改革叠加背景下检察机关公诉职责再思考

阮建华

内容提要： 以审判为中心的诉讼制度、 刑事案件速裁程序、 司法责任制、 认罪认罚从宽处罚制度、 检察机关提起公益诉讼制度、 国家监察体制等多重改革叠加推进， 以及刑事诉讼法、 民事诉讼法、 行政诉讼法、 人民检察院组织法、 监察法等多部法律的修改或制定， 既丰富了检察机关公诉职责的内涵， 又拓展了检察机关公诉职责的范围。 新时代检察机关公诉职责由审查起诉、 提起公诉、 出庭公诉三项基本权能构成， 包括刑事公诉、 民事公诉、行政公诉三种基本类型， 并以维护法律的统一正确实施、 保障国家和社会公共利益、 实现司法公正高效和权威为基本价值目标。 为适应改革要求， 促进改革的系统集成和改革效果的叠加显现， 需要完善检察机关公诉制度， 加强检察机关公诉职责的机制保障。

十八大以来， 党中央高度重视中国特色社会主义法治体系建设并对全面推进依法治国作出了重大战略部署。①孙谦： 《全面依法治国背景下的刑事公诉》， 载《法学研究》 2017 年第3 期。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 （以下简称 《决定》）， 确立了以审判为中心的诉讼制度， 启动了新一轮司法体制改革。 同时， 刑事案件速裁程序、 司法责任制、 认罪认罚从宽处罚制度、 检察机关提起公益诉讼制度、 国家监察体制等多重改革叠加推进， 刑事诉讼法、 民事诉讼法、 行政诉讼法、 人民检察院组织法、 监察法等多部法律进行修改或制定。 党的十九大报告中又明确提出深化司法体制改革和依法治国实践，②习近平： 《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》， 人民出版社2017 年版， 第38 页。开创了我国法治建设的新时代。 在全面依法治国的大背景下， 多重改革叠加推进， 对检察机关公诉职责产生了重大影响。 新时代检察机关公诉职责如何定位？ 价值目标如何选择？ 如何加强检察机关公诉职责的机制保障以适应新时代司法体制改革要求并满足人民对司法的新期待？ 这些问题都需要深入地思考和研究。 在此， 笔者在分析多重改革对检察机关公诉职责的影响之基础上， 详细阐述新时代检察机关公诉职责的基本内涵， 明析检察机关公诉职责的价值目标， 进而提出完善检察机关公诉职责实现的制度机制保障， 以期对深入推进检察制度改革有所裨益。

一、 多重改革对检察机关公诉职责的影响

（一） 诉讼制度： 由 “以侦查为中心” 向 “以审判为中心” 转变

以侦查为中心的诉讼制度中， 侦查机关在刑事诉讼活动中起着主导作用， 检察院、 法院更多的是对侦查机关收集、 获取证据进行确认、 检验或复核， 造成检察院、 法院在案件审查和庭审的形式化， 容易导致冤假错案的发生。 为破除以侦查为中心的诉讼制度之弊端， 加快全面推进依法治国，党中央明确提出以审判为中心的诉讼制度改革， “两高三部” 联合出台了相关意见，③2016 年10 月11 日， 最高人民法院、 最高人民检察院、 公安部、 国家安全部、 司法部联合发布和实施 《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》， 共计21 条， 明确要求证据材料出示、 案件事实查明、 诉辩意见发表、 裁判结果形成均要在法庭上进行， 充分发挥庭审实质作用。进一步细化改革举措。 诉讼制度的改革必然会给检察机关公诉工作带来重大影响， 笔者认为这种影响主要体现在以下三个方面： 一是法庭审判上， 由 “庭审形式化” 向 “庭审实质化” 转变， 庭审中控辩对抗更加激烈； 二是证明标准上， “审查起诉标准” 与 “庭审定案标准” 一致， 检察机关要按照证据裁判原则要求， 提高分析、 审查、 判断、 运用证据之能力和水平； 三是全面贯彻直接言词原则， 依法要求具有专业知识的人员等出庭作证， 接受法庭质询， 验证证据的真实性、 有效性。 但值得注意的是，以审判为中心实质上是以庭审为中心， 而非以法院或法官为中心。 “审查起诉标准” 与 “庭审定案标准” 一致， 既不是意味着庭审证据与审前证据不一致时就以庭审证据为准， 亦不是全部否定审前证据的资格和效力， 审前证据也要通过法庭调查并查证属实之后方能作为定案证据使用。 同时， 此项改革与检察机关独立行使检察权也不相违背， 检察机关仍然有权监督审判活动。

（二） 诉讼原则： “起诉法定主义” 与 “起诉裁量主义” 兼具

起诉法定主义要求只要案件具备法定起诉条件且无其他情形下， 检察官必须对案件提起公诉，不允许检察官自由裁量而作出其他处理决定。④程味秋： 《外国刑事诉讼法概论》， 中国政法大学出版社1994 年版， 第188 页。但是， 随着刑法的轻刑化、 非刑罚化的发展趋势以及轻罪案件的增多， 需要重新思考检察机关对公诉案件的起诉必要性和提请法院判处被告人刑罚的必要性问题。 对于具备起诉条件但没有必要起诉和判处刑罚的案件， 检察官可以裁量作出不起诉决定， 达到提高诉讼效率、 及时回复被破坏社会秩序、 弥补被害人的损失、 促使被告人回归社会之目的， 起诉裁量主义就应运而生。⑤[日] 田口守一： 《刑事诉讼法》， 张凌、 于秀峰译， 中国政法大学出版社2010 年版， 第123 页。起诉裁量主义一定程度上赋予了检察官决定案件是否提诉的权力，但为避免检察官滥用不起诉权， 各级检察机关对检察官作出不起诉案件设定了严格的审批程序， 严格限制检察官自由裁量空间。 由于不起诉案件审批程序繁琐以及检察官不能独立决定案件处理结果， 使得许多轻罪案件进入审判程序， 既降低了诉讼效率、 浪费了司法资源， 又不利于被告人回归社会及其人权保障。 为更好实现诉讼价值目标， 全国人大授权 “两高” 在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作， 后党中央在 《决定》 中进一步明确， 中央全面深化改革领导小组对改革任务进行了部署安排。 这一系列规范文件的出台与实施， 为检察机关在审查起诉环节对案件过滤、分流提供了依据， 有力推动了诉讼制度改革。

