法官责任制度的司法化改造

2019-03-28 10:33:32
法学 2019年2期
关键词:错案责任制惩戒

●方 乐

作为这一轮司法体制改革的基石与核心,〔1〕“司法责任制改革”在这一轮司法体制改革中往往被形象的比喻为深化此一轮司法体制改革的“牛鼻子”。参见《以提高司法公信力为根本尺度,坚定不移深化司法体制改革》,《人民日报》2015年3月26日第1版;《统一思想坚定信心凝心聚力锲而不舍落实司改目标任务》,《法制日报》2016年7月20日第1版;《认真贯彻落实全国司法体制改革推进会精神,坚定不移全面推进人民法院司法体制改革》,《人民法院报》2016年7月21日第1版。司法责任制改革旨在通过责任机制的建构来倒逼权力的有序运行,目的是建立一个权责明晰、统一且权力相互制约的审判权运行机制,以期在落实“让审理者裁判,让裁判者负责”的基础上全面提高人民法院的审判质效和司法公信力。为此,2015年9月,最高人民法院下发了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《责任意见》),正式开启了“以严格的审判责任制为核心,以科学的审判权力运行机制为前提,以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础,以有效的审判管理和监督制度为保障”〔2〕参见《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(法发〔2015〕13号),第1条。为目标导向的法官责任制改革。2018年12月,为确保司法责任制改革落地见效,最高人民法院又印发了《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》(以下简称《实施意见》),以期能够“切实解决当前部分地方改革落实不到位、配套不完善、推进不系统等突出问题,促进司法效能和司法公信力的整体提升”。〔3〕参见《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》(法发〔2018〕23号),“前言”部分。实际上,除这两个规范性文件之外,此一轮司法体制改革中,推进法官责任制改革的举措还包括以下规范性文件:《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(以下简称《惩戒意见》)(2016年10月最高人民法院和最高人民检察院联合印发)、《保护司法人员依法履行法定职责的规定》(以下简称《保护规定》)(2016年7月中央办公厅和国务院办公厅联合下发)、《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》(2017年2月最高人民法院法院印发)、《最高人民法院关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》(2017年4月)、《关于加强法官、检察官正规化专业化职业化建设,全面落实司法责任制的意见》(2017年10月中央办公厅印发)。

自《责任意见》颁施以来,围绕着法官责任制改革,无论是法学界还是法律实务界,都提出了各种质疑。一方面就法学界而言,比如有学者指出,《责任意见》将法官问责仅定位在“违法审判责任”上,却将“纪律责任”和“违法执行责任”的追究排除在外,“人为割裂了法官问责的体系,使得司法责任制中的法官问责范围过度狭窄。”〔4〕周长军:《司法责任制改革中的法官问责——兼评〈关于完善人民法院司法责任制的若干意见〉》,《法学家》2016年第3期。也有学者指出,由于《责任意见》将“司法责任制”等同于“司法问责制”、将“司法错误救济(国家责任)”等同于“司法问责(个人责任)”,同时又未将“以豁免为原则,以追究为例外”作为一般原则予以明确,结果“导致问责标准的模糊化和扩大化。”〔5〕傅郁林:《司法责任制的重心是职责界分》,《中国法律评论》2015年第4期。但也有学者认为,《责任意见》第23条、第25条和第28条均体现了“以豁免为原则,以追责为例外的司法规律”。陈卫东:《司法责任制改革研究》,《法学杂志》2017年第8期。又比如,尽管《责任意见》中并未完整地出现“错案责任”或者“错案责任追究”的概念表述,而是以“违法裁判”来替代“错误裁判”、以“审判责任”来代替“错案责任”,也尽管最高人民法院一直强调要将司法责任制与错案追究制相区别开来,反复指出“司法责任制不是错案追究制”,〔6〕胡仕浩(最高人民法院司改办主任):《论人民法院“全面推开司法责任制改革”的几个问题》,《法律适用》2016年第11期。但学者们却普遍关注“错案”及其责任配置,并将“错案的科学界定”作为司法责任制度建构的中心或者作为完善《责任意见》制度设计的基点。〔7〕相关论文,可参见陈海锋:《错案责任追究的主体研究》,《法学》2016年第2期;郭延军:《错案追责应回归法治轨道》,《法学》2016年第10期;张建伟:《错案责任追究及其障碍性因素》,《国家检察官学院学报》2017年第1期;周赟:《错案责任追究机制之反思》,《法商研究》2017年第3期;宋远升:《司法责任制的三重逻辑与核心建构要素》,《环球法律评论》2017年第5期。另一方面就法律实务界而言,尽管最高人民法院已于2015年9月以司法解释文件的形式颁行了《责任意见》,但紧跟其后的,却是各级各地法院不仅依旧纷纷出台自己有关“错案责任追究”的规定,而且在“错案”之外还制造了“差错案件”或者“瑕疵案件”等一系列新的概念并将此也作为法官责任追究的范围。〔8〕从网络上的检索结果来看,相关的规范性文件包括:贵州荔波法院《差案错案责任追究实施办法》(2016年2月)、辽宁康平法院《错案及瑕疵案件责任追究办法》(2016年3月)、辽宁黑山县法院《错案及瑕疵案件责任追究办法》(2016年8月)、重庆四中院《关于对办案瑕疵错误进行责任追究的规定》(2016年10月),等等。与此同时,在这些规定中,对于“错案”或者“差错案件”、“瑕疵案件”的界定及其责任追究机制的建构,不仅与最高人民法院《责任意见》的规定并不一致,而且各个法院之间的差异也相对较大,由此形成法官责任制改革中的差异化格局甚至混乱局面。

为什么最高人民法院统一性法规的颁施却并未能够解决理论与实务上的分歧?本文尝试着以《责任意见》和《实施意见》的内容为基础,结合当下中国的司法国情,对正在推进之中的法官责任制改革进行规范分析并就相关方案予以逻辑推演,以期一方面展示以《责任意见》为基础的、最高人民法院改革方案规划为什么“动作很大”但却没有带来统一性的认识,反而增加了认识上的分歧与行动上的混乱;另一方面则通过对比《责任意见》和《实施意见》,展示后续改革方案在接续性上的行为努力和制度逻辑,并在此基础上评估整个改革方案的行动质量。我们意在通过此表明,尽管最高人民法院新的改革方案解决了法官责任制领域中的诸多问题,但其中一些制度设计上的司法化导向不足,却使得一些问题依然被遗留了下来。而也正是因为这些遗留问题或者说改革方案中不确定性因素的存在,恰恰成为实践中法官责任制的改革努力被减损甚至被抵销的原因。为此,要切实提高法官责任制改革的实际效果,就必须要尽可能以司法化的标准和方式为统一的价值导向来系统性地解决法官责任的制度配置问题,努力从整体上完成法官责任的司法化认定和问责机制的司法化改造。唯有此,才能全面推进法官责任制改革的同时,促进司法效能和司法公信力的整体提升。

一、法官责任制度设计上的司法化导向不足

客观的说,《责任意见》以及后续的《实施意见》都试图通过赋予司法责任制以更加清晰、丰富与科学的内容,以期建立起一个既格式统一又同时容纳“独立-专业-责任-保障”四要素为一体的司法责任制体系。〔9〕王迎龙:《司法责任语境下法官责任制的完善》,《政法论坛》2016年第5期。但遗憾的是,从以《责任意见》为基础、以《实施意见》为补充所建构起的法官司法责任制的体系结构与制度逻辑的细微处,我们依然发现了其中制度设计上司法化导向不足的方面。

