约车服务实行管制，该如何顺应共享经济的发展潮流，更好地保护公众利益而不是维护既得利益者、鼓励而不是扼制创新？本文试着在文中作出了解答，笔者认为，政府管制者应抑制利益联盟驱动，祛除政府管制俘虏现象；立法先行规范网约车服务，推动市场创新运营；谦卑柔性地服务市场、回应媒体。

总的来说，技术的进步是不可抗拒的，就比如，机器纺织对家庭手工作坊的颠覆、汽车对马车的取代等等，因此，政府的管制思维和方式也应该学会与时俱进，掌握和适应政府管制的新常态。在共享经济时代下，政府管制网约车服务，不应试着去取缔共享经济模式的网约车服务或者把原有的落后的政府管制法规强加到网约车服务上来，最好的方式就是拥抱共享经济模式的市场创新价值，拥抱已经发生转变的生产者和消费者行为偏好，同时，要通过放松管制的方式使得市场在资源配置中起决定性作用，推动传统出租车行业的改革，从而为网约车行业和传统出租车行业创造公平竞争的市场环境。