（三） 诉讼价值： “客观追诉” “人权保障” “诉讼效率” 并重

检察官作为国家代理人， 是公权力的代表， 必须抛弃偏见， 秉持中立原则， 依法承担维护国家司法公正的职责。 二十世纪八九十年代， 受我国重打击犯罪和惩罚教育而轻人权保障和程序正义理念之影响， 检察官一味激情追诉而忽视了客观义务之履行， 以至于很多 “问题” 案件未得到有效解决， 从而进入到了审判阶段， 最终造成冤假错案之悲剧。 这其中， 纵然有侦查机关在侦查期间查办案件时 “先入为主” “有罪推定” “不当或不法行使侦查权” 等诸多因素， 但也与检察官 “未尽客观义务” “案件审查不实” “实体和程序把关不够” 等因素有关。 为避免公诉案件在诉讼环节出现 “一步错则步步错” “一错到底” 等现象出现， 《决定》 明确提出全面贯彻罪刑法定、 疑罪从无原则， 严防非法取证， 加强司法监督。 在此语境下， 检察官要理性平和地办理审查起诉案件， 始终恪守公正原则， 不偏不倚， 客观追诉。 在客观追诉犯罪的过程中， 加强人权保障已成为刑事诉讼活动中所要遵守的基本价值目标之一。 人权保障要求公诉人在刑事诉讼活动中注重双方当事人的权益， 听取各方意见， 对无辩护人的被追诉方申请法律援助以保障其诉讼权益， 注重对证据的亲历性、 细节性、稳定性、 合法性审查， 让被追诉人得到公正处理结果。 同时， 笔者认为， 公正不能以拖延的方式实现， 要实现有效率的公正。 在多重改革叠加下， 检察机关要积极探索多种公诉模式， 在审前阶段实现案件的简繁分流， 合理分配司法资源， 以确保案件处理的及时性、 有效性。

（四） 公诉类型： “刑事公诉” “民事公诉” “行政公诉” 并行

检察机关提起公诉一般是指提起刑事公诉， 但通过一系列司法体制改革的实施， 检察机关提起公诉的类型进行了扩充。 检察机关提起公益诉讼， 既是国家发展进入新时代的形势下维护国家和社会公共利益的迫切需要， 也是检察机关延伸法律监督职能中的新的增长点。 2017 年6 月27 日， 全国人大正式将检察机关提起公益诉讼制度写入民事和行政诉讼法， 授予检察机关提起公益诉讼权力， 为检察机关开展公益诉讼工作提供了法律依据。 检察机关提起公益诉讼， 具体到案件中， 还是要进入到民事或行政诉讼程序中。 从这个角度而言， 笔者认为无论检察机关提起的是刑事诉讼还是民事和行政诉讼， 检察机关本质上都是代表国家和公共利益， 依法实施宪法和法律赋予职责， 检察机关提起的刑事、 民事、 行政诉讼都可以称之为公诉。 由于民事公诉、 行政公诉的引入， 拓展了检察机关的公诉范围， 故形成了刑事公诉、 民事公诉、 行政公诉三大基本公诉类型。

（五） 权责关系： “公诉权独立行使” 与 “办案责任终身制” 并存

我国检察机关所行使检察权具有行政和司法双重属性， 遵循检察一体化原则， 下级检察机关接受上级检察机关领导， 但同时各级检察院也要接受同级人大监督。 就检察机关的外部关系而言， 有些地方检察机关为得到地方物资保障等， 变相或消极应对上级检察机关的领导， 使得宪法和法律规定的检察机关上下级之间领导关系变得脆弱。 就检察机关的对内关系而言， 检察机关内部长期采取“承办人办案—处长或主任审核—检察长或检委会决定” 的三级审批模式， 虽然有利于对检察官的司法行为进行监督， 确保各项检察活动的一致性， 但并不利于检察官独立行使检察权， 检察官的主动性和独立性丧失， 容易导致检察官缺乏积极性、 司法效率低下、 责任不明确等一系列弊端。 故在司法责任制改革中， 突出检察官的独立性， 既保障检察权的独立行使， 又防止外界不当干预， 促进司法公平正义的实现。 但是司法责任制下检察官的这种独立并非是绝对独立， 而是检察一体化之下的相对独立， 检察官必须依法接受检察长的领导。 就公诉工作而言， 检察官可以相对独立地行使公诉权， 但必须在检察长授权范围内自主决定案件是否提起公诉或不起诉。 另外， 司法责任制改革要求检察官对所承办案件终身负责， 坚持谁办案谁负责、 谁决定谁负责之原则， 实施错案倒查制度，目的在于督促检察官审慎行使权力， 规范司法行为， 提高办案质量， 杜绝冤假错案的发生。

