论公海保护区对公海自由的影响

(海南大学 海南 海口 570203)

一、公海保护区的设立概况

(一)公海保护区的定义

目前，公海保护区在国际上还没有一个统一的定义。一般认为，公海保护区是指为保护和有效管理海洋资源、环境、生物多样性或历史遗迹等而在公海设立的海洋保护区。

笔者认为，公海保护区是指基于公海海洋出现的环境问题和生物多样性受损等问题，在公海内设定特殊的区域，采取相应的措施，以限制海洋资源过度开发以及保护公海海洋环境。这些区域的设立遵循国际法的规制以及国际环境合作的理念，对世界各国均有环境保护上的约束力。

(二)公海保护区的发展

尽管公海保护区能在很大程度上保护公海生态环境和海洋生物多样性，但由于其对公海自由这一海洋法原则带来了极大的冲击和挑战，因此，各国对于是否应当设立公海保护区、设立的合法性、可实施性等问题产生了较大的分歧。各国基于本国国情和国家利益不同，总体来说持以下三种立场。第一，积极态度。欧盟和澳大利亚积极支持设立公海保护区，以保护海洋环境和养护海洋生物多样性，谋求可持续发展。第二，谨慎态度。美国、日本以及中国等国家在是否设立公海保护区问题上保持谨慎态度，他们认为设立公海保护区势必会限制公海自由，因此必须征得相关国家的同意。同时，限制措施应以按国际法谈判的具有约束力的文书为依据，保证透明度、正当性。第三，反对态度。挪威等传统海洋捕捞国则坚决反对设立公海保护区，其认为设立公海保护区不符合国际习惯，违背了国际法上的公海自由原则。总体来说，各个国家均意识到公海面临的严峻的生态危机，但就如何协调各国国家利益，以平衡公海保护区和公海自由的关系将成为今后国际社会关注的重点。

虽然国际上对于是否设立以及如何设立公海保护区未形成统一共识，但随着对公海海洋环境的关注程度不断提高，目前在全球范围内已经建立了几个公海保护区，分别是位于地中海的派拉格斯海洋保护区、南极的南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区、大西洋公海海洋保护区网络以及罗斯海地区海洋保护区。

二、公海保护区与公海自由的冲突

(一)公海保护区对公海自由产生影响的原因

公海的性质是人类共同财产，因此各国均有权平等毫无差别的利用公海。公海自由原则中主要强调“自由”，实际指的是一种权利，换而言之，任何国家只要有能力，都可以从事《联合国海洋法公约》所列举的六大自由和其他不违反国际法的活动。

公海自由原则的立法理念侧重于利用，设立公海保护区则侧重于保护或者在保护中利用，强调一种科学的管理。利用和保护是两种不同的理念，在公海上建立保护区并实施相应的管理不可避免地对现有的公海自由造成一定的影响。

(二)公海保护区对公海自由的影响

1.公海保护区对公海航行自由的影响。公海保护区设立以后，区域内的船舶航行受到检测，并鼓励相关船只在途径保护区前将其船旗国、船只大小、编号、航行路线等信息通知公海保护区的相关管理机构。因此，各国船舶不能在划为公海保护区的特定海域自由航行，而是需要遵守公海保护区的管理规则，导致航行自由的范围大大缩小。在船舶报告相关管理组织进行审核之后，可能会做出两种决定，一是该船舶符合公海保护区的设立目的，允许通行，但仍需遵循其他管理措施。二是该船舶可能会对海洋环境和生物多样性造成威胁，因而禁止通行。这将给船舶带来极大的通行障碍，一方面增加了过往船舶的程序负担，另一方面被禁止通行的船舶可能因绕航而延长航行时间，增加航运成本以及海上航行的风险。这与公海航行自由的理念——船舶持续不停、无障碍通过产生了较大的冲突，对船舶的航行自由产生了一定的限制。此外，来自过往船舶的噪音、污染以及可能发生的船舶碰撞、漏油等事故将会威胁着公海保护区，影响公海保护区目的的实现。

2.公海保护区对公海捕鱼自由的影响。公海保护区作为一种以生态系统为基础的立体综合性保护制度，其中一个重要目的在于保护海底生物多样性，因此，设立公海保护区对捕鱼自由的影响比较显著。养护和可持续利用公海生物多样性最直接有效的措施便是限制和禁止对公海渔业的捕捞，因此，公海保护区区域内是否允许捕鱼作业、渔具的使用条件与标准、可捕量等方面将会受到严格的控制，这种范围甚至会在公海保护区内越来越大。

3.公海保护区对公海科学研究自由的影响。公海保护区对科学研究自由的受限表现在，在公海保护区内进行的有关科研活动要由相关管理机构同意才能实施，以便于检测或其他目的，并且科研活动必须符合相关保护措施。公海保护区作为一种生态保护机制，对前期资源调查和具体矿产资源勘探开发活动环节造成的水体污染以及对海底生物多样性和栖息地的影响都具有管辖权，这样一来，一国申请的公海科学研究活动，就会受到严格的约束，面临更加严格的环境评价标准。这种情况实际上，为公海保护区内科研调查活动设定了更高的门槛，对科研技术进行了更高的要求，从而在客观上形成对技术欠发达国家公海科学研究的限制。包括我国在内的许多发展中国家，长期受困于资金短缺和技术力量薄弱，在公海海域的相关研究才刚起步，对公海各种海洋生态系统的研究也远远落后于其它发达国家，换而言之，则是限制了其开发利用公海资源的权利。

三、我国应对公海保护区的建议

(一)主动参与公海保护区的制度研究和制定

各沿海国维护海洋权益，争夺和拓展海洋利益，需要具备较高的国际海洋法律制度研究水平，需在国际法框架内进行。目前联合国层面正在牵头各国制定和完善公海保护区的法律制度。法律制度的形成过程实际上也是利益分配的过程，公海保护区的法律制度必定与制定国的利益密切相关。因此，一方面，我国应深入整合国内主管部门、科研院所和企业的资源，加强对国家管辖范围以外区域生物多样性方面的政策和法律问题研究，分析现有各方主张的利益着眼点和法律理论基础，寻求对我国利益和发展空间最为有利的观点和方案。

(二)完善我国海洋保护区法律制度

我国海洋保护区的主要依据是《海洋自然保护区管理办法》、《中华人民共和国自然保护区管理条例》等。但目前的法律制度无法满足我国海洋保护区发展的现实需要。我国需在充分借鉴美国、澳大利亚等发达国家先进的海洋保护区制度的基础上，尽快完善我国海洋保护区法律制度，并与国际海洋环境制度的相结合，促进其在国际社会上推广。