(一)责任概念及其类型的司法化意涵不明晰

一是责任概念不仅使用混乱,而且概念的指向不明晰。首先,在《责任意见》中,不仅明确地使用了“违法审判责任”(如第25条)和“监督管理责任”(如第27条)的概念,也描述了违反职业道德的责任和违反组织纪律的责任(如第25条)等情形,还隐性地使用了对“错案进行责任追究”(如第28条)的概念表述。如果把视野放得再宽一些,那么当下中国司法场域中,除此之外,还存在着“办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”,〔10〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,第23页。又存在着“案件发改责任”、“党风廉政建设责任”、“领导干部失职责任”以及“信访责任倒查追究”等责任制度。〔11〕比如人民法院“三五改革纲要”提出要“完善人民法院错案认定标准和违法审判责任追究制度。”“建立健全审判人员与执行人员违法审判、违法执行的责任追究制度和领导干部失职责任追究制度。”“完善和落实党风廉政建设责任制和责任追究制度,加强人民法院惩治和预防腐败体系建设,建立与社会主义审判制度相适应的人民法院纪检监察工作体制机制。”“完善涉诉信访工作责任制,实行责任倒查制度。”很显然,这些责任概念的同时存在,无疑会影响法官“违法审判责任”概念的明晰性。其次,《责任意见》还将“法官责任”置于“司法责任”的范畴之下。而“由于‘司法责任’这一概念此前已被政治化、口语化或情绪化地表达或演绎,当《责任意见》作为一份由众多法律家参与讨论、质疑和修改并经过法定程序反复修订和最终正式通过的规范性文件出台时,‘司法责任制’这一标题性的概念已经被先验性地赋予了不同内涵和外延。”〔12〕参见前注〔5〕,傅郁林文。因此,作为“司法责任”范畴之下的“法官责任”概念,无疑也会受到这种概念形成过程中复杂性因素的影响,进而使得自身概念的明晰性受到动摇。最后但也是重要的,就责任概念的形成逻辑而言,事实上也并不清晰。比如,长期以来,最高人民法院在规范性文件中使用频率最高的一直都是“办案责任制”概念,其次是“审判责任制”的概念。只有到了这一轮司法体制改革中,“司法责任制”概念才涌现出来。而由于话语实践的惯性又使得“办案责任制”、“审判责任制”和“司法责任制”这三组概念同时存在于当前的司法场域之中,形成概念间的交叉关系以及意涵要素上的复杂结构,进而对各自概念的明晰化产生相互影响。换言之,由于就三者的概念关系而言,它们既非时间上的前后关系,也非意义结构上的并列、递进或者涵摄关系,因而它们其实都分享了彼此概念的知识要素进而以一个综合化的概念(束/群)呈现出来的。这无疑就会导致单一性的、法官责任概念意涵的模糊化。

二是责任类型不明晰,不同类型的责任之间缺乏有效的制度性隔离机制。从《责任意见》的规定来看,比如就法官的“违反审判责任”和“司法伦理和纪律责任”以及与司法管理者“监督管理责任”的关系而言,目前只是对这后三种类型的责任予以了初步提及,还尚未对责任的内容予以实质化,也未对问责程序与机制予以规范化。其中,以法官的司法伦理责任和纪律责任为例,目前《责任意见》只是简单地描述了行为的初步表现并规定对此“依照法律及有关纪律规定另行处理”(第25条);而对于司法管理者的监督管理责任,也只是框架性地界定了行为方式并“依照干部管理有关规定和程序办理”(第27条)。实践中,正是由于“违法审判责任”相对确定而后三种责任类型不确定,因而司法的管理者往往会通过以追究伦理责任或纪律责任中的任一种责任的方式来达到追究法官责任的目的。而这意味着,这种改革方案中不确定性因素的存在,——尤其是司法伦理责任和纪律责任的不明确,不仅会影响到法官对责任在范围与类型上的整体性认知,也会冲击法官“违法审判责任”的制度边界与确定性基础,进而增加法官对于问责不确定性的担忧,影响法官的司法行为选择。

如果把视野放得宽一些,那么责任的类型化标准,实际上还应当考虑法院的不同层级、不同区域。因为不同层级、不同区域的法院,其所需践行的制度功能和所拥有的制度资源都是互不相同的。与此同时,作为法院的管理者,无论是外部的(如“地方党委”或者“政法委”)还是内部的(如“院、庭长”),也都会对法院整体性的司法责任进行二次分配,以期确保作为整体的法院能够顺利运转以及法院的审判质量维持稳定。而这其实意味着,无论是作为整体的法院,还是其中的法官,责任制度都是审判管理上的重要制度资源或者说“抓手”。这样,当《责任意见》的施行所带来的、旧有的制度和资源被打破而新的制度和资源却未重新配置到位的时候,一方面,地方法院基于自身的利益需求而依然纷纷制定有关“错案”或者增设“瑕疵案件”的责任追究办法,意在与最高法院争夺制度话语解释权的同时,使自身拥有管理审判权运行的制度优势;另一方面,法院的管理者也会强化以审判管理权的运行来影响审判权运行的方式,以期通过审判管理责任的追究来替代审判责任的追究,进而确保法院审判权的有序运行。前者无疑加剧了责任制度市场的混乱,后者带来的是对审判权的影响从显性方式转变为隐性机制。而这两者都会增加法院治理的难度。

当然,如果把视野放得再宽一些,那么当下中国司法场域中,客观地来说,法官身份角色内在构成的多样化(如同时为“审判员”、“公务员”、“党员”)以及由此所带来的多种责任集于其一身(“审判责任”、“纪律责任”、“廉政责任”)的现实格局,无疑也会使很多看似不同的责任类型与问责机制之间其实是相互交叉、内在关联着。〔13〕比如,“错案责任作为案件质量责任的重要内容,与违法审判责任、纪律责任、案件发改责任、信访责任之间存在交叉、竞合或者包容关系。”参见前注〔4〕,周长军文。与此同时,由于“法官责任”又裹挟在“司法责任”的整体概念和体系结构之中,以及法官责任的追究机制与其他责任的追究机制之间缺少制度性的隔离,这些都使得法官在行动和观念上,不仅更为容易地将《责任意见》中的“责任”主动识别为“组织纪律责任”和“刑事责任”,——有意忽视《责任意见》已将“组织纪律责任”和“司法伦理责任”排除出去的现实,而且还对《责任意见》积极且正向传递的“办案责任”关注度略低。〔14〕在2017年我们针对S省8个法院(基层法院5个、中级法院3个)的法官所发放的320份有效调查问卷中,我们设置了一道多选题:“您认为《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中的‘责任’是什么责任?”从回收的问卷统计来看,在法官责任类型的识别上,有302人次将法官责任识别成“组织纪律责任”,关注度为94.4%;其次是有268人次将其识别为“刑事责任”,关注度为83.8%;第三为“办案责任”,有202人次,关注度为63.1%;“司法伦理责任”的人次为195,关注度为60.9%;“行政责任”的人次为91,关注度为28.4%;有44人次认为“责任性质不明”,关注度为12.2%。很显然,责任概念及其类型的这种整体性,无疑不利于法官责任制的实施。

(二)责任制度的司法化价值设定不明确

由于法官责任制的顺利实施,不仅需要“以科学的审判权力运行机制为前提”,也需要“以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础”,还需要“以有效的审判管理和监督制度为保障”。(《责任意见》第1条)但从实践来看,这些领域依然存在程度不同的“行政化”倾向。与此同时,尽管《责任意见》对审判权运行机制、司法人员职责和权限、审判管理和监督等领域进行了改革方案上的规划,但责任制度的司法化价值设定,从整体上来看依然不明确。

