公益诉讼制度框架下的行政违法行为检察监督

广东省人民检察院课题组

内容提要： 强化对行政权的监督与制约是法治国家的必然选择， 这对作为公共利益代表的检察机关监督行政违法行为的实践与发展提出了新命题。 在公益诉讼制度框架下开展行政违法行为检察监督不仅切实可行， 还是重塑行政检察监督职能的最佳选择。 检察机关和监察机关对行政违法行为实施监督各有侧重、 并不冲突， 域外法治国家已普遍形成类似做法。 当前， 需要在公益诉讼制度框架下解决行政违法行为检察监督的基本原则、 范围与内容、 方式与程序及保障机制等问题， 从而促进行政违法行为检察监督的科学发展。

一、 问题的提出

广东省中山市检察机关在办理一宗污染环境刑事案件中发现， 2016 年7 月至8 月期间， 冯某林、 彭某权等人共同商议， 联系船主袁某胜从东莞市中堂镇码头运输废弃胶纸至横门东出海航道12号灯标北堤围垦实施非法倾倒。 经环境保护部华南环境科学研究所鉴定， 倾倒的垃圾中含有大量病原微生物， 垃圾渗滤液进入受纳海水后将对海水造成严重污染并打乱海洋生态系统， 修复损害的生态环境需费用约800 万元， 而环保监管部门一直未采取相关措施。 为此， 中山市人民检察院即督促中山市海洋与渔业局对彭某权等人依法提起民事公益诉讼。 2017 年7 月3 日， 该院抓住 《中华人民共和国民事诉讼法》 《中华人民共和国行政诉讼法》 （以下简称 《行政诉讼法》） 新增公益诉讼有关条文的契机， 向广州海事法院支持起诉， 同时向中山市环境保护局发出 《检察建议书》， 建议其加强行政执法监管， 采取防止和减轻损害的有效措施， 并及时清理污染物。 该局采纳建议后已组织相关单位实施清理。 2018 年6 月26 日， 广州海事法院公开宣判， 一审判决被告彭某权等人连带赔偿生态修复、 环境功能损失等费用782 万元。 该案系全国首例检察机关支持起诉的污染海洋环境责任纠纷公益诉讼案件。①韦磊等： 《全国首例支持起诉海洋生态公益诉讼案宣判》， 载《检察日报》 2018 年6 月30 日第1 版。该案值得我们思考的是， 在环境污染等侵害公共利益的案件中， 作为国家法律监督机关的人民检察院除了通过法律的授权直接提出民事公益诉讼或通过支持具备公益诉讼起诉条件的诉讼主体维护公共利益之外， 是否更应当督促环保局等行政监管部门履行法定职责？ 这样是否更符合检察机关的宪法定位？ 或者通过检察建议等方式监督负有监管职责的行政机关作出行政决定来解决污染治理等问题是否更高效到位， 更能节省司法资源？ 如果该行政机关在经过 “前期监督建议程序” 后仍不依法履行职责， 再由检察机关向人民法院提起行政公益诉讼是否使行政机关更易于接受和信服， 从而更能推进其依法行政？

毋庸置疑， 由于行政权力覆盖面广、 影响力大， 具有天然的扩张性、 主动性和侵益性， 如果得不到监督与制约， 最易被滥用， 也最容易出现乱作为或不作为， 因此， 强化对行政权的监督， 是法治国家的不二选择。 当前我国对于行政行为的监督， 主要依靠人大机关的监督、 审判机关在行政诉讼活动中的司法审查监督、 监察机关对行政公职人员的监察监督、 行政系统的内部监督以及社会舆论监督等。 然而， 仅靠这几种监督方式还不能织密对行政行为的监督网。 权力机关监督是一种抽象的、 间接的监督， 并不对个案进行监督， 而对行政执法的司法审查制度因存在许多问题而显得薄弱， 特别是行政诉讼条件要求较高， 需要具备直接权益受到侵犯的起诉要件， 致使诸多只是单纯侵害公共利益的行政行为因原告资格受限而难以得到有效的司法救济。 监察机关的反腐败监督由于以调查权为后盾较为强势， 但监察机关是从 “人” 的角度出发而进行的监督， 这还远远不够。 至于行政机关内部监督， 由于缺乏中立性且易流于形式而难以服众， 社会舆论监督则必须经过长期的社会孕育和文化积淀。 那么， 作为专门的法律监督机关的检察院是否可以在这方面发挥应有的监督作用呢？

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 提出， 要 “构建严密的法治监督体系”， 并强调 “检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不当行使职权的行为， 应当督促其纠正”， 可以说为上述问题的解答提供了一把新钥匙， 也为检察机关开展行政违法行为监督打足了政策底气。 但是， 自国家监察体制改革推开以来， 反贪反渎等部门从检察机关转隶， 监察权从行政权中剥离， 监察委员会由人大选举产生， 成为与 “一府两院” 平行的国家机构， 并实现对所有公职人员的监察全覆盖。 由此是否就意味着将由监察委代替检察机关承接了对行政违法行为进行法律监督的职能呢？ 或者说检察机关对行政违法行为监督的效力和震慑力就被削弱了呢？ 如果检察机关继续推进行政违法行为检察监督工作， 那么监督模式与发展路径究竟如何确定呢？ 要解决这些问题， 就需要在明晰法律监督权能属性的基础上， 进一步厘清检察监督与监察监督的关系， 同时准确理解与把握 《行政诉讼法》 关于行政公益诉讼的规定，②第十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改《民事诉讼法》 和《行政诉讼法》 的决定， 在《行政诉讼法》第二十五条增加一款， 作为第四款： “人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、 食品药品安全、 国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为， 致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的， 应当向行政机关提出检察建议， 督促其依法履行职责。 行政机关不依法履行职责的， 人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”从而在公益诉讼制度框架下塑造行政违法行为检察监督的新担当、 新作为、 新气象， 并明确解决行政违法行为检察监督的原则、 范围、 方式、 程序等问题。

