论悬置立法职权运作程序的正当化——从《立法法》第13条之“改革发展的需要”切入

●陈多旺

我国《立法法》第13条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”这是全国人大及其常委会授权暂时调整或者暂时停止法律适用职权（本文将此项职权称之为悬置立法）最直接的实体法依据。〔1〕本文将“授权暂时调整或者暂时停止法律适用”这一立法职权称之为悬置立法。具体阐释参见本文第一部分的内容。需要说明的是，庞凌老师在《地方人大无权暂时停止、悬置地方性法规的适用》一文中，对法律法规的暂时停止适用这种立法现象进行描述时，使用过“悬置”一词。笔者所用悬置立法一词系受该文启发而得。（参见庞凌：《地方人大无权暂时停止、悬置地方性法规的适用》，《法学》2017年第6期。）当然，所谓悬置立法既可以指暂时调整和暂时停止适用这种全国人大及其常委会变更法律的立法活动，又可以指暂时调整和暂时停止适用这种立法活动的效果，即法律的部分规定在一定时空内不生效力。由此条观之，全国人大及其常委会该项职权的运用，要以对改革发展的需要的判定为前提。结合全国人大及其常委会的议事特点来看，悬置立法职权的运作过程实际上就是对改革发展的需要的审议和决定过程。但是职权享有合法不代表职权运作就能正当，即便说悬置立法是一种深化改革背景下产生的立法职权，担纲为改革铺路的重要功能，它也同样要以立法机关的立法程序为遵循。那么，作为其根据的改革发展的需要应该如何进入立法程序，由谁向全国人大及其常委会提出？全国人大及其常委会又该如何认定这种需要，进而根据这种需要作出授权暂时调整或者暂时停止法律适用的决定？这些都是《立法法》中未予明确，实践中有待解答的程序性问题。应该说，这一职权能否依程序正当运作对于实现改革过程中的“先立后破”，使人大作为民意机关充分发扬民主，作为立法机关不超越法治原则，进而将“重大改革于法有据”的方针落到实处，具有重要的理论和现实意义。

一、授权暂时调整或者暂时停止法律适用是为了悬置法的效力

（一）悬置立法是将有效法律规定悬置不用的立法职权

将全国人大及其常委会授权暂时调整或者暂时停止法律适用的职权称之为悬置立法，系基于这样的考虑：悬置立法职权的运用使得在全国范围内普遍有效之法律规定，于特定时段的特定地点效力悬置，其效果使得被悬置之法律规定虽然在全国范围内仍然概括有效，但是于此特定时段的特定地点则不发生效力。不论是暂时调整还是暂时停止适用，实质上都是在不变更既有法律规范的情况下，〔2〕这是悬置立法与法律的制定、修改、废止的不同之处。法律规范的“立、改、废”都要对法律规范的载体，即法律条文本身作出处理，这种处理会影响到规范的生效或失效。悬置立法则只针对法律规范之效力，不针对规范本身。直接针对法律规范的效力作出处理，将其效力悬置，使其不发生作用。至于被悬置之法律规范或改或废则有待创新规则的试验结束之后通过“立、改、废”的立法程序进行。

从《立法法》第13条的规定和全国人大常委会授权暂时调整或者暂时停止法律适用的立法实践来看，对悬置立法的含义可作如下表述：悬置立法就是全国人大及其常委会为助力改革、推动发展，以对改革发展的需要的判定为前提，在一定时段、一定地域将既有生效之法律的效力悬置，使其暂时不发生作用，从而为该地域范围内的改革举措创造试验空间的立法权行使方式。其意有二：一则说明授权暂时调整或者暂时停止法律适用是将既有生效之法律规定暂时悬置不用；二则说明授权暂时调整或者暂时停止法律适用是一种立法机关的立法权行使方式。其中“暂时调整或者暂时停止法律适用”的功能是将有效的法律规范悬置不用，使其在部分地区的部分时段不发生法律效力；“授权”的功能则在于，为被授权主体在既有有效法律规范效力被悬置之际，建立新规则以填补悬置之后的暂时性规则“真空”进而进行规则创新试验提供合法性证成。

（二）悬置立法是立法法设定的一项新的立法职权

随着全国人大常委会悬置立法职权在深化改革实践中的运用，尤其是2015年《立法法》将悬置立法作为一项立法职权赋予全国人大及其常委会，学界对全国人大及其常委会的这项立法职权进行了持续的关注。关注重点主要集中在，悬置立法中的“授权”是否属于授权立法，是否突破了既有的法治框架；悬置立法中的另一项内容，即“暂时调整或者暂时停止法律适用”是否能够为既有的立法权行使方式——《立法法》中规定的法律的制定、修改和废止——所涵盖。其目的在于，将悬置立法这一看似突兀的权力行使方式整合进既有的立法权力体系，立足于既有的宪制框架对这一权力的出现和行使进行合理的解释，或是给出整合或解释的路径，使得这一权力的存在不单有法可依，而且合于宪制。