一是责任的认定程序呈现出一种行政问责的价值取向,缺乏司法化的系统构建。从《责任意见》的规定来看,目前在此问题上,不仅缺乏整体性的制度关注,而且即便在现有的零散性规定中,制度间的逻辑也是不一致的。以《责任意见》的制度设计(第34条、第35条和第36条)为例,〔15〕其中第34条规定:“需要追究违法审判责任的,一般由院长、审判监督部门或者审判管理部门提出初步意见,由院长委托审判监督部门审查或者提请审判委员会进行讨论,经初步审查认定有关人员具有本意见所列违法审判责任追究情形的,人民法院监察部门应当启动违法审判责任追究程序。”“各级人民法院应当依法自觉接受人大、政协、媒体和社会监督,依法受理对法官违法审判行为的举报、投诉、并认真进行调查核实。”第35条规定:“人民法院监察部门应当对法官是否存在违法审判行为进行调查,并采取必要、合理的保护措施。在调查过程中,当事法官享有知情、辩解和举证的权利,监察部门应当对当事人法官的意见、辩解和举证如实记录,并在调查报告中对是否采纳作出说明。”第36条规定:“人民法院监察部门经调查后,认为应当追究法官违法审判责任的,应当报请院长决定,并报送省(区、市)法官惩戒委员会审议。”其中尚需进一步讨论与厘清的问题就包括:比如“初步意见”是如何形成的?审判监督部门审查或者审判委员会讨论“初步意见”的程序是什么?又比如,由监察部门启动并主导法官违法审判责任追究程序是否合适?在逻辑上是否与问责的司法化相一致?与《保护规定》中的制度设计又是否能够衔接?还比如,监察部门主持的调查活动,是以怎样的程序进行的?是否足以保障法官在此之中的各项程序性与实体性权益?等等。而在这些问题的共同指向中,我们可以看到,不仅被追责者的权利(包括程序性权利与实体性权利)缺乏应有的制度资源配置以及机制上的保障,而且制度凸显的也是院长对全流程的整体把控;不仅制度的安排使得不同责任之间原本就并不清晰的边界被进一步模糊化,而且制度内部构成上的行动逻辑导向也是行政化的。〔16〕由于法院内部的监察部门和纪检部门基本上是“‘两块牌子,一套人马’的操作模式,”这样“党纪监督”、“廉政监督”与“审判业务监督”的界限就会被模糊掉,进而使得纪检监察部门实施的监督与问责实质上是一种法院系统内部行政化的同体监督与问责。参见前注〔9〕,王迎龙文。与此同时,从实践来看,尽管在责任认定的过程中,案件的卷宗材料会被调阅,承办法官也会被找来谈话,——要求其说明具体的办案过程以及对案件的看法,但整个流程,参照套用的其实还是行政机关公务人员责任追究的行政问责模式。

二是责任制度的运行程序呈现行政化的趋势,缺乏明显的司法化改观。客观的说,有效的审判管理和监督程序,是法官责任制度得以顺利施行的重要保障。因此,《责任意见》提出不仅要建立符合司法规律的案件质量评估体系与评价机制(第12条),也要建立法官业绩评价体系和业绩档案(第13条)。但在实践中,不仅这些评估体系和评价机制尚未建立起来,而且审判管理反而“更多奉行控制性理念,追求全面把控与精细监控审判权运行,以实现对案件处理过程与结果的控制”,由此造成审判管理对审判权实质性干预的局面,进而“在相当程度上固化甚至加剧了审判权运行的行政化。”〔17〕郭松:《审判管理进一步改革的制度资源与制度推进》,《法制与社会发展》2016年第6期。

比如,最高法院下达审判绩效考核的指标体系,“原本是为了掌握审判动态,便于政策指导,但在实践中,各地法院普遍将其用作下级法院以及本院法官工作业绩考核和排名的指标,用作法院和法官工作奖励、晋升的依据”,〔18〕龙宗智、袁坚:《深化改革背景下对司法行政化的遏制》,《法学研究》2014年第1期。由此出现审判管理上“下级围绕上级转”的格局。与此同时,地方法院也可能会在最高法院所设置的考核指标体系的基础上,增加考核指标,“主动加码”。这些增加的指标,有些是与地方特点或者地方法院实际情况相关联的,有些则是为了突出地方法院工作亮点或者司法改革创新成效的。这种对考核指标的“主动加码”,表面上反映出的是地方法院对于考核工作的重视以及相互之间的竞争关系,暗含的其实是司法与行政相混同的制度机制及其结构逻辑。换言之,“审判质效竞争作为上级法院的指挥棒,在强化上级法院对竞争控制的同时也加剧了审判指导的行政化,还使得上下级法院间围绕竞争的行政动员最终转嫁为一个法院内部的行政动员。”〔19〕高翔:《中国地方法院竞争的实践与逻辑》,《法制与社会发展》2015年第1期。此外,地方法院还可能会根据司法管理的需要而对指标配置不同的权重,既实现通过审判管理对审判权运行进行调控的目的,也确保享有法院内部资源配置权的权力主体能够有效调动法院内的每一个法官同时也对法院司法风险的整体管控拥有掌握力的权力格局。因而从法院内部来看,这种变化不仅使审判管理考核成为审判权运行的“指挥棒”,出现审判权反而围绕着审判管理来进行的局面;也使享有法院内部资源配置权的院/庭长,在审判权运行的绩效管理上表现的更为积极,管理手段上也更趋“行政化”,由此带来审判权运行上“行政化”色彩的强化,以及审判权内部运行机制上“多主体、层级化、复合式”的格局加剧,〔20〕顾培东:《人民法院内部审判运行机制的构建》,《法学研究》2011年第4期。甚至出现“院长对副院长、副院长对庭长、庭长对法官是一种领导与被领导、支配与被支配的关系”。〔21〕张文显:《法治中国建设的前沿问题》,《中共中央党校学报》2014年第5期。所有这些其实意味着,以行政化为逻辑导向的审判管理权运行,一旦从服务走向管理、从幕后走向前台,便会带来法院系统在上下级管理以及内部管理上的日趋科层化、行政化。

(三)责任制度运行机制的司法化导向缺失

尽管《惩戒意见》和《保护规定》对法官责任追究的程序机制进行了初步构建,但当前的这些规定却“并未具体厘定司法惩戒委员会的权力、责任及其追责的程序等基础性内容。”〔22〕同前注〔7〕,宋远升文。与此同时,从各地实践来看,一方面,各地法院在细化惩戒规则时,都有着自己的理解和掌握,进而与最高法院的规定存在诸多不一致。另一方面,法官惩戒委员会在机构设置与人员构成上也并不完全统一。比如,不仅一些地方的“法官惩戒工作办公室”并未设置在高级人民法院之内,而是设在了当地政法委;而且“法官惩戒工作委员会”也基本都挂靠在当地政法委,由政法委的研究室负责日常的运行与管理。还有一些地方的“法官惩戒工作办公室”虽然设置在高级人民法院之内,但机构却隶属于政法委管理。又有一些地方的“法官惩戒工作办公室”甚至设置在省法学会或者省社科联下。又比如,有的地方法官惩戒委员会与法官遴选委员会在人员构成上是相同的,有的地方则是完全不同的,——但两个委员会都有来自政法委的人员;更为普遍的情况是,两个委员会虽然在人员构成上有一些不同,但相同的人员都是来自政法委的。与此同时,这些人员都是经由政法委统一聘任的。