二、 新时代检察机关公诉职责的内涵

（一） 三项基本权能： 审查起诉、 提起公诉、 出庭公诉

《人民检察院组织法》 第五条规定了检察机关的职责内容。 该法自1979 年制定以来， 除了1983年对个别规定内容进行微调外， 实行三十多年来而未加以修订， 这与我国社会发展进入新时代、 法治建设不断加强和检察工作全面推进的客观实际已不相适应。 因此， 修订 《人民检察院组织法》 事关检察制度的成熟定型， 事关检察工作的科学发展， 事关司法体制改革成果的固化、 深化， 意义重大。 2017 年8 月18 日， 人民检察院组织法在充分吸收了司法体制改革成果的基础上， 进一步扩大了检察机关职责范围， 形成了法律草案。 该草案中， 将检察机关公诉职责范围由 “提起刑事诉讼权力” 扩大到 “提起民事、 刑事和行政诉讼权力” 等。 2018 年10 月26 日， 第十三届全国人大常委会通过 《人民检察院组织法》 的修订， 第二十条具体规定了人民检察院行使职权内容， 进一步巩固司法体制改革成果。

检察机关公诉职责主要是围绕追诉犯罪展开， 具体包括审查起诉、 提起公诉、 出庭公诉三项基本职责。 但除了追诉犯罪以外， 检察机关公诉职责是否还包括监督职责？ 对此问题， 理论界和实务界存有争议。 有观点认为， 检察机关公诉职责应当包括监督职责，⑥彭东： 《论公诉职能中的刑事诉讼监督》， 载 《国家检察官学院学报》 2005 年第6 期。主要理由是检察机关行使法律监督权， 而法律监督权是由检察机关的各个职能部门行使的， 公诉部门作为检察机关之核心部门， 其职责属性当然具有法律监督性质， 而且公诉部门有很多其他职责， 并非仅仅是追诉犯罪， 如对法院的审判活动之监督、 对侦查机关的侦查活动之监督等。 也有观点认为， 检察机关诉讼与监督职责应当适当分离，⑦敬大力： 《关于检察机关基本职责问题的再认识》， 载 《人民检察》 2017 年第11 期。主要理由是公诉权与监督权都从属于法律监督这一属性， 但二者所适用的前提条件、程序等都有着本质的区别， 公诉职责应当从监督职责中分离。⑧樊崇义： 《论刑事公诉的属性》， 载 《诉讼规律和诉讼监督规律与检察职能的优化配置》， 湖北人民出版社2011 年版， 第19 页。第一种观点强调的是二者共性， 第二种观点强调的是二者差异。 笔者认为二者是统一还是分离， 主要从我国检察制度与检察实践发展的需要来进行判断。 我国检察制度有别于域外国家检察制度， 我国宪法规定检察机关依法独立履行法律监督职责， 检察机关在履行诉讼职责的过程中， 还要依法履行监督职责。 我国检察机关所履行的法律监督职责， 实际上是将诉讼职责与监督职责于一身， 这有利于实现控辩平等， 并使得检察官更好地履行客观义务， 客观公正进行追诉， 增强诉讼监督效果。

笔者认为， 纵然检察机关公诉职责除了追诉犯罪之外， 还包括推进社会综合治理等其他权能，但检察机关公诉职责主要是由审查起诉、 提起公诉、 出庭公诉三项基本权能构成的。 以下将以刑事公诉为例进行展开。 审查起诉权是指检察机关在办理审查起诉案件时有权作出起诉、 不起诉或撤案的决定。 公诉人在审查起诉案件时， 不仅应当审查犯罪事实是否确实存在， 而且应当重视是否有交付审判之必要， 即对公诉案件进行起诉必要性审查。⑨阮建华： 《公诉案件起诉必要性审查现状检视及制度构建》， 载 《人民检察》 2015 年第17 期。公诉案件起诉必要性之审查， 应当区分三种情形。 第一种情形， 是否符合达到起诉标准之案件， 对于达不到起诉标准的案件则无提起公诉之必要， 否则属于公诉权滥用。 不符合提起公诉条件的案件应当考虑因素有： 行为人之行为是否构成犯罪、 是否存在不应当追究行为人的刑事责任之情形 （如 《刑法》 第十七条， 第十八条第一款， 第二十条第一、 第三款， 第二十一条等规定） 以及是否存在不能起诉之情形 （如 《刑事诉讼法》 第十五条规定） 等。⑩张智辉： 《公诉权论》， 载《中国法学》 2006 年第6 期。第二种情形， 是否属于“可诉可不诉” 的案件， 该案件本身或行为人存在刑法中规定的可以免除处罚的情形。①笔者认为， 依法可以免除处罚的情形， 主要包括又聋又哑的人或盲人犯罪、 正当防卫或紧急避险过当、 预备犯或未造成损害的中止犯、 共犯中的胁从犯， 以及 《刑法》 第三十七条、 《刑事诉讼法》 第一百七十三条第二款规定等。审查该类案件所考虑的因素有： 犯罪情节程度（包括犯罪的性质、 后果、手段等）， 行为人的人身危险性 （包括前科劣迹、 认罪悔罪态度、 被害人有无过错等）， 处罚有效性（包括非刑罚方式能否达到教育行为人之目的） 等。 第三种情形， 是否属于应当提起公诉的案件，对于行为人严重危害国家安全、 破坏社会公共秩序、 侵犯他人人身权利、 犯罪情节特别恶劣等案件应当提起公诉。 提起公诉权是指检察机关经审查认为被追诉人之行为符合犯罪构成要件且证据确实充分， 有权向法院提起公诉并建议法院对被追诉人判处刑罚之权力。 其中， 证据确实的标准是指证据本身的客观性， 包括证据来源和证据内在的真实性。 证据充分的标准是指证明犯罪事实有两个或两个以上的证据予以证实。 审查案件证据是否确实充分应当考虑的因素有： 在案证据是否能够证明行为人实施犯罪行为之全过程， 但所要注意的是只需要证据证实有关犯罪构成要件的事实而非所有事实及每个细节； 用于证明犯罪行为发生的证据是否真实可靠， 严格审查证据资格及证明力； 证明案件事实的证据缺乏时是否可以补侦， 如果客观无法补侦取证的案件， 才可以作为存疑不起诉案件。 出庭公诉权是指检察机关对于提起公诉的案件， 在受到法院开庭通知后， 有派员出席法庭进行公诉之权力。 但同时出庭公诉也是检察机关的义务， 因为检察机关在法庭上要承担指控犯罪的证明责任， 并且根据法庭调查之情况及时修正起诉决定内容， 而对于出现法定情形时要进行变更起诉，依法作出改变、 追加、 撤回起诉之决定。