1.悬置立法职权架构中的“授权”是一种新的授权立法方式。在笔者看来，全国人大及其常委会的悬置立法职权架构中的“授权”是授权立法的表现形式，其可以为授权立法的内涵所涵盖。“所谓授权立法，就是指一个立法主体将立法权授予另一个能够承担立法责任的机关，该机关根据授权要求所进行的立法活动。”〔3〕陈伯礼：《授权立法研究》，法律出版社2000年版，第13页。全国人大及其常委会作为国家立法机关拥有宪法赋予的立法职权，且其悬置立法职权亦有《立法法》这一宪法性法律的支撑。实践中该项职权的被授权主体也是有法规或规章制定权的地方或部门的有权机关。〔4〕关于授权立法涵义的研究综述和阐释及其内蕴诸要素的分析。同上注，第1～17页。这些试点地方或部门的被授权机关在获得授权后往往通过制定“试点方案”或“暂行办法”等方式，〔5〕例如，在全国人大常委会通过《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》《关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》等几项授权决定后，被授权机关根据上述决定，制定了相应的试点办法或试点方案，如《化学药品注册分类工作改革方案》《药品上市许可持有人制度试点方案》《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》《人民陪审员制度改革试点方案》《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作办法》等。填补授权暂时调整或者暂时停止法律适用之后出现的暂时性规则真空。这些所谓的“试点方案”或“暂行办法”等暂时性规则也随之进入了试行阶段，待试行结束后，或是通过修法的方式将其上升为法律，或是将其废止从而使得效力被悬空的有效法律在该地重新发挥效力。

悬置立法是修改后的《立法法》赋予全国人大及其常委会的一种新的授权立法方式。〔6〕且此种观点亦有实务部门的阐述作为根据。全国人大常委会副秘书长信春鹰在介绍全国人大常委会的授权立法职权时，作出如下阐述：“立法法规定，全国人大及其常委会除专属立法权外，还可以授权立法。2015年修改立法法，进一步明确有关授权立法的具体内容，规定了授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则。明确全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域特定事项授权在部分地方暂停适用法律的部分规定。”（信春鹰：《十三届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习讲稿——全国人大常委会的组织制度和议事规则》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/29/content_2057109.htm，2018年10月4日访问。）可见，此段论述是将“授权暂时调整或者暂时停止法律适用”这一《立法法》修改后新产生的授权立法方式与《立法法》原有的授权立法方式并列作为“授权立法”来对待的。此种授权立法与《立法法》中原有的全国人大及其常委会针对国务院的授权立法和针对经济特区的授权立法等授权立法方式不同。作为一种新的授权立法方式，它既不同于《立法法》第9条规定的在全国人大及其常委会法律保留事项出现空白时，国务院经全国人大及其常委会授权而享有的在该领域内的行政法规制定权，也不同于《立法法》第74条规定的经济特区在全国人大及其常委会授权下的地方性法规制定权及其对国家法律、行政法规的变通权。〔7〕参见冯玉军：《新〈立法法〉条文精释与运用指引》，法律出版社2015年版，第274页。该种授权立法既不是填补法律的空白，也不是对既有法律的变通，而是将既有的已经生效的法律悬置不用，其实质是对普遍适用的法律之效力的一种临时性处置。这种处置并不针对具体的条文作出明确、具体的处理，〔8〕对具体条文进行修改或废止等变更处理的任务，是未来改革试验之后由立法机关按照职权立法程序进行的一般的立法作业。它只是将既有的法律效力悬置，使其不在指定的时间、指定的区域发生作用，从而腾出用于改革的时空范畴，进行创新规则的试验。这项规则试验的具体任务是由被授权机关来完成的。

2.悬置立法职权架构中的“暂时调整或者暂时停止法律适用”是不同于立、改、废的一种新的立法权行使方式。学者们一般将悬置立法职权架构中的“暂时调整或者暂时停止法律适用”划入法律的制定、修改、废止等立法权行使方式的范畴，〔9〕尽管学界对“暂时调整或者暂时停止适用”究竟是否属于《立法法》设定的“制定、修改、废止”立法行为中的一种，或者属于三种立法行为中的哪一种认定不一，但是将其视为立法机关的一种立法权行使方式则是相对一致的，即“暂时调整或者暂时停止适用”作为立法机关变更法律的一种立法活动是自不待言的。具体说来有以下几种定性：第一，将该权力的行使视为法律修改，但同时也强调此种法律修改有其特殊性；〔10〕参见刘松山：《论自贸区不具有独立的法治意义及几个相关法律问题》，《政治与法律》 2014年第2期；范进学：《授权与解释：中国（上海）自由贸易试验区变法模式之分析》，《东方法学》2014年第2期。第二，将该权力中的暂时调整与暂时停止适用区分对待。具体说来，是把暂时调整视为法律修改，同时强调其特殊性，暂时停止则被视为一种新的权力行使方式；〔11〕同前注〔1〕，庞凌文。第三，将这一权力视为一种不同于法律的立、改、废的立法权行使方式。〔12〕参见刘志刚：《暂时停止法律实施决定的正当性分析》，《苏州大学学报》（法学版）2015年第4期。笔者赞同将“暂时调整或者暂时停止法律适用”视为一项新的立法权行使方式，其中似无须繁琐的证明，仅从不同立法方式对法律规范效力的影响上便可见一斑。