然而,首先就法官惩戒委员会的人员构成而言,尽管各地的人员遴选机制和人员来源构成各不相同,但大多面临人员的流动性不足、知识的竞争性不够等诸多质疑。〔23〕张炎、李弸:《法官惩戒制度的基础、核心与后盾》,《人民司法·应用》2018年第4期。其次就各地法官惩戒机构设置模式的多元化以及惩戒规则的差异化而言,这不仅容易导致惩戒尺度难以统一的格局,也会造成惩戒行动的碎片化、松散化,形成惩戒乏力的总体局面。第三,法官惩戒的程序配置与惩戒主体设置之间的冲突,很可能又会导致惩戒制度在实践中出现“再次行政化”的局面。换言之,法官惩戒主体在程序配置上出现的偏差,使得“法官惩戒委员会的独立性遭到侵蚀”,而一旦法官惩戒委员会的独立性变弱,又会使得法官惩戒制度的主体走向原来的行政化模式,“甚至只是人民法院内设监察部门的翻版”。〔24〕参见侯学宾:《法官惩戒制度的中国特色》,《法律适用》2017年第7期。第四,就各地的普遍实践而言,由于法官惩戒委员会“机构本身隶属于当地政法委管理,而政法委带有浓厚的行政或政治性”,因而导致其行政化倾向难以去除。换言之,由于政法委的职能,使得“由这些单位负责提出法官有无惩戒必要的意见,具有较强的司法行政化色彩,与司法改革中的去行政化理念不相符合。”〔25〕王小光、李琴:《我国法官惩戒制度二元模式的思考与完善》,《法律适用》2016年第12期。第五,同样从各地实践来看,“省级司法惩戒委员会仍然设立在法院内部,特别是当相关司法追责能够对当地法院整体形象或者法院主要领导政绩造成负面影响时,司法惩戒委员会很难避免机构设立地的‘属地’影响,从而使得司法追责演变成行政权之间的交涉或者妥协”。〔26〕同前注〔7〕,宋远升文。换言之,作为法院系统内部的惩戒主体,当“所面对的惩戒对象与自己同属利益共同体(也即大致都属于‘法律职业共同体’),这样的追责启动主体注定难以逃脱‘内部人处理内部人’的藩篱”,〔27〕同前注〔23〕,张炎、李弸文。因而不仅主动提起惩戒法官的可能性较小,程序开启的动力不足;而且还会导致法官追责的结果时常出现“重重拿起,轻轻放下”的局面。

客观地说,在当下中国司法责任制的语境里,要将法官责任从责任概念及其类型的整体性裹挟之中单独分离出来,显然并非易事。——但这实际上也并不紧迫。当前最为要紧的,是要通过制度与机制的建立健全,明晰化不同责任之间的界限,区别出不同责任的认定与追究机制,最终使不确定的法官责任制尽可能确定化。

二、以司法化为导向的法官责任制度完善

(一)责任类型及其范围的司法化限定

虽然《责任意见》已将法官责任限定在“违法审判责任”的范围之内并将法官“违反职业道德准则和纪律规定”的责任与司法管理者的“监督管理责任”都驱赶出司法责任制度的范畴,但这仍然还是基础性的,进一步的司法化改革措施,可能还包括:一是要适度统一法官责任的概念。一如前述,虽然责任概念及其类型的混乱使用,既受到制度所涉利益主体现实关切的影响,也与责任制本身所含主体结构的多样性有关,但这一局面的存在,不仅增加了将法官责任从司法责任的整体逻辑之中分离出来的难度,也带来了责任类型在边界上的模糊化以及责任追究的连带化和追究效应的扩大化,还导致各地法院在责任建制上的不统一。实践中,伴随着《责任意见》的实施,法院内部的管理者也随之改变“抓手”,往往会以追究“党风廉政建设责任”或者“组织纪律责任”之名来行追究“审判责任”之实。这不仅加剧了不同责任之间的模糊化,也造成了责任运行机制的替代性以及隐蔽性。因而为了消除这一混乱格局,也为了缓解法官基于问责弥散化的“假想”而形成的过度担忧,显然就有必要适度统一法官责任的概念。一个可行但也可供讨论的方案,便是基于《责任意见》的表述,将其严格地统称为“法官违法审判责任”。〔28〕有学者提出:“出于对法官办案质量的重视,应将法官违法审判、造成错案的责任从法官责任体系中剥离出来,加以重点规范。”熊秋红:《中国语境下的法官责任制》,《人民法治》2016年第6期。

二是适当调整当前司法制度对于法官责任配置所采取的“一刀切”模式,对司法责任予以必要的类型化。从实践来看,“一刀切”的模式既混同了最高法院与地方法院的制度角色与功能定位,也未能给地方提供足够空间进而使得地方只能在狭小的制度空间中进行规则的再诠释,由此不仅造成处于不同层级法院的法官在单一性的责任制度面前缺乏“贴己感”甚至形成“不公平感”以及“被剥夺感”,也导致地方性诠释的过度以及由此带来规则的溢出和混乱。相反,“类型化”不仅可以给地方留有足够的空间,也能够考虑不同层级法院里的法官的制度性利益,还能够将类型统一的权力最终汇集至最高法院,从而有助于最高法院在此问题上对地方法院的多样化实践进行规范统一。比如,可以尝试着以审级利益或者审级职能为标准,〔29〕“完善审级制度,一审重在解决事实认定和法律适用,二审重在解决事实法律争议、实现二审终审,再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。”参见前注〔10〕,第22页。对一审、二审和再审过程中的法院/法官责任进行细致划分,其中一审法院/法官的责任重在事实认定与法律适用上,二审重在事实与法律争议问题的解决上,再审重在纠纷的实质性化解。

三是适时推动法官“司法伦理责任和纪律责任”与司法管理者“监督管理责任”的明确化、规范化。一如前述,不同的责任类型及其追究机制之间的模糊化,不仅会造成责任类型与追究机制的交叉、叠加,进而导致法官责任识别上的混乱,影响法官的行为选择与角色扮演;也会带来不同责任追究机制之间的相互替代以及制度的运行从显性转为隐性,从而加剧责任治理的难度。因此当务之急,是要通过制度化、规范化的方式来不断夯实法官“司法伦理和纪律责任”与司法管理者“监督管理责任”的确定性基础,明晰化这些责任的范围、问责的方式以及层级化相对应的后果,以此整体性地提升法官问责的法治化水平。〔30〕有学者提出,在对法官进行“违法审判责任”追责外,当前最为迫切的是要同时“加强对违法职业伦理行为的惩戒。”因为“根据当下法官司法公信力不高、权力寻租现象时有发生、司法腐败屡禁不止的基本现实,有必要加强对法官职业伦理责任的追究。为此,应当根据司法活动的规律,重新构建法官的职业行为规范,以划定法官从事政治活动、社会活动、人际交往、经营活动等方面的行为边界,避免法官存在明显的利益冲突或者严重影响其司法形象的行为。与此同时,根据‘法网严密但不严厉’的原则,应当对法官违反职业行为规范的行为追求必然惩罚的结果,使任何违反职业行为规范的行为都能受到准确、及时的惩处。”陈瑞华:《法官责任制度的三种模式》,《法学研究》2015年第4期。