（二） 三种基本类型： 刑事公诉、 民事公诉、 行政公诉

1. 刑事公诉

通过多重改革的推进， 刑事公诉的内容也逐步清晰， 概括起来主要是定罪公诉、 量刑公诉、 程序性公诉三类。②陈瑞华： 《论检察机关的法律职能》， 载《政法论坛》 2018 年第1 期。其中， 定罪公诉是刑事公诉的核心内容， 检察院通过向法院移交起诉书、 移送案卷材料、 出庭指控被追诉人犯罪事实等方式来请求法院对被追诉人加以定罪。 从刑事公诉整个过程而言， 定罪公诉也可以划分为三个层次内容： 第一层次是检察院向法院移交起诉书， 以启动审判程序； 第二层次是检察院向法院移送案件卷宗， 以达到起诉条件； 第三层次是检察院出庭指控被追诉人犯罪事实， 以证明指控事实。 长期以来， 检察机关在提起公诉时将定罪与量刑融合在一起， 造成很多误解， 如检察官将被追诉人 “认罪” 等同于 “既认可罪名也同意量刑”， 被追诉人将 “不同意量刑” 也视为 “不认罪”， 没有明确被追诉人 “认罪但不同意量刑” 的情况。 针对上述情况， 检察机关探索定罪与量刑分离制度， 检察机关既可以先提起定罪公诉后提起量刑公诉， 也可以一并提起定罪公诉和量刑公诉， 但要分别提供定罪和量刑方面的证据予以证明， 被追诉方围绕定罪和量刑分别进行辩护， 而且法官也可以根据控辩双方争议内容 （定罪或量刑） 来确定辩论焦点， 提高案件审理效率。 定罪和量刑相对分离， 也符合认罪认罚从宽处罚制度改革要求， 对于被追诉人认罪认罚案件， 检察机关在适用速裁程序和简易程序时可以简化定罪公诉， 加强量刑公诉的指控， 督促法院作出准确量刑裁决。 随着庭审实质化， 控辩双方在法庭上可以就量刑方面进行辩论， 避免错误的量刑裁决。 另外， 检察机关在提起刑事公诉时， 可以对程序问题向法院提出诉讼请求， 简称程序性公诉。 程序性公诉有对抗性和非对抗性之分， 前者是检察机关在被追诉方提出程序问题后而进行的诉讼活动， 如非法证据排除程序； 后者是检察机关自行向法院提出某一程序性请求， 要求法院作出有利于己方诉讼决定的活动， 如检察机关申请延期审理， 申请证人、 鉴定人、 侦查人员出庭作证等。

2. 民事公诉

民事公诉是指检察机关代表国家对严重损害国家和社会公共利益的违法行为向法院提起诉讼，以追究违法者民事法律责任的一种诉讼活动。 民事公诉不同于普通民事诉讼， 具有独有特点， 主要表现在： 一是诉讼目的不同， 民事公诉的诉讼目的是为了保护国家和社会公共利益； 普通民事诉讼的诉讼目的是为了保护私人利益， 解决私人之间不能解决的纠纷； 二是诉讼对象不同， 民事公诉主要针对的是严重损害国家和社会公共利益的违法行为， 这种违法行为既可以是对已经出现的实实在在地对国家和社会公共利益造成损害的行为， 也可以是对国家和社会公共利益的预期损害的行为；普通民事诉讼主要针对已经出现的危害具体当事人合法权益的具体侵权行为； 三是诉讼地位不同，民事公诉中检察机关与诉讼标的没有直接的利害关系， 处于民事公诉人的法律地位； 普通民事诉讼中起诉人与诉讼标的有直接的利害关系， 处于原告的法律地位。 我国新修改的民事诉讼法确立了民事公益诉讼制度， 但是这与民事公诉不完全相同。 民事公益诉讼的起诉主体包括普通公民、 公共组织和检察机关， 案件范围主要包括破坏生态环境和资源保护、 食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的两类案件， 诉讼目的主要是维护社会公共利益。 而民事公诉的起诉主体只能是检察机关，诉讼目的不仅仅是为了维护社会公共利益， 而且还要维护国家利益， 案件范围也不能仅仅是法律规定的民事公益诉讼案件范围， 还应该是包括国有资产流失、 社会保障和政府采购行为、 反垄断和妨害市场公平竞争等其他损害国家和社会公共利益的案件。 但是民事公诉权具有谦抑性， 检察机关提起民事公诉仅是维护国家和社会公共利益的一种手段， 并非所有涉及到国家和社会公共利益的， 都要通过检察机关提起民事公诉来予以保护。 在多数情形下， 行政机关也负有保护国家和社会公共利益的职责， 应该通过督促行政机关履行职责的方式来达到保护国家和社会公共利益之目的。 因此，笔者认为检察机关提起民事公诉应当遵循最终救济、 公益优先兼顾私益等原则， 只有在行政机关不履行职责， 且无法定主体或虽有法定主体但未提起民事诉讼的情形下， 检察机关才能提起民事公诉。