法律的效力，简言之，就是法律对人的行为的约束力。“法之所以存在和发生作用，就在于它对人们的行为具有约束力，在于它通过其效力来调整人们的相互关系，控制和维护社会秩序。”〔13〕张文显：《法理学》第5版，高等教育出版社2018年版，第93页。“暂时调整或者暂时停止法律适用”显然不同于《立法法》中所说的制定、修改、废止等立法方式，〔14〕有学者指出：“全国人大常委会关于暂时调整法律规定的决定，实质是于一定期限内暂停法律若干条款在自贸区适用。其用了‘暂时调整法律规定’这一含糊的表达方式，目的是与修改、废止等立法行为相区分并淡化‘暂停’一词对享有法律稳定性的冲击。”刘沛佩：《对自贸区法治创新的立法反思》，《浙江工商大学学报》2015年第2期。它的运用从未扰动法律规范的条文，制定、修改、废止则是直接针对法律规范条文本身的变动。如果说它们的运用都会对法律规范的效力产生影响，那么制定、修改、废止是通过变动条文实现的新法条的生效和旧法条的失效，暂时调整或者暂时停止法律适用不对法律条文做任何变动，其针对的仅仅是法律规范的效力。实践中，一旦全国人大常委会作出暂时调整或者暂时停止法律适用的决定，则意味着某些法律规范将在一定时期于部分地域内不发生法律效力，因为这些法律规范的效力被人大的决定悬置了。所以，不论是从授权角度看，还是从暂时调整或者暂时停止法律适用的角度看，悬置立法都是全国人大及其常委会一项新的立法职权。

二、悬置立法的运作过程就是对改革发展的需要的议决过程

（一）改革发展的需要是悬置立法职权运作的根据

1.《立法法》 第13条将改革发展的需要明确为悬置立法的依据。从《立法法》 第13条的规定来看，悬置立法职权运用的条件至少包括以下几点内容：职权运用主体是全国人大及其常委会；职权运作依据是改革发展的需要；职权针对对象是“行政管理等领域的特定事项”；职权运作的时空要求是“一定期限内在部分地方”；职权运作的方式是“授权暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。将改革发展的需要作为悬置立法的依据形式化于《立法法》第13条当中，这不单使悬置立法职权的运用实现了有法可依，也使得悬置立法职权运用的条件得以明确，即以对改革发展的需要的判定为前提。

2.改革发展的需要是对悬置立法的实质性约束。首先，改革发展的需要这一实质性前提使得悬置立法不能随意启动。根据《立法法》第13条的规定来看，改革发展的需要是人大及其常委会行使悬置立法职权的根据。尽管法条中的表述借助了“可以”一词，使得改革发展的需要这一根据具有了形式上的可选择性，但从当下中国社会发展的实际以及业已发生的全国人大常委会立法活动的实践来看，改革发展的需要无疑是当下悬置立法职权行使的最主要根据。如果说导致人大及其常委会启动悬置立法职权的因素有很多，那么将改革发展的需要作为因素之一独自形式化于《立法法》条文中，也足见该因素对悬置立法这一立法权行使方式的重要性。

《立法法》中规定了制定、修改、废止等多种立法权行使方式，仅有悬置立法明确将改革发展的需要作为行使根据陈列于法条之中，作为行权之前提。相比于《立法法》修改前之原有授权立法，修改后之《立法法》第13条所新增之悬置立法有这样一些特点：第一，被授权主体不局限于国务院、经济特区等行政机关和地方人大，其范围甚至可及于司法系统、军队系统以及公务员管理；第二，在授权范围上也更加广泛。《立法法》在授权立法范围中所明确禁止的司法制度，这里也在授权之列。〔15〕这些特点在全国人大常委会的实际授权中皆有体现，如《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》《关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用〈中华人民共和国公务员法〉有关规定的决定》等。这种不同，使得悬置立法较之原有授权立法更具有对既有法治秩序的突破性，而原有授权立法因其主要以立法空白的填补为侧重，所以更具补充性特征。这种突破性特征使得用改革发展的需要为悬置立法职权的行使设置一道实质性的屏障成为必要。改革固然需要对既有秩序格局进行突破，但是突破不能成为“脱缰的野马”。深化改革的条件下，悬置立法当用，但是当慎用。改革发展的需要既是悬置立法应用的前提，也是对悬置立法应用的限制。