(二)责任认定基准的司法化建构

责任意涵的内部限定以及责任外延的严格控制,虽然能够避免责任类型以及责任范围的泛化,但要确保法官责任制度的司法化,还需要建立符合司法规律的责任认定基准与认定程序。

就责任的认定基准而言,《责任意见》规定,要在坚持“主观过错与客观行为相结合”(第2条第6款)这一基本原则的基础上,关注是否存在“故意违背法定程序、证据规则和法律明确规定违法审判的,或者因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果的。”(第26条)这反映出制度所配置的,乃是一种“故意+行为”与“重大过失行为+严重后果”两组相互嵌套的责任认定标准。〔31〕有学者指出,司法责任之所以在主观过错上要求“故意”和“重大过失”,既与司法工作的特殊性有关,也是“为了跟法律关于行政人员职务侵权行为责任追究的过错规定相平衡。”朱孝清:《错案责任追究与豁免》,《中国法学》2016年第2期。与此同时,由于在实践中,责任追究大部分往往采取的都是一种责任倒查的模式,并且启动法官问责机制的动力来源又主要集中在法院系统内部,〔32〕尽管从法院的内部规定来看,“错案来源共有以下几种途径:被二审法院改判和发回重审的案件;本院审判监督程序中被全部改判的案件;本院执行程序、受理国家赔偿案件、案件质量检查、备查法律文书、执法执纪中发现错案线索的案件;在纪委、政法委、监察、人大、政协、检察机关等党政监督和来信来访等社会监督渠道中发现错案线索的案件;其他途径发现错案线索的案件。”但从实践来看,“错案来源主要集中于法院系统内部。在2003年至2012年间,S法院共有错案来源77件,其中发改案件有71件,本院发现的共5件,当事人投诉的错案来源也只有1件,没有任何一件错案来源是来自党政机关等法院系统外的监督渠道。”王伦刚、刘思达:《从实体问责到程序之治——中国法院错案追究制运行的实证考察》,《法学家》2016年第2期。因而责任认定标准的制度化配置,在实际运行中就会呈现出一种更为立体化的格局:既包括对行为直接进行违法违纪审查,并同时认定行为的主观过错(即“故意+行为”);也包括以行为的审查为中心并辅之以主观过错排查与后果的考量(即“过失行为+后果”);更多还是以案件处理效果之衡量为起点,继而倒排行为模式或者程序规范以及行为的主观过错并再次审查行为的法律后果(即“倒果+查行+追因+量果”)。而这其实意味着,有关责任的认定标准,在制度的静态配置与动态运行所交织而成的双重结构中,形成的是一种以行为/程序的审查为中心、主客观相结合的复合化的有关案件质量倒查范围和程序或者案件质量存在问题审查标准的体系。

这一体系的建立意味着:第一,对违法行为的审查始终处于责任认定基准的“中心地位”。比如从问责事由的来源上看,《责任意见》第26条所含的七款内容,都在条文前部规定了不计后果而只需考察行为是否违法即可问责的情形。又比如,主观上无论是故意还是重大过失,实际上都是建立在对客观行为的违法性予以审查的基础之上。因为“无论故意还是过失,其实都很难得到证明。因此,有必要将法官存在违法行为本身,视为法官存在故意或者过失的充分理由。”〔33〕同前注〔30〕,陈瑞华文。换言之,行为是“检验和判断行为人是否具有故意或重大过失的依据”,〔34〕同前注〔31〕,朱孝清文。不能仅以结果作为法官是否需要追责的理由。〔35〕李少平:《深刻把握司法责任制内涵 全面、准确抓好〈意见〉的贯彻落实》,《人民法院报》2015年9月25日第2版。第二,尽管追究的是“行为”的责任,但从实践来看,对于“结果”的审查,既是问责程序启动的前置性因素,也是责任类型后续甄别的重要参考。因为一般来说,只有出现了案件质量问题,才会启动责任的倒查机制,进而审查裁判是否存在主观上的过错和客观行为上的违法。而与此同时,重大过失行为只有造成严重后果时,法官才能够因此而被问责。第三,如果主观上无过错,仅仅只是囿于法官认识水平所导致的差错案件,那么这不属于法官问责的范畴,〔36〕同前注〔4〕,周长军文。由此也就“将故意枉法裁判、重大过失造成错案与一般性工作差错、办案瑕疵区分开来。”〔37〕李少平:《司法责任制的理论与实践》,《中国审判》2016年第22期。换言之,“如果法官依法、正当地在自由裁量允许的空间内认定事实、适用法律,并且严格遵守法律程序,不存在任何不当的行为,只是因为在法律适用、事实认定上与上级法院法官的认识存在偏差,致使案件结果同上级法院法官认定存在差异,或者出现当事人上访、群体性事件、当事人自杀身亡等案外情况,不应当追究其责任。”〔38〕同前注〔9〕,王迎龙文。

建立这一体系的积极意义在于:第一,它不断夯实制度运行的确定性基础,同时降低制度运行的成本。因为在一个因由社会急剧转型而带来的开放型社会里,案件处理结果一旦进入其中,所产生的社会效果将可能同样具有开放性,因而也就不可控制。比如已经审结且当事人也被安抚好的案件,或许会因为法律或政策的变化,甚至仅仅只是因为当事人生活境遇的改变,而再次进入信访的渠道,使得法官面临被追责的风险。这样,以“结果”而不是以“行为”作为审查对象,既缺乏足够的确定性,也缺少基本的合理性。与此同时,一旦案件处理结果进入到急速发展的社会场域之中,那么不仅原本较为稳定的案件处理效果就会随之处在动态变化之中而变得不稳定,也会使“结果”在弥散的过程中吸附进入各种“历时性”的因素,因而要对这种“结果”进行“共时性”的审查,不仅标准难以确立,而且审查的成本也高。

第二,以“行为”作为审查对象,将会强化法官在职权行使时的义务履行,促使法官更为积极地履行好司法职责。因为一方面,相对于案件审理结果所可能具有的不可控性,案件审理过程以及法官的行为是相对可控的,这样,以“行为”而非“结果”作为追责的主要事由,就会“使司法人员坚信,只要管住自己的思想和行为,依法公正勤勉履职,即使案件出了差错,自己也不会被追究责任,从而解除顾虑、放心大胆地依法行使职权。”〔39〕同前注〔31〕,朱孝清文。另一方面,在《责任意见》的制度配置中,如果法官在履职时没有尽到足够的积极作为义务,那么他会因此而被问责。比如,“法官受领导干部干预导致裁判错误的,且法官不记录或者不如实记录,应当排除干预而没有排除的,承担违法审判责任。”(第33条)

第三,以“行为”作为审查的中心,有助于让“责任制”的功能从单纯地事后性惩罚延伸至事先性预防和过程中的约束,进而实现制度功能在司法流程里的全覆盖。因为一旦将“行为”与“后果”/“责任”在制度上建立起确定性的匹配关系,就会对法官产生约束力,进而在司法行为选择时将其作为一个重要的考量因素。〔40〕当然,这种以“行为”作为审查主要对象的责任模式也存在着“可能会对审判独立带来负面影响”、“治理效果的有限性”、“与程序性制裁机制可能混同”等局限性。参见前注〔30〕,陈瑞华文。与此同时,有学者也认为,这种以主观过错和客观行为为标准追究法官责任,“一方面会导致错案无法被发现并被纠正,另一方面会导致法官责任追究制度流于形式而无法有效发挥作用。”朱崇坤:《重视司法责任追究中的错案问题》,《人民法治》2016年第6期。