3. 行政公诉

行政公诉是指检察机关代表国家对行政机关及其工作人员严重损害国家和社会公共利益的行政违法行为向法院提起诉讼， 请求法院进行审判的一种诉讼活动。 相对于行政自诉而言， 行政公诉有以下特点： 一是诉讼原告不同， 行政公诉的原告只能是检察机关， 而对行政自诉而言， 只要是与案件有利害关系的主体都可以作为原告； 二是诉讼基础不同， 行政公诉中检察机关行使法律监督权，目的是维护国家和社会公共利益； 行政自诉中利害关系人行使的公民诉权， 目的是维护自身合法权益； 三是诉前程序不同， 行政公诉中存在前置程序， 即检察机关起诉之前， 要督促行政机关依法行政， 否则检察机关才能依法提起行政公诉； 行政自诉中除个别案件存在复议前置或复议终局外， 都可提起诉讼。 我国新修改的行政诉讼法确立行政公益诉讼制度， 但是这与行政公诉有所区别。 行政公益公诉的起诉主体包括普通公民、 公共组织和检察机关， 案件范围有限；③《行政诉讼法》 第二十五条第四款规定： “人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、 食品药品安全、 国有财产保护、 国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为， 致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的， 应当向行政机关提出检察建议， 督促其依法履行职责。 行政机关不依法履行职责的， 人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”而行政公诉的起诉主体只能是检察机关， 不能仅仅局限于行政公益诉讼案件， 还应该包括政策性价格垄断行为等案件。

4. 小结

1.2.1 建立浙江省森林古道景观综合价值评价体系 主要通过改良过的德尔菲法(Modified Delphi Method，MDM)、层次分析法(AHP)以及模糊综合评价法建立[7]。

刑事、 民事和行政公诉本质上都是由检察机关对违反法律并严重损害公益的行为进行的追诉活动， 只是被追诉人违反的法律性质不同。 在诉讼过程中， 检察机关既是国家和社会公共利益的维护者， 又是法律实施的监督者。 刑事、 民事和行政公诉构成检察机关公诉职责的基本类型， 形成检察机关公诉工作的新格局。 基于以上分析， 笔者认为检察机关公诉职责是检察机关代表国家对危害国家和社会公共利益之行为， 依法提起刑事、 民事和行政诉讼， 履行审查起诉、 提起公诉、 出庭公诉职责， 以维护国家和社会公共利益。 检察机关公诉职责具有以下四个特点： 一是控诉性， 检察机关是国家和社会公共利益的代表， 对出现危害国家和社会公共利益之行为， 应当进行控诉并积极应诉， 以追求有罪和胜诉判决。 但是检察机关在履行控诉职责时， 要履行客观公正义务， 做到不偏不倚， 不枉不纵。 二是亲历性， 检察官在办理公诉案件时， 要按照检察官亲历清单履职， 亲自调查核实证据、 亲自出庭应诉并承担举证责任。 特别是在以审判为中心诉讼制度改革的背景下， 庭审实质化倒逼着检察官在办案过程中注重亲历性。 三是主导性， 检察机关要处理好与公安、 法院等部门关系， 将庭审证据标准向诉前程序进行传导， 发挥其在审前程序中的主导地位。 四是专业性， 现在已是 “互联网+”、 大数据、 智能化、 移动互联、 云计算时代， 环境、 网络、 金融、 知识产权等领域的案件增多， 违法犯罪呈现专业化趋势。

三、 检察机关公诉职责的价值目标

（一） 维护法律统一正确实施

检察机关作为国家法律监督机关之宪法定位， 是我国检察制度的特色， 其根本职责就是保障法律的统一正确实施。 这就必然要求检察官在履行公诉职责时做到以下几方面： 一是审查的严格化、实质化， 确保指控事实的证据合法有效、 确实充分。 “两高三部” 联合发布非法证据排除规定，④2017 年6 月27 日， 最高人民法院、 最高人民检察院、 公安部、 国家安全部、 司法部联合发布《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》， 共计42 条。为检察机关严格把关案件审查提供了指引。 二是检察官以公益诉讼起诉人之身份， 对公益诉讼案件进行控诉， 要积极出庭应诉， 承担举证证明责任， 督促法院作出有效裁判。 检察机关提起公益诉讼制度已在法律上作出了明确规定， 为检察机关提起民事和行政公诉提供了法律依据。 三是严把法律适用关并贯穿于诉讼的全过程。 检察官通过履行审查起诉、 提起公诉、 出庭公诉等职责对法律适用进行把关， 即便是法院作出生效裁判案件， 检察官也要认真审查生效裁判文书的法律适用上是否正确， 对于生效裁判文书中确实存在法律适用错误的情形， 检察官要依法向法院提起抗诉， 以确保法律统一正确实施。 可见， 检察机关主要是通过提起刑事、 民事和行政公诉之方式， 监督落实法律适用， 实现国家法律的统一正确实施之目标。