其次，改革发展的需要是在改革的法治引领中彰显党的领导的体现。“党的政策是立法的根本指导政策，立法以党的政策为依据和基础，遵循党的政策，不与党的政策相抵触。党还通过立法把自己的政策贯彻、体现到具体的法律、法规中去，使党的政策成为具有国家强制性的规范。可以说，在中国，各项重要的立法都是在党的政策的指导下制定的。”〔16〕周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第153页。深化改革是党的十八届三中全会确定的时代主题，党对深化改革的各项举措提出了政策性的引领，这些引领当然要在国家立法中得到贯彻。以法治方式推进改革过程中，“在大问题上用法治方式凝聚改革共识，然后通过立法方式加以确认，在小的问题上则通过法治方式直接进行改革。这里的法治方式包括解释、论证、推理等法律方法的运用。法治方式就是自下而上通过法律程序收集改革意见，凝聚关于改革具体内容，充分发挥公共权力机构的集中和公民民主的双重作用，重大问题的改革需要经过法治机制来收集来自民间的改革愿望”。〔17〕陈金钊：《“重大改革都要于法有据”的意义阐释》，《甘肃理论学刊》2014年第5期。现行法律是维护现有秩序的法律，现有秩序是有利于当下既得利益者的秩序。改革必然要动现有秩序，但是又要保持法治的稳定。为使改革具有合法性的支撑，就得使民众也参与到对改革发展的需要的解释中来，通过对法律程序的参与使得民众对改革拥有解释权。以改革发展的需要作为悬置立法职权的行使依据，是在突破既有体制，推进社会进步过程中，彰显党的政策对民众改革愿望的引领的体现。

3.将改革发展的需要作为悬置立法的依据是实现改革与法治协同发展的要求。悬置立法这种立法权行使方式是改革与法治两条腿走路催生的结果。改革需要法治的保障，需要在法治的框架下进行。同时需要注意的是，法治本身也需要变革，法治同样要跟进时代的步伐，因应社会的变化。悬置立法本身承载的是改革与法治的内在关联，也彰显着法治与改革的内在矛盾，可以说，悬置立法系为深化改革而生。逾越现有法制框架的改革举措需要通过悬置立法来进行合法性的证成。改革举措的践行与悬置立法的实践需要通过改革发展的需要这一媒介来沟通。改革发展的需要是改革举措在立法实践中的反应。有了改革发展的需要才有进行悬置立法的依据。深化改革是当下中国的时代主题，国家在经济、政治、文化、社会等各方面推出的各项举措都是当下深化改革的组成部分。从全国人大常委会的授权实践来看，其在具体授权决定的行文伊始，都会以“为”或“为了”开头，以此明确授权的具体目的，这些目的体现的便是改革发展的实际需要。悬置立法就是法治本身通过变革来保障和适应改革发展的结果。

（二）悬置立法的决定以对改革发展的需要的充分审议为前提

虽说悬置立法最终要通过全国人大或是其常委会的决定来作出，但这里的决定绝非是行政领导简单的个人决断。这种决定是人大代表或是常委会组成人员经集体审议而作出的议决结果。这是全国人大及其常委会作为国家议事机构的集体决策模式决定的。“立法机关是以议决——通过会议的形式审议相关法案并最终表决的方式作出决定的。在多元价值并存的现代民主社会，以议决模式体现的立法程序是法律之合法性得以证成的条件。”〔18〕陈多旺：《通过交涉的议决》，《河北法学》2016年第2期。全国人大对议案的表决实行少数服从多数原则。由全国人大常委会讨论决定的事项同样“要依照法定程序，集体讨论、集体决定。在充分审议讨论的基础上，按照少数服从多数的原则，进行表决。”〔19〕同前注〔6〕，信春鹰文。“现代民主社会中的国家立法是国家立法机关通过审议进而付诸表决的结果。这种产生立法的‘议决’模式中，表决是决定法律草案成为法的程序环节，审议则是决定法的质量的形式理性，不经高质量的审议就形成不了高质量的立法。”〔20〕同前注〔18〕，陈多旺文。所以，悬置立法最终决定的作出以对悬置立法职权的适用根据——改革发展的需要的充分审议为前提。未经审议或是审议不充分条件下而作出的悬置立法决定是随意的、武断的，尽管具备审议之后立法机关为其“背书”的合法性，但其缺乏的是过程上的正当性。所以，将改革发展的需要作为悬置立法职权运用的依据，意味着首先要对改革发展的需要作出判断。按照人大作出决定的方式，这首先要对改革发展的需要进行审议，在审议的基础上对改革发展的需要是否为真，是否必须通过打破即有法制格局的方式进行突破，突破后对法律体系造成的冲击的程度如何，对现实发展的助力程度又如何等等内容作出综合的判断，计算其中的效益和成本，从而作出授权与否的决定。

三、改革发展的需要之议决程序的匮缺是悬置立法产生负面效果的缘由

（一）具有实体合法性的悬置立法欠缺程序上的正当性

随着深化改革和法治中国战略的渐次铺开，全国人大常委会多次通过授权的方式暂停或是暂时调整法律在部分地方的适用。悬置立法职权的运用已成为“重大改革于法有据”的重要保障，一定程度上缓解了改革与法治之间的紧张，它通过“先立后破”使深化改革的诸项举措尽可能在法治的框架内展开，从而在一定程度上实现了改革的于法有据。针对全国人大常委会该种授权方式的行使，一直以来都有合宪与否的争论。2015年《立法法》第13条的通过表明，全国人大通过对《立法法》的修改实现了对《宪法》第62条和第67条的解释，从而使得“悬置立法”具有了合宪性的基础，使得悬置立法这一立法权行使方式间接得到了宪法的确认。但这并不代表全国人大常委会该项职权的行使在现行法治框架下天衣无缝。虽说该项权力的享有有了实体法上的依据，但是其行使过程却没有明确的程序上的规范，遑论程序之正当。