然而,尽管责任认定基准的建立有助于推动法官责任制的司法化,但“由于追责事由具有广泛性和扩张性,因此事实上,难以通过追责事由对法官责任进行严格限定。”〔41〕同前注〔28〕,熊秋红文。这样,也就有必要在认定标准规范建制的基础上,设置与其相匹配的认定程序,以此来确保责任认定始终在司法化的轨道之内。

(三)责任认定程序的司法化构建

很显然,当前参照套用行政机关公务人员责任追究的行政问责模式,并不适合于法官责任的追究行动。我们要意识到,其实不仅判决、裁定、决定是否错误,应当由人民法院审判组织确认;而且法官是否需要追责以及如何追责,也应当通过司法化的程序和机制。因此,在当前司法改革整体举措的系统性配置中,尤其是《惩戒意见》出台所即将带来的、法官责任追究在机构运行程序上的结构性变化,要推进以司法化为导向的责任认定程序构建,首先就是要适度调整监察部门的工作机制与职能范围。这包括:(1)要在物理空间和人员配置上把法院内部现有且合并办公的“纪检”与“监察”两个部门区分开来,清晰并强化监察部门的职能在于对法官“违法审判责任”与“司法伦理责任”的处理,而由纪检部门负责法官“组织纪律”与“党风廉政建设”责任的审查。(2)适度调整监察部门的职能关注,将有关法官业绩考核与业绩档案建设,——甚至审判管理工作,也纳入其部门工作的范围之内。(3)在适当的时机,〔42〕应当预见,当前正在逐步深入推进之中的国家监察体制改革,将对包括法院内部的监察部门在内的所有监察体系带来体制性与机制性的变化。与此同时,即将开展的法院内设机构改革,也会为此机构的设置提供机遇。将现有的监察部门改名为法官业绩管理与权益保障部门。

其次是要调整监察部门的工作方式与程序机制。这包括:(1)当发现需要追究违法审判责任的事由时,由监察部门直接交由审判监督部门审查或者提请审判委员会讨论,形成初步意见,不再经由院长的“初步审定”与“委托”。(2)让各级法院的监察部门直接对接高级法院内新设的“法官惩戒工作办公室”,由监察部门将上述“初步意见”直接报送法官惩戒工作办公室;监察部门不再对“初步意见”进行“调 查”。(3)各级法院监察部门应当派员向法官惩戒委员会通报当事法官的违法审判事实及拟处理建议、依据,并就其违法审判行为和主观过错进行举证,而不是《责任意见》所设计的、由高级人民法院监察部门统一派员。(4)根据法官惩戒委员会的意见,各级法院的监察部门对所在法院的法官作出处理决定。

再次是在责任认定的程序配置上,要形成合理的程序结构并赋予当事法官完整的程序性权利。这包括:(1)在审判监督部门进行审查或者审判委员会进行讨论时,要赋予当事法官或者合议庭在场进行意见陈述、辩解、举证的权利;也即要听取当事法官或者合议庭对于具体案件处理过程的汇报以及他们对于案件是否属于错案的看法。(2)在形成“初步意见”之前,审判监督部门或者审判委员会也应当听取“审判团队”和“专业法官会议”〔43〕有关“专业法官会议”制度的讨论,可参阅曹炜、熊静:《司法改革语境下的法官会议探析》,《法律适用》2015年第9期;梁规平:《论专业法官会议的功能定位及其运行模式》,《法律适用》2016年第8期。对于案件是否属于“需要问责的案件”的意见。(3)对于当事法官/合议庭、审判团队以及专业法官会议所提出的意见,审判监督部门或者审判委员会要在审查报告中如实记录,并在“初步意见”中对于是否采纳作出针对性的说明。

最后是要建立合理的责任追究时效制度。当下中国司法场域中,法官对于责任制度的抵触与担忧,很大程度上与“办案质量终身负责制”所隐含的“责任终身追究”紧密相关。因为这意味着对于司法人员的问责程序,在“终身”这一时间延长线内都可能被随时启动;也即无论过了多久,法官都可能因为“历时性”的问题而在“共时性”的制度中被随时、随意地“翻起”进而被追责。很显然,这既不利于法官内心的安定及其合法权益的保障,也并不符合责任制度建立的真正目的。因此,要建立一个与“终身负责制”相契合且合法、合理、科学的追责时效制度。一个可行的方案,可以依据问责事由的隐蔽性和严重性,明确法官问责的时效期限从发现问责事由之日起计算,而不是从司法人员违法违纪行为终了之日起计算。〔44〕“如果按照发现错案的时间计算追究违法违纪犯罪法律责任的期限,这既能督促有关部门及时查处追究办案人员的司法责任,又不违背法律、法理和情理,更能得到社会各界的支持和认同,同时也可以化解是否还要终身追究司法人员责任的各种争议,终身追究自然也在其中了。”胡云腾:《错案防范与司法问责刍议》,《人民司法·应用》2014年第13期。

三、法官责任制度运行机制的司法化建构

从实践来看,法官责任制的实施效果,很大程度上又受到制度运行机制的影响。因此,为确保制度逻辑与机制运行逻辑的一致性,避免两者之间因相互矛盾而带来的抵牾,也就有必要对制度的运行机制同样进行适度的司法化调整。

(一)责任配套机制的司法化改造

第一,要引入激励机制,促使法官以依法独立公正行使审判权并承担审判责任为基础,建立起法官个人的司法声誉/职业声望市场。要通过这种司法激励机制的建立,将法官司法利益最大化从简单的货币性收益(如“收入”)或者非货币性收益(如“权力”、“职务晋升”、“休闲”)〔45〕[美]波斯纳:《法官最大化些什么?》,《超越法律》,苏力译,中国政法大学出版社2001年版,第135~142页;艾佳慧:《中国法官最大化什么》,载苏力主编:《法律和社会科学》第3卷,法律出版社2008年版,第98~151页。的自我满足转移至对复合化的、个人司法声誉/职业声望的培植上来,让他们在司法活动中采取积极且负责任的行动,“不仅从事会使他们出名的工作,而且从事那些直接有助于提高他们自尊的工作。”〔46〕[美]波斯纳:《卡多佐:声望的研究》,张海峰、胡建锋译,中国检察出版社2010年版,第72页。比如,判决由审案法官签署并且公开,就是这一机制的具体实践方式。因为通过这一方式,“人们才能知道对某一案件的判决是否公正,哪一位法官的判决一贯公正或只是偶尔公正,哪一位法官有真知灼见,哪一位法官只能做到平庸。”而与此同时,由于一份判决或者“一场审判还不足以说明某位法官是否公正;只有法官在若干案件中所表现出的一贯行为大致公正时,才可以给人以公正的印象”,〔47〕於兴中:《法治东西》,法律出版社2015年版,第145页。才能因此积累起他的司法声誉/职业声望。