（二） 保障国家和社会公共利益

检察机关履行法律职责， 旨在保障国家和社会公共利益不受侵害。 但检察机关保障国家和社会公共利益具有独特性。 一是有别于行政机关。 行政机关代表的是短期、 局部的国家利益并有时与长期、 整体的国家利益冲突， 如地方利益保护主义、 片面追求地方政绩、 牺牲生态环境来获得经济增长等。 为了使国家利益得到有效保障， 减少国家利益损害， 需要专门的国家机关进行监督， 阻止并纠正那些侵害国家利益的行为， 这也是建立检察机关提起刑事、 民事和行政公诉制度之根据。 二是有别于审判机关。 检察机关和审判机关都是国家司法机关， 但也存在本质差别。 审判机关是司法正义 （程序正义、 实体正义） 的维护者而非待定状态下国家和社会公共利益的维护者， 尤其是在法律适用上， 不同法院及其审判人员有着不同理解和认识， 所作出的裁决也就各不相同， 这就更需要检察机关以社会公共利益的高度和使命予以维护。 三是有别于监察机关。 国家监察体制改革下， 尤其是 《监察法》 的颁布实施， 明确了各级监察机关有权对涉嫌职务犯罪的国家公职人员进行刑事立案和侦查。 检察机关在审查监察机关移送的案件时发现案件在调查过程中存在违法情形的， 应当提出纠正意见。

（三） 实现司法公正高效和权威

司法公正高效权威， 既是国家司法制度的根本要求， 也是司法活动所追求的重要价值目标， 更是新时代人民群众所提出更高的司法需求。 司法公正具有实体和程序两种不同层面意义之分， 实体意义上的司法公正是国家诉讼之首要任务， 程序意义上的司法公正则是实体意义上的司法公正之重要保证， 而且在深化依法治国实践中， 程序意义上的司法公正越来越备受重视。 程序意义上的司法公正保障了案件当事人合法权益， 让人民群众参与诉讼程序、 充分表达诉求、 有效监督诉讼， 提高人民群众对诉讼决定和裁判结果的认可度和接受度， 减少人民群众对国家司法的质疑和对抗。 就刑事公诉而言， 检察官在办理刑事案件时应当依法履行法定程序， 充分听取各方意见， 有效保障当事人的诉讼权利， 严格把关证据审查， 坚决排除非法证据。 同时， 面对新时代人们日益增长的司法需求， 也需要有成本意识， 否则造成“司法制度功能不全”⑤[日] 棚濑孝雄： 《纠纷的解决与审判制度》， 王亚新译， 中国政法大学出版社2004 年版， 第267 页。之问题。 实现司法公正与高效的统一， 既要做好案件简繁分流工作， 通过 “简案快办” “繁案精办” 等方式， 缩短案件办理期限， 实现司法资源最优用度， 从而集中资源办理重大疑难复新型案件， 又要深化认罪认罚从宽制度改革， 形成了多层次的诉讼体系， 健全和完善量刑建议、 庭前会议等配套制度。 然而， 高效公正的司法离不开权威性保障， 一方面任何组织或个人都不得干预司法， 对此， 国家也出台一系列文件进行规范，⑥《决定》 要求“防止领导干部干预司法活动、 插手具体案件处理， 确保司法机关依法独立公正行使职权”。 党的十九大报告明确提出 “任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权， 绝不允许以言代法、 逐利违法、 徇私枉法”。 中共中央办公厅、国务院办公厅于2015 年3 月18 日印发并实施 《领导干部干预司法活动、 插手具体案件处理的记录、 通报和责任追究规定》， 共计13 条。有力保障司法活动的独立性； 另一方面检察机关以事实为依据、 以法律为准绳原则进行客观追诉， “以人民为中心” 的理念来做好公诉和释法说理工作， 使人民大众从感情、 心理上认同、 尊重、 支持诉讼结果， 切实提高司法权威和司法公信力。

四、 检察机关公诉职责的实现保障

（一） 完善检察机关公诉制度

1. 推进刑事公诉制度的改革和完善

（1） 正确把控运用刑事公诉政策

公诉政策是检察机关在审查起诉环节根据检察权运行规律、 区域刑事发案变化和区域经济社会发展需求所作的适用于一定范围的刑事政策。 它是规范审查起诉刑事罪案维护法律秩序的基本方针。 公诉政策与法律功能在本质上是相通的， 是基于维护社会秩序而产生的， 是基于保证司法的公正与效率而存在的。 承担公诉职责的检察官对已实施的犯罪具有两个基本功能： 一是对启动刑事司法调查的案件可以部分地介入， 意味着检察官拥有部分侦查领导权并对侦查行为实施制约； 二是根据调查的证据， 审慎审查起诉， 对构成实体法上认为的犯罪交付审判。 公诉政策的功能表现为检察官提供一个普遍的罪案指导准则、 协调公诉行为与自诉行为之间的关系、 协调检察机关与社会之间的关系。 检察官进行刑事追诉时， 综合权衡公共利益、 社会和政治效果， 坚持公平公正的法治理念， 排除采取不公平或不合法方式取得的证据， 排除损害后果大于证明价值的证据。 检察官在公诉中通过对证据审查运用来合理引导侦查取证行为， 确保指控行为不偏不倚、 标准统一。 检察官并不必然采取够罪即诉， 是否交付审判， 而是要作起诉必要性之考量。