《立法法》第2条第1款规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”《立法法》在第二章中依次规定了“立法权限”“全国人民代表大会立法程序”“全国人民代表大会常务委员立法程序”“法律解释”等内容，并于此后的“其他规定”中明确“法律的修改和废止程序，适用本章的有关规定。”《立法法》将法律法规的制定、修改、废止作为三种并列的立法方式，同时设定了法律制定的程序，并且说明修改和废止同样适用法律的制定程序。制定、修改和废止作为立法的三种实体权力是清晰的，该三种实体权力的运作程序是明确的。“悬置立法”作为立法机关行使立法权的一种方式理应遵循立法机关的运作程序，但是《立法法》虽然明确了法律法规的制定、修改和废止的程序，却没有对这样一个与制定、修改和废止有别的立法权行使方式的运作程序予以明确。

（二）匮缺正当程序规范的悬置立法易生恣意行使之嫌

虽说悬置立法职权的运用有着目的上的正当性——为了改革发展的需要，也有着实体法上的依据，并且有着为规则的创新试验提供必要空间的积极作用，但是其运用也会产生部分负面效果。其表现便是，欠缺程序约束的情况下，悬置立法决定的作出未免有恣意之嫌。

改革发展的需要就是对既有社会关系格局进行突破的需要，而法律恰恰是社会关系的维护者，这是法秩序价值的追求，是法的安定性的体现，所以社会关系的变化必然要求对法律规范进行相应的突破和调整。悬置立法通过全国人大及其常委会授权的方式，对法律进行暂时调整或者暂时停止适用，以全国人大及其常委会作为国家立法机关的地位之尊，为法律规范的“破”进行合法性诠释，使得两“破”（改革发展的“破”需要法律规范的“破”）之间多了一项“立”，从而建立起“破—立—破”的格局。打破既有社会关系格局，推动改革发展的“破”，需要全国人大及其常委会的“立”进行保障，以此“立”为基础进行法律规范上的“破”，通过这种方式实现“重大改革于法有据”的“先立后破”的法治路线。然而以法律规范的“破”来为社会关系的“破”清障铺路，这会牺牲法的安定性，在一定程度上有背离法治之嫌。应该指出的是，悬置立法对法的安定性的侵蚀还不是其最深层之负面效果。

全国人大及其常委会的“立”源自于改革发展的需要。这种需要何以能够进入其议事程序，又要经由怎样的程序进行判定，这是一个改革发展的需要如何经由程序的正当获得自身合法性的证明的问题。如若不解决这一问题，则人大只是改革发展的需要的背书机关，即便是人大有宪法赋予的国家最高立法机关之尊，这种权威也会因为背书欠缺正当性依据而有所贬损。法律是全国人大作为代议机关通过法定程序形成的人民意志，全国人大常委会通过授权这种相对便宜的方式对其进行悬置适用势必有侵夺民意之嫌，最终导致的是人大作为立法机关的权威的贬损。这是悬置立法职权运用的最深层的负面效果，“法案是在众多不同的意见冲突和交锋基础上合意的结果。立法行为的正当性并不因为立法结果的正当而自然获得，而立法行为过程的正当化却可以催化立法结果的正当，并进而保证立法行为的正当性。”〔21〕孙潮、徐向华：《论我国立法程序的完善》，《中国法学》2003年第5期。所以，人大立法程序的“立”应该是正当的，使人大的“立”的正当的根据——改革发展的需要同样应该具有正当性，这种正当不仅是改革发展的需要本身内容的正当，更在于对改革发展的需要的判断过程上的正当。

四、改革发展的需要的判定需要悬置立法运作程序的正当化

实践中，全国人大常委会行使悬置立法职权，以授权的方式“暂时调整或者暂时停止适用”，既包括对自己制定的法律的调整和停止，也包括对基本法的调整和停止，甚至包括对宪法条文的突破。为避免权力应用上的恣意，避免在“人民的名义”的运用上有恣意之嫌，也为了使突破既有格局的诸项改革举措符合形式上的合法性，使得立法机关不至于在“民意”上受损，或许可以尝试从改革发展的需要的形成的正当性上入手来进行弥补，对其进行正当程序的规制。毕竟，“法制的正统性根据，归根结底还是合意；而为了保证合意的纯度需要程序的正当过程原则，在这个意义上满足程序要件就是正统化的前提和基本标尺。”〔22〕季卫东：《法治构图》，法律出版社2012年版，第163页。通过立法程序运作的正当保证立法权行使的正当，进而保证立法合意形成的正当，以弥补悬置立法产生的负面效果，保证对改革发展之需要的判断上的正当。