第二,要建立尊重法官主体地位并符合司法规律的审判工作考核机制。实践中,尽管最高法院目前已经淡化了对于下级法院审判工作的指标考核,〔48〕从实践来看,最高法院最早于2008年出台了《关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》,2011年正式颁布实施《人民法院案件质量评估指标体系》。而到了2014年12月,最高法院党组又决定,“取消对全国各高级人民法院的考核排名;除依照法律规定保留审限内结案率等若干必要的约束性指标外,其他设定的评估指标一律作为统计分析的参考性指标,作为分析审判运行态势的数据参考;坚决杜绝以保证结案率为由,年底不受理案件的做法;各高级人民法院要按照最高人民法院的要求,取消本地区不合理的考核指标。”胡伟新:《取消对全国各高级人民法院考核排名》,《人民法院报》2014年12月27日第1版。但是一方面,作为法院审判管理工作的重要抓手,法院的内部考核机制依旧存在。实践中,考核指标对法官审判行为的导向作用或者说影响力是不容小觑的。另一方面,地方法院推行考核机制运行的热情却并未消退,上级法院考核下级法院的情况依然存在。尤其是在一些地方,为确保“对下指导”工作的顺利开展或者上下级法院在行动上能够保持“一盘棋”,以及特定的法院干部组织任免格局,〔49〕就地方各级法院院长的组织任免而言,一般来说,上级党委对院长的任免具有决定权,这“在法院的内部管理上是最高支配权力。本级地方党委对副院长级干部的决定权,嵌套在上级党委对院长决定权这一前提内。”刘忠:《司法地方保护主义话语批评》,《法制与社会发展》2016年第6期。从实践来看,一般由上级法院党组提名下级法院院长的候选人,由党委考察通过后任命,由此形成基层法院院长由中院派出的而中院院长又由高院派出的情形。都不仅会使得上级法院对于下级法院工作考核的力度继续强化,也会使得下级法院愿意接受上级法院的考核并力求在这种考核中“出亮点、出成绩”。这不仅为责任“层层加码”机制的运行提供了空间,也使上下级法院之间的关系日益科层化、行政化。因而,要在逐渐弱化甚至彻底废除上级法院对于下级法院进行工作考核进而斩断上下级法院之间存在着的科层化结构性关系的前提下,对法院内部的工作考核机制予以科学合理的设定,避免内部结构科层化的同时建立起以审判权运行为中心的关系格局。这意味着,在案件质量评估指标体系的设定上,就必须要充分尊重审判工作规律,合理配置审判质效评估指标及指标权重,尤其是要科学地“设定合理区间,防止简单、片面、人为地追求某些指标数值的高低,防止偏重利用指标排名排序、把质效评估混同于绩效考核、忽略利用指标研究解决实际问题,使审判质效评估指标体系真正实现科学评估各项审判工作的‘体检表’作用,切实发挥好正面导向。”〔50〕《最高人民法院关于新时期进一步加强人民法院审判管理工作的若干意见》(法发〔2014〕8号)。与此同时《保护规定》第10条规定:“考核法官、检察官办案质量,评价工作业绩,应当客观公正、符合司法规律。对法官、检察官的德、能、勤、绩、廉进行年度考核,不得超出其法定职责与职业伦理的要求。考核办法和标准由中央政法单位统一制定,地方可以结合实际进行适当调整。不得以办案数量排名、末位淘汰、接待信访不力等方法和理由调整法官、检察官工作岗位。”

第三,要逐步将瑕疵案件纳入案件质量评估与法官业绩评价的体系之中,审慎推进瑕疵案件问责的实效化。一方面,由于《责任意见》规定了七种应当依纪依法追究相关法官违法审判责任的类型(第26条)和八种再审改判但不得作为错案进行责任追究的类型(第28条),这虽然有助于法官问责的规范化与统一性,但却也压缩了地方法院进行规则诠释甚至规则创制的空间,造成其对于司法风险管控力的削弱,进而使得地方法院为了强化司法管理而可能将其注意力从“错案追究”扩展至“瑕疵案件”上,从而将瑕疵案、差案和错案一并纳入法官问责的对象范围。另一方面,“错案”在审判活动中的出现概率,客观地说是极低的,属于偶发现象;更为常见的其实是“瑕疵案件”。比如在裁判文书的制作上,既表现为存在错字病句连篇、信息书写错误、卷宗装订归档不规范等现象,也表现为遗漏主要事实、叙述事实存在矛盾、错引或漏引法律条文、裁判文书说理不充分、甚至主文表述不当、遗漏判项等问题;〔51〕陈杭平:《“粗疏送达”:透视中国民事司法缺陷的一个样本》,《法制与社会发展》2016年第6期。又比如审判程序上存在瑕疵甚至错误、量刑幅度内的“顶格判”带来的罪刑不适当、案件无故长期未结甚至超过审理期限等等。“瑕疵案件”虽然没有“错案”对司法公信力的破坏力那么大,但“千里之堤毁于蚁穴”,这种不规范的司法行为对于司法公信力的影响也是不可低估的。因此,要对“瑕疵案件”进行有效而规范的治理,可以尝试着“将审判瑕疵责任作为业绩评价的重要内容,将并业绩评价作为法官任职、评先评优、晋职晋级和员额动态调整的重要依据,实现评价机制与员额退出机制、惩戒机制、激励机制的有效衔接。”〔52〕马渊杰(最高人民法院司改办规划处副处长):《执笔人谈司法责任制改革中的几个重要问题》,http://www.weixinla.com/document/15687934.html,2017年12月7日访问。

第四,要建立司法化的外部影响因素进入法院系统的转换机制。要通过这一司法化的转换机制,不仅对不同话语在表述方式与逻辑构成上进行转换,也对话语实践所需的资源与成本进行考量。比如,道德话语若不经过转换而直接进入司法实践,就会使得法官在面对道德/价值争议案件的处理时陷入两难:因为在法律与道德之间,法官在裁判中无论放弃掉那一方,都必然会受到严厉的指责。〔53〕方乐:《司法如何面对道德?》,《中外法学》2010年第2期。又比如,当我们试图将政治、社会、道德等外部伦理资源纳入司法伦理或者司法职业准则之中时,一定要在制度资源、社会资源、人力资源等各方面进行基础性的供给测算与成本分析;要意识到,任何伦理资源进入司法实践,都是需要投入大量成本来充分保障的。相反,在不增加资源供给的前提下,将外部伦理资源引入司法伦理进而单方面提高法官的司法伦理标准,——比如要求案件处理达到百分之百正确的效果或者“胜败皆服”,不仅会造成“重负”之下法官司法行为的扭曲,带来一些案件处理上的低效率甚至不公正;〔54〕“在加大法官责任的同时,如果不提供相应保障的话,有些法官是承受不了的。”“我们在追求案件百分之百正确的效果,恰恰可能成为一些案件不公正的原因。”范明志:《当前司法改革的方向与逻辑》,《法制与经济》2016年第8期。也会在整体上形成司法资源配置上的不均衡结构,增加司法制度运行所需资源消耗的同时,降低公正司法产品的出产效率。还比如,当司法场域以一种开放性的结构接纳外部因素或话语影响之时,司法运行和发展所需的资源供给就会急剧增加;否则,不仅司法发展的动力会严重不足,而且司法权运行也会处于结构失衡和权力失序的状态。若长期如此,不仅司法场域的职业伦理无法约束法官的司法行为,而且司法的职业尊荣感也无法吸引住法官,最终带来的是司法人力资源的大量流失以及司法运行秩序的混乱,形成“司法危机”的格局。