（2） 构建以证据为核心的刑事指控体系

《“十三五” 时期检察工作发展规划纲要》 提出 “构建以证据为核心的刑事指控体系”。 在多重改革叠加下， 原有的刑事指控体系发生了根本变化， 需要重新构建， 突出证据核心地位， 从根本上解决非法取证、 有罪推定、 超期羁押、 庭审虚置之痼疾， 杜绝冤假错案产生。 一是全面贯彻证据裁判原则， 坚决排除非法证据。 检察官在实际办案过程中要防止出现 “唯口供主义” 和非法取证的问题。 在审前阶段， 检察机关可以通过同步介入引导侦查、 书面与亲历性审查证据等方式来滤过非法证据， 避免证据 “带病” 进入审判环节， 始终坚持以合法证据为核心。 二是坚持 “证据” “庭审”两个中心同步推进。 所有证据 （包括定罪证据、 量刑证据） 都应当在庭审当中进行调查核实， 充分发挥庭审实质化作用， 法官应当基于调查核实后的证据形成内心确信， 从而作出有罪或无罪、 罪轻或罪重的裁判。 因此， 以审判为中心和以证据为中心本质上是一直的， 庭审要围绕证据展开， 证据的合法性、 有效性以及可采性与证明力大小需要庭审来校验。 三是实行亲历性审查模式， 对定罪量刑的证据， 要围绕证据资格进行全面细致地审查， 必要时要对证据调查核实， 及时补正瑕疵证据，避免让非法证据排除成为 “硬程序”。 要重视证据的 “形式合法性” 和 “实质合法性”， 发挥客观证据的主导作用， 贯彻证据相互印证规则。 四是坚持严格证明标准。 无论是速裁程序还是普通程序的案件， 都要坚持严格证明标准， 形成完整的证据链条， 确保案件事实认定的唯一性。

经过多次司法改革， 我国基本构建起了多层次诉讼体系。 尤其是认罪认罚从宽制度改革的实施， 将全部刑事案件纳入认罪认罚从宽范围， 更具有重要的制度价值。 这既体现了现代刑事司法发展的趋势， 也是宽严相济刑事政策的具体化、 制度化。 认罪认罚从宽制度下的多层次诉讼体系， 推动了案件简繁分流， 优化了司法资源配置， 提高了诉讼质效， 增强了当事人对诉讼结果认同度， 促进了对被追诉人的教育改造。 笔者认为， 为实现与多层次诉讼体系的有效衔接， 应当以认罪认罚为基点来构建与多层次诉讼体系相适应的公诉模式。 将认罪认罚作为刑事案件分流筛选的 “过滤器”，整合各类案件审理程序， 建立与层次清晰、 贯穿全程的多层次诉讼体系相适应 “三层式” 公诉模式。 第一层次： 适用速裁程序案件， 不再有罪名类别限制， 凡是可能判处三年以下刑罚的案件均可适用。 检察机关在七日内审查案件， 法院在八日内审理案件并可以采取独任审判， 庭审上省去法庭调查和法庭辩论环节， 在听取控辩双方关于量刑意见和被告人最后陈述后进行当庭宣判。 第二层次： 适用简易程序案件， 不再有最高刑期限制， 凡是可能判处三年以上有期徒刑案件均可适用。 检察机关在三十日内审查案件， 法院在三十日内审理案件并可以采取独任或合议庭审理， 庭审上在征得控辩双方意见后， 可简化法庭调查和法庭辩论环节， 重点聚焦量刑问题。 第三层次： 适用普通程序案件， 不再有案件类别限制， 凡是可能判处无期徒刑以上刑罚案件均可适用。 庭审前， 一般应当召开庭前会议， 就被追诉人认罪认罚、 取证程序、 争议焦点等方面达成一致意见， 庭审中主要围绕争议焦点展开法庭调查和辩论。

2. 健全完善检察机关提起民事和行政公诉制度

检察机关提起民事和行政公诉试点工作， 为检察机关提起民事、 行政诉讼提供了有益探索， 在推动法治政府建设等方面取得了突出成果。 一方面， 诉讼前置程序的开展， 既有利于司法成本的节约， 又有利于行政机关自查自纠规范自身行政行为， 提高社会参与度。⑦胡卫列、 田凯： 《检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究》， 载《行政法学研究》 2017 年第2 期。另一方面， 检察机关在诉讼过程中秉持客观公正和谦抑原则， 在事实清楚且证据确实充分的情况下提起公诉。 但同时检察机关提起民事和行政公诉也存在许多问题， 如案件范围相对狭窄， 保护力度有待加强； 诉前程序不完善， 督促范围过窄； 督促形式单一， 效果不佳； 各方举证主体、 诉讼类型不明确等。

笔者认为， 健全和完善民事和行政公诉制度， 既要注重制度层面的设计， 又要注重实践操作的效果。 一是拓宽受理案件范围， 凡是涉及国家和社会公共利益且无其他法律适格主体予以保护或其他法律适格主体拒绝维护， 并可能给国家和社会带来更大危害的案件， 检察机关均可提起公诉。 二是完善诉讼程序， 打破辖区地域界线， 适度扩大诉前程序的履行范围； 建议督促方式多样化， 检察机关不仅仅以书面形式向法律适格主体发送督促起诉意见书， 而且还可以借助多媒体平台发布督促意见； 适当延长诉前程序的回复期限， 但对于不及时提起公诉则严重损害社会公共利益造成重大损失的情形除外； 检察机关加强与其他社会公益组织沟通联系， 通过互学互鉴， 不断提高维护国家和社会公共利益的能力； 完善支持起诉主体和起诉方式， 检察机关既可以自行作为起诉主体， 主动支持起诉， 也可以督促行政执法机关作为起诉主体， 并应请求而被动支持起诉。 三是合理分配举证责任， 先由承担客观举证责任的一方进行举证， 并根据法律规定进行法庭调查和法庭辩论， 然后由另一方进行举证反证， 再根据法律规定进行法庭调查和法庭辩论， 直到案件事实查清。 四是对于民行交叉的案件， 如何确定诉讼类型， 则要视具体情况而定。 一般而言， 民事公诉以直接侵权者作为被告， 诉讼效率高， 但不利于追究行政执法机关的违法行为； 行政公诉以行政执法机关为被告， 及时有效追究其行政责任， 但因诉讼前置程序而消耗诉讼成本。 因此， 对于民行交叉案件， 笔者建议通过最高人民检察院发布的指导性案例形式， 明确具体标准和界限， 有效指导司法实践。