（一）对改革发展的需要的判定应以穷尽对现有法律规范的解释为前提

悬置立法不同于既有的立法权行使方式，其具有明显的对既有法秩序的突破性特征，且其频繁应用必然有贬损人大权威的可能，所以对悬置立法职权的应用应慎之又慎。如若通过法律解释的方法即可将改革发展的需要之内容涵摄进既有的法律规定，则无进行悬置立法的必要。当然此种解释应由全国人大常委会进行立法解释，而非其他解释所能替代。而且，人大常委会进行释法也有可能发生在悬置立法职权行使之后。在悬置立法授权之后，各试点地方会在授权之下制定试点方案，以填补有效之全国性法律被悬置之后的空白。这种地方的试点方案既然是对被悬置效力之法律的突破，便有可能与法律体系中其他未被悬置效力的法律形成冲突，如此，势必在使用中出现矛盾，此时亦有需要全国人大常委会出面释法的可能。

（二）对改革发展的需要的判定应满足真实、客观、及时的要求

为了避免对改革发展的需要进行判断的主观任意性，使得改革发展的需要的形成真正体现当下中国社会发展所需，真正建立在人民群众的利益诉求之上，依人大立法程序而生之改革发展的需要应该满足真实性、客观性、及时性的特征。

真实即是说，改革发展的需要应该是当下中国社会发展的真实要求。改革发展的需要不是某个人的需要，不是某个群体的需要，而是立足于中国社会整体而言的需要，从政治意义上讲是全体人民的共同需要，从立法意义上说至少是大多数人的需要。这种需要的形成不是单一主体决断的产物，而是多方主体共同参与的结果。唯有如此才能反映最广大人民群众的真实需要，保证改革发展的需要的真实性。

客观即是说，改革发展的需要应该与当下中国社会发展的实际情况相符合，既不超前也不滞后，不是部分主体的主观愿望，而是不同利益主体交涉互动下的群体诉求。这样的需要才有最终见诸于客观的合理性与可能性。这需要以当下社会发展中的各种信息与证据为依托，在多方利益主体共同参与和交涉互动下将个体的主观判断变为整体的客观判断，抛却单个主体主观上的偏执，实现判断的中立化。这一需要的形成过程和最终结果，相对于某个公民个体以及利益群体的主观意愿而言都具有明显的客观性，因为他不是单凭某一主体或某一群体的主观意愿便可达成的。

及时即是说，对改革发展的需要的判断应注重效率。改革过程是一个社会转型的过程，此间也是一个社会关系的急速变化过程。人大及其常委会在程序设计上要有对改革过程中社会关系变化的敏感，同时要有对这种敏感及时审议并做出决定的效率。改革的机遇稍纵即逝，此时应该把握好时机，快速反应，作出及时的判断。

（三）悬置立法程序运作的正当化要素

季卫东教授谈及法律程序的意义时指出：“程序的本质特点既不是形式性也不是实质性，而是过程性和交涉性。”〔23〕季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第20页。程序运作表现为过程。程序的本质在于交涉。“程序是交涉过程的制度化。”〔24〕同上注，第21页。悬置立法程序的正当化，应该围绕程序交涉性的实现来展开，通过对正当过程、中立原则、合理化原则等程序内在价值的把握实现多元主体间平等、充分且有效率性的交涉，〔25〕正当过程、中立性、条件优势、合理化是现代法律程序的四项基本原则。只是其中的条件优势原则在司法程序中才能得到充分体现，在立法程序中则体现最弱。同前注〔23〕，季卫东书，第23、31～32页。从而实现对改革发展的需要的判定上的真实、客观和及时。

1.悬置立法运作过程中，提案机关以及审议机关应加强与多方主体的联系，拓宽参与渠道，吸纳利益相关方参与到判定程序当中来，建立对改革发展的需要进行判定的正当过程，保证对改革发展的需要判断上的真实性。

程序正当的基本要求是，在程序决策形成过程中，为将要被程序决策所影响之利益相关方，提供参与到程序当中并表达自己意见的机会。多方利益主体的参与才能保证利益表达的全面和真实。这种真实是站在社会角度来衡量的真实，而不是站在某一利益个体的角度衡量的“真实”。从当下悬置立法权力行使的情况来看，其运用之依据均来自党的重要会议上所确定的指引中国未来发展的诸项改革政策。这些政策的形成固然是执政党站在全局的高度，根据当下中国发展的实际，结合时下的历史际遇依据科学思想作出的合理判断。但也不可否认，有很多的改革之需起初是缘起于民间的，所以是否可以尝试将民间对改革发展的需要的洞悉通过一定途径向立法机关表达，或者说是健全这一渠道。〔26〕当然，可能有人会认为这样做有脱离党的领导之嫌。笔者以为这种担忧大可不必。人大工作离不开党的领导，人大和人大常委会中都有相应的党委机关设置，而且人大代表和人大常委会组成人员中也有相当数量的党员代表。人大代表中的共产党员、人大常委会组成人员中的共产党员首先是共产党员。作为党员的人大代表和人大常委会的党员组成人员出席人大会议以及人大常委会各种会议时，必须宣传党的路线方针政策。如果与同级党委有不同意见，可以说明和申诉，党委不接受，可以保留自己的意见，但必须执行党委的决定和决议。从法律上讲，党员代表和委员虽然拥有言论上的免责权，但是其党员身份决定其在言行上必须与党中央保持一致，受党规、党纪的严格约束。如果有违反，则党组织完全可以不提名其为人大代表，不提名其为人大常委会组成人员的候选人，甚至建议将其罢免。参见陈寒枫：《论人代会和人大常委会发言制度的完善问题》，《人大研究》2008年第4期。