(二)责任追究机制的司法化塑造

很显然,在法官惩戒委员会的设置上,我们“不能够继续采用传统的集权式的管理方式,必须考虑司法自身的特点。”〔55〕陈卫东:《合法性、民主性与受制性:司法改革应当关注的三个“关键词”》,《法学杂志》2014年第10期。而从实践来看,一方面,当下中国司法场域中普遍存在的、以政法委为主导的法官惩戒委员会的机构设置与人员构成,尽管可能在委员会的人员组成上确实具有广泛的代表性和足够的超脱性,〔56〕对于各地法官惩戒委员会的改革探索,也有批评其中“代表性、专业性和权威性”不足的。陈海锋:《错案责任追究的主体研究》,《法学》2016年第2期。也尽管这并不必然导致委员会工作程序和工作机制上的“行政化”,但它“仍然带有系统性‘垂直’控制的可能和风险,将来运行也容易出现问题,因此,这一做法并不恰当。”更好的做法应该是,将法官惩戒委员会交“由省级以上人大牵头设立”,并同时“结合中国国情和法治建设目标,应在省级以上人大内务司法委员会的基础上,改建并设立统一的司法委员会。”〔57〕马长山:《新一轮司法改革的可能与限度》,《政法论坛》2015年第5期。当然,从《惩戒意见》的规定来看,虽然它明确规定“法官惩戒工作办公室设在高级人民法院”,但却并未对“法官惩戒委员会”挂靠在哪里作出说明。

另一方面,《惩戒意见》规定,“当事法官对惩戒决定不服的,可以向作出决定的人民法院申请复议,并有权向上一级人民法院申诉。”(第11条)从实践来看,这既不符合《惩戒意见》所设制度的整体逻辑,也不符合法院作为主体的制度利益关切。〔58〕《惩戒意见》第7条规定:惩戒委员会审议惩戒事项时,有关人民法院应当向惩戒委员会提供当事法官涉嫌违反审判职责的事实和证据,并就其违法审判行为和主观过程进行举证。当事法官有权进行陈述、举证、辩解。第8条规定:惩戒委员会的审查意见应当送达当事法官和有关人民法院。第9条规定:当事法官或者人民法院对审查意见有异议的,可以向法官惩戒委员会提出。法官惩戒委员会应当对异议及其理由进行审查,作出决定,并回复当事法官或者人民法院。很难想象,经过这几轮的程序运转,当事法官所在的人民法院面对其申诉时,会改变惩戒意见。此外,虽然《惩戒意见》规定可以“向上一级法院申诉”,但向哪个部门申诉?以及申诉即便受理后,又该以怎样的程序进行审查并改变?这些都未有清晰明确的规定。相对可行的方案,一是“作为准司法化的惩戒程序,监察机构承担‘侦查’、‘提起公诉’之职责,责任法官理应如‘被告人’一般享有陈述、举证、抗辩之权利,且作为‘公诉方’的监察机构应承担举证审判行为违法之责任,否则根据‘疑罪从无’原则,由惩戒委员会作出无责的处分建议。”〔59〕李杨:《法官惩戒标准的审思与定位》,《法律适用》2017年第7期。二是当事法官如果对最后的惩戒意见不服时,要允许其向法官惩戒委员会申请复议一次。——当然,如果最高法院到时也成立法官惩戒委员会后,则可允许当事法官向该委员会申请复核。而最高的“法官惩戒委员会作出的决定具有终局性,当事法官不得再行申诉。当然,可参照刑事诉讼法的‘上诉不加刑’的原则,责任法官提起的复议程序,不得加重对责任法官的处分。”〔60〕同上注。也有学者指出,如果省一级的惩戒委员会和国家一级的惩戒委员会两者是上下级关系,那么“从现行公布的法规文件来看,上下级选择不是改革的目标。”参见前注〔24〕,侯学宾文。

客观地说,法官责任制的司法化改造无疑是一项系统性工程,它的成功既依赖于责任制度本身的司法化设定,也依赖于对相关变量因素进行跟踪并及时予以司法化调整。因此,在推进法官责任制司法化改造的进程中,还需提醒注意的“自变量”与“因变量”有:

第一,由于从制度的实践来看,启动法官问责机制的动力来源目前仍主要集中在法院内部,因此当《责任意见》将“发改案件”作为问责事由的来源在制度空间上不断压缩之后,那么在法院外部压力和内部权力格局都未能有根本性改变的情况下,为了强化司法风险或者案件质量的管控,无论是法院内部的司法管理还是案件质量的内部评查工作,都很有可能会加强。由此可能带来的,不仅会是法院内部的司法管理者对“瑕疵案件”投入更多关注,也会是法院内部机构在权力关系上的某种改变,——比如“审监部门”或者“审管办”的权力更大。而这会对法院的内部结构以及司法责任制的实施产生怎样的影响,无疑有待继续观察。

第二,如果司法的管理者更关注“瑕疵案件”的内部治理,那么当错案责任在制度与实践上的空间不断被压缩的前提下,这势必带来责任配置上的整体性改变,由此究竟会是带来“瑕疵案件”较之于当前配置上更重的责任类型,进而造成法官责任承担整体格局的实质性加重;还是会将其与法官业绩考评或者职业声望累积更为紧密的联系起来,进而带来责任格局的减轻,这显然依赖于包括法官业绩评价体系和业绩档案建立在内的审判管理制度改革及其效果,也依赖于法院内设机构的改革及其成效,因而同样需要耐心观察。

第三,面对最高法院与地方法院以及地方法院之间在法官问责制领域里的混乱局面,最高法院应当有义务对此进行必要的清理,尤其是一些基础性的认识(如责任类型及其范围、认定的基准与程序、问责机制等)各地、各级法院仍存在较大分歧的情况下,最高法院应当通过积极的行动“给法官问责实践提供共同遵守的准据,进而改变目前各级各地法院在法官问责方面自行其是、混乱市序的局面。”〔61〕同前注〔4〕,周长军文。但是,如何在制度的统一设定中又给地方法院留有适当空间,如何确保最高法院与地方法院之间在多样化统一的制度格局中实现放权与控权上达致平衡,这其中分寸感的把握与拿捏,不仅需要司法智慧,更要政治技巧。

四、结语

当下中国法院系统里的司法改革,尽管已经取得了一些显著的成效,但客观地来说,一些领域的改革措施仍然缺乏系统性的、必要的、清晰的价值目标指引,缺少整体性的制度设计以及务实的推进策略,结果造成不同改革举措背后的制度逻辑不一致甚至前后相矛盾,导致一些改革效果的自相抵消,甚至出现一些领域的改革破坏司法化逻辑、“走回头路”的现象。

很显然,这些问题在法官责任制改革中或多或少都有所体现。为此,在这一轮司法体制改革中,我们要清晰地意识到,以理想化的司法理念为导向的法官责任制度,尽管与我国当前的法官制度角色和司法功能存在诸多的“不适感”,但其制度的角色建构和功能设置,都是建立在一种强大的司法权力行使格局的基础之上的。换言之,法官能够依法独立公正行使审判权并敢于为此承担相应的责任,这既是一种理想化也是一种强大的、司法权力运行所必然呈现的责任担当格局。因此,尽管当下中国的审判权力运行与此相较,还尚存一定的距离,但将此设定为改革行动的目标指向之一,无疑是必要的。与此同时,我们也要意识到,法官责任制度建立的根本目的,并不只是为了惩罚而更是要通过制度的反向激励,促使法官更好地履行司法职责。因此,尽管就目前而言,理想化的状态未可即达,但建立一种以司法化为导向、以权—责明晰且相互匹配、相互统一的法官责任制度,并在此基础上配置以司法化为导向的法官问责程序与机制,确保以司法化的思维、标准与方式解决问题,无疑是必须始终坚持的、我国法官责任制度改革方向。因为我们要意识到,当下中国法院系统里的司法改革,只有在遵循司法规律的前提下,按照法院系统内在的、司法化的制度逻辑来有序推进,才能在这种目标明确且策略务实的改革推进中逐步累积效果并最终取得改革的预期目标。

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