（二） 加强检察机关公诉职责的机制保障

1. 建立有效的协调配合机制

一是强化诉前主导作用， 重塑诉侦关系。 侦查活动监督前移， 能够及时发现、 及时调查、 及时解决。 对于重大、 疑难、 复杂、 新型、 社会关注度高的案件， 建立听取检察机关意见和建议制度，检察机关要提前介入侦查活动， 引导侦查机关对关键性证据进行有效收集、 固定， 从源头上提高移送审查起诉的案件质量。 二是发挥庭审主体作用， 重塑诉审关系。 注重庭审的对抗性， 提高举证、质证、 辩论能力， 对于社会关注大、 辩方争议大、 新类型等案件， 要提前做好各种预案， 做到指控有据、 论证充分、 反驳有力。 三是实现理性平等对抗， 重塑诉辩关系。 控辩双方应当依照法律规定进行理性平等对抗， 控方要尊重辩方并围绕辩方意见进行合理反驳， 辩方也要尊重控方并围绕指控事实进行有效辩护， 而非一味地激情指控或辩护， 应当回归于平和理性。 四是完善制度机制衔接，畅通检监关系。 随着国家监察体制改革和司法体制改革推进中， 要逐步完善检监之间在办理案件时各项制度衔接， 并联合法院就案件中的证据标准等问题达成一致意见， 为案件调查、 起诉和审判提供指引。

2. 完善公诉业务的考核考评体系

科学合理的业绩考核考评体系， 有利于推动公诉人员认真履职， 维护法律公正权威， 也有利于促进公诉队伍向职业化、 专业化方向发展， 提升办案质量。 笔者认为， 对公诉业务的考核， 既需要对公诉人员在认定案件事实、 审查运用证据、 适用法律法规、 出庭规范等方面进行考核， 也要对其是否遵守执法规范、 工作效率、 工作作风、 司法技能及廉洁、 纪律等方面进行全面的评价， 从而评选出优秀、 良好、 合格、 不合格等不同等次。 对于考核优秀的公诉人， 进行奖励； 对于考核不合格的公诉人， 予以通报批评。 其中， 对于考核不合格的员额检察官， 要求其退出员额。 以T 市某区检察院公诉业务的考核考评指标为例， 检察官的考核考评指标包括办案数量 （占20%）、 办案质量（占40%）、 结案率 （占15%）、 出庭考核评价 （占5%）、 综合工作评价 （占10%， 其中工作数量占3%， 工作质量占7%， 包括综合业务工作、 司法技能）、 其他 （占10%， 包括执法规范、 工作作风）。 其中， 办案数量得分= [（受理案件数/单个检察官受理案件最高数） ×100 + （受理人数/单个检察官受理人数最高数） ×100] /2×权重。 办案数量综合考虑办案件数和人数， 按件数和人数分别计分， 最终得分取二者的平均分。 结案率得分= （本人结案率/最高结案率） ×100×权重。 结案率最高的检察官计100 分， 其他检察官的结案率得分按照其结案率占最高结案率的比例计算。 办案质量得分= （办案质量基础分/办案质量基础分最高分） ×100×权重。 办案质量基础分=总分/评价案件数。本部门办案质量基础分最高的检察官计100 分， 其他检察官办案质量得分按照其占最高分的比例计算。 出庭考核得分=所有案件平均得分/ 出庭考核案件数。 出庭考核由检察委员会委员评分， 得分取所有评价主体的平均分。 综合业务工作数量得分= （本人完成数量/单个检察官完成最高数） ×100×权重。 综合业务工作质量得分= （工作质量基础分/工作质量基础分最高分） ×100×权重。 司法作风评价由所在部门的部门负责人、 办案组成员进行评价。 执法规范考评包括涉检信访 （占20%），统一业务应用系统应用 （占10%）， 流程监控 （占20%）， 案件信息公开 （占20%）， 文书规范 （占30%）。 司法技能评价 （占10%） 包括素能培训、 业务竞赛、 信息调研等情况进行评价。

五、 结语

公诉职责是检察职责之本源， 检察机关的其他职能都是在公诉职责之基础上派生或衍生出来的。 随着多重改革推进， 检察机关公诉职责必将受到调整和重构， 需要重新审视检察机关公诉职责， 这对优化检察权的配置、 健全检察权的运行机制、 完善中国特色社会主义检察制度具有重要意义。 检察机关公诉职责的调整和完善， 有利于更精准地落实以审判为中心的诉讼制度改革， 推进庭审实质化， 发挥庭审在查明事实、 认定证据、 保护诉权、 公正裁判中发挥决定性作用； 有利于重新构建控辩审关系， 突出检察机关 “两主” 作用——庭审前发挥主导作用， 庭审中要发挥主体作用；有利于检察机关精耕监督主业， 特别是公诉职责由刑事公诉扩展到民事、 行政公诉等各项司法活动， 对法律实施的各个环节进行全面监督， 强化检察机关法律监督地位。