根据法律规定，全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，1个代表团或30名以上的代表联名可以向全国人大提出法律案。从全国人大法律案提案权的归属情况看，提案主体是广泛的，这同人民代表大会制度的性质相吻合。但如何发挥这些提案机关的职能，使其及时有效地反映产生于民间的改革发展的需要则是需要仔细考量和精细设计的。而且“有的提案主体，如全国人大主席团、代表团、代表联名等，所享有的法律案提案权，事实上带有很大的虚置意味，这就使法律上的提案权归属制度同实践中的提案权归属状况发生疏离。”〔27〕周旺生：《再论全国人大立法运作制度》，《求是学刊》2003年第4期。不可否认，国务院、法院等部门，因行政管理和司法裁判直接针对社会中的具体问题，所以与其他作为提案主体的国家机关相比其对社会问题的反映更具直接性，由其提出的立法动议可能会更具针对性。但其他有提案权的主体同样不能忽视，甚至应同样给予重视。人大代表直接来自于民间，其反应的问题是民间实际的直接表达，相对于行政管理、司法裁判以及立法机关的立法调研中形成的判断而言，其更具有“原生态”意味，更适宜作为判断的原始依据，〔28〕“全国人大常委会、全国人大个专门委员会、国务院，在有权向全国人大提出法律案的主体中，是事实上最主要的提案主体。全国人大审议通过的法律案，极少不是出自这几个提案主体。”“全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，立法法规定全国人大代表可以提出法律案，代表提出法律案需要有30名以上的代表联名。但是，普通代表就制定或修改基本法律提出法律案是非常困难的，因而事实上纯粹由代表所提出的法律案是极少数的。”周旺生：《论全国人大的立法运作制度》，《法治论丛》2003年第3期。所以充分发挥代表联名作为提案主体的制度空间实为必要。同时应该健全国家机关提案主体与民间的沟通渠道，使得民间反映的改革发展的需要能够直接传递给提案机关。比如，全国人大专门委员会可以完善立法调研工作，把立法听证会、论证会、座谈会等形式应用于对民意的直接汲取，从而让更多的主体直接参与到立法过程当中来。尽管参与的未必是直接的立法审议过程，但是至少使得提案机关和立法机关能够更直接地感受到多元主体的多元需求，从而保证对改革发展的需要的判断能够具有反映多方主体共同需要的真实性。

2.为参与改革发展需要判定的相关主体搭建对话平台，建立对话机制，使其在程序参与过程中形成平等且充分的对话交涉局面。于此过程中，将呈现参与各方提供的相对广泛且全面的信息与证据。在信息与证据的基础上，通过对话交涉机制形成不偏不倚，不以任何单独一方的价值偏好为判准的相对中立的价值判断。如此的判断也更具有客观性。

程序是一个中立性价值判断的输出装置。“考虑到价值多元和道德分歧的事实，以及没有人能拥有衡量决定合理性的绝对标准，必须假定服从于中立的准则是每个人的最高利益之所在。当陷入争议时，当事人即便不能达成一个彼此同意的决定，仍可能同意设立这样一个决定导出程序：即使程序结果不能平等地反映每个人的实体价值和利益，也会凭借其自身所具有的道德上的约束力而被所有人接受——因为它是以所有人都认为公正的方式产生的。”〔29〕陈林林：《法治的三度：形式、实质与程序》，《法学研究》2012年第6期。在立法过程中，多元主体参与是一个重要的前提，为多元主体参与提供对话平台同样重要，否则意见便没有表达的机会。立法辩论作为不同利益主体间对话交涉的典型表现形式，在促进信息资料共享和合意达成上有着重要的作用。“立法必须辩论，通过持有不同立场的立法代表对于法律表示的不同意见，既提高立法质量，更容易反映不同地区、行业人民的愿望和要求，使各种价值和利益主张得以充分表达，为不同利益的沟通和妥协创造条件。同时立法辩论，不同利益代言人的斗争，也有利于防止立法由于声音的单一带来的偏激和极端。”〔30〕庞凌：《立法公平及其保障机制》，《南京社会科学》2007年第9期。在辩论制度中，多方主体共同参与，提出议题，给不同利益代表提供发言机会，由会议主持者引导辩论方向，把控辩论进程，最终再以辩论形成的信息和合意为基础就议题进行表决。

在立法辩论制度中对辩论的内容、顺序、时间，以及辩论者在辩论过程中应有的态度和纪律约束进行设计，这不仅可以保证改革发展的需要在不同利益主体的参与下展示出其全貌，而且可以将判断改革发展的需要所需的信息与证据相对全面的呈现于立法者面前。“程序通过当事人的举证责任的分担和公开的论证过程，来保证信息和证据的可靠性”。〔31〕同前注〔23〕，季卫东书，第26页。“立法具有高度的信息依赖性，而所依赖的这些信息既包括可供立法者选择的规则的信息，也包括规则所生存的社会环境的信息。同时，这些信息又具有分散的特性。因此，立法者立法时总是面临信息不足的困境。”〔32〕葛先园：《主体间型立法的概念及其意义》，《法律科学》2011年第4期。这些问题，恰恰可以在多元主体共同参与下得到解决。多元主体的参与可以拓展信息来源，通过其相互辩论客观上也能达到相互质证的效果，从而将有效的信息和观点呈现于立法机关面前，给立法机关对改革发展的需要作出中立、客观的判断提供依据。

3.改革发展的需要的判定程序既需要充分的交涉对议，也需要保证及时终结，唯此才能保证判断的及时性，保证改革的机遇不至流失。所以，程序的运作还需要效率的保障。程序设计和完善还应体现程序合理化的要求。“合理化的原则要求把理性和经验结合起来，是程序效率的保障，它要求程序的安排能使阻碍和浪费最小化、效果和支持最大化。”〔33〕同前注〔23〕，季卫东书，第25页。程序的设计应该保证交涉的充分和对等，但是同样应该保证不能拖沓，久拖不决的程序很难说是公正的。“就立法程序而言，效率性主要体现为立法程序运作成本的经济性、立法程序规则的可操作性、立法信息反馈的灵敏性、立法行为的可预知性、立法信息渠道的通畅性和立法程序功能的可持续性等。”〔34〕易有禄：《正当立法程序研究》，中国社会科学出版社2009年版，第149页。尤其是对改革发展的需要这种社会转型期之发展机遇的判断就更要注重效率性。法学家萨默斯将程序及时性与决定性相联作为程序的价值之一，〔35〕参见孙笑侠：《程序的法理》，商务印书馆2005年版，第105～115页。这既是对程序效率性的追求，也强调程序的适时决断。在程序决断形成之后还意味着要对决定的动机和根据给予一个最适当的理由说明，令其得到社会承认。这既是程序合理性的要求，也是程序效率的体现。不为社会所接受的决定，即便是其形成上有效率，其实行上也必然无效率。所以，对改革发展的需要的判定要遵循效率的原则，及时终结程序作出判断，同时要配以理由上的充分阐述。

五、结语

“朝令夕改是对中国法制不健全的现状的主要批评，因而许多人相信现代法制以恒久不变的稳定性为特征。这里有误解。其实，与任何传统的法律体系相比较，现代法制是更富于变易性的，它不仅被动地适应突飞猛进的客观条件，而且也有变被动为主动的欲求、并在一定程度上不断地促进社会的变革。只是这种变化以排除恣意的方式、按照严格的程序来进行的而已。”〔36〕季卫东：《宪政新论》，北京大学出版社2005年版，第52页。悬置立法以在相关领域有法律规定为前提，没有法律规定则无所谓悬置。所以悬置立法明显不同于《立法法》在制定之初便已经规定的对国务院和经济特区的授权立法。对国务院和经济特区的授权立法不能突破《立法法》中的法律保留原则，只能在人大专属立法范围之外进行立法上的填补，是对法律调整空白处进行的填空作业。悬置立法则是在相关领域有法可依的情况下，为进行改革探索而进行的对既有法律规定之替代规则的选择试验性作业，其目的是将仍然有效的法律进行效力上的悬置，以期为与改革相适应的规则的创新试验腾挪空间，所以悬置立法这种新的职权与原有授权立法的应用条件明显不同。悬置立法是为了改革创新，暂时悬置法律的适用，但这并不是对法律的僭越，而是开启了一块法律规则变动的试验田。《立法法》之第13条规定之改革发展的需要虽然对悬置立法职权的行使设定了实体上的限制，但是改革发展的需要本身也是一个模糊的表达，究竟什么是改革发展的需要仍需做出判断。变动规则不可恣意，对改革发展的需要的判断更不可随意，所以，全国人大在该事项的判断上应以正当程序为遵循，以过程正当化、中立化、合理化的程序为依托，对改革发展的需要作出真实、客观、及时的判断，如此才能实现悬置立法职权运用的正当性和判断结果的合理性。诚如学者所言：“现代法治可以兼容渐进性社会变革，法治与改革可以共同塑造社会的发展。改革并不一定非要破坏社会秩序的稳定，稳定与改革的关系关键是需要有法治机制问题，稳定与改革的关系是法治内部的运行机制问题。法治作为一种促成秩序的结构，自身具有修复秩序的能力。这种能力来自法律所具有的规则和程序。”〔37〕陈金钊：《法治与改革的关系及改革等层设计》，《法学》2014年第8期。