二、 公益诉讼制度框架下行政违法行为检察监督的可行性分析

（一） 在公益诉讼框架下监督行政违法行为是实现行政检察监督职能的最佳选择

不断满足人民群众对美好生活的追求是新时代检察机关的重要使命， 而维护公益是实现美好生活的基本前提。 “人民检察院是国家的法律监督机关”， 这个宪法定位至少包含以下两个方面的涵义： 其一， 人民检察院是国家法律的维护者， 保障法律的统一正确实施； 其二， 人民检察院是国家利益和社会公共利益的代表者， 并代表国家捍卫上述利益。③周驰： 《习近平致信祝贺第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会召开》， 载 《人民日报》 2017 年9 月12 日第1 版。习近平主席在致信祝贺第二十二届国际检察官联合会年会召开时， 就曾专门强调 “检察官是公共利益的代表” “检察机关是国家的法律监督机关， 是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量”。 实际上， 从检察权的起源和历史发展上来看， 检察机关就一直扮演着公共利益代表者与法律实施维护者的角色。 检察权起源于大陆法系的法国和普通法系的英国， 检察官当初就是国王利益的代理人， 而国王的利益从本质上来讲是国家的利益， 即所谓的 “朕即国家”。 随着国家的发展与演进， 检察权由代表国王的利益逐步发展演变为代表国家利益和社会公共利益。 当然， 检察机关要实现其天然的维护国家利益和社会公益的目的， 就必须具有一定的实现形式， 即拥有一定的法定权力来保证其职能的行使， 而检察机关拥有的公益诉权正是基于检察机关是国家利益和社会公共利益代表人的属性而被纳入检察权的固有范畴，成为了检察权基本权能之一。 因此， 一旦行政权这头庞大而又天然具有攻击性与肆意扩张性的 “猛兽” 损害了国家利益和社会公共利益， 检察权就应当出手将其 “驯服”。

当然， 要 “驯服” 这头 “猛兽”， 还需要从我国国家权力配置上来宏观考量。 我国国家权力配置结构与制衡模式不同于西方国家的 “三权分立”， 而是实行人民代表大会议行合一的政治制度，所有的国家权力都是由人民代表大会产生并对它负责。 目前， 我国的国家权力结构模型实际上是一种立体棱锥型或金字塔型。 其中， 人大作为国家的权力机关居于锥型结构的顶端， 行使的是立法权、 监督权、 人事任免权等广泛的权力， 而各级政府、 监察委、 法院、 检察院共同构成锥型的四个棱面， 分别行使行政权、 监察权、 审判权、 检察权。 中国共产党作为执政党， 其执政权主要通过政治、 思想、 组织领导渗透并融合于人大与 “一府一委两院”， 必要时党的相关组成机构可以和相关国家机构合署。 这种权力结构形成的结果就是， “一府一委两院” 在党的统一领导与人大的统一监督下， 各司其职， 并相互配合、 相互制约， 共同构成了一幅和谐平衡高效的国家权力配置图， 不可能一家独大。 这也是我国政治制度的中国特色和优越性之所在。 由此可见， 不管国家权力如何调整， 检察院作为国家权力结构的一个面， 其 “国家法律监督机关” 的地位是不会变化的。 由于监督权不具有垄断性， 检察机关行使的监督权不同于其它监督权， 是检察院作为专门机关， 为保障宪法和法律的统一正确实施， 在人大机关及其他国家机关无法保障众多法律有效实施的情况下， 主要通过诉讼方式实现维护国家利益和社会公共利益的目的的一种监督权。 这也是在 《中华人民共和国宪法》 （以下简称 《宪法》） 文本中， “监督” 一词多处使用， 但 “法律监督” 一词仅限于第一百三十五条的原因之所在。 当然， 根据权责一致原则， 检察机关要履行法律监督职责并释放检察权能， 就必须拥有一定的法定权力作为手段和支撑。 当前， 检察权包括刑事批捕起诉权、 抗诉权、 公益诉讼权及司法领域职务犯罪侦查权等。 因此， 从我国检察权的基本权能来考量， 要达到对行政权的监督与制约的目的， 在检察权现有配置背景下， 必然要通过公益诉权来实现。 实际上这也是检察机关发挥法律监督职能的最优选择。

其原因在于： 第一， 公益诉权的程序性、 非强制性和非终局性， 有助于检察机关对行政机关违法行为开展更客观公正的监督。 检察机关通过检察建议等诉前程序督促行政机关自主依法履职， 以及通过提起公益诉讼将其行政违法行为诉至人民法院并由人民法院作出终局裁决， 可以保证行政违法行为检察监督权完全在法治框架内行使， 既避免了检察权的滥用和肆意， 也避免了行政违法行为检察监督以职务犯罪侦查权为后盾而被诟病为 “既当运动员又当裁判员” 的尴尬， 从而使检察机关的 “监督者” 身份更加名正言顺， 也让行政机关更易于接受和信服。 检察机关的这种监督并不是靠高高在上的 “强权威权” 来压制行政机关， 而是借助于法治规则来督促其依法行政， 这与行政机关行使公权力的根本目的是一致的， 有利于与行政机关一起实现双赢多赢共赢的目标。 第二， “公益诉权” 有助于修复和维持公权力的公信力。 “公益诉权” 涵盖行政领域， 对因行政违法行为而出现的侵害社会公共利益的事件， 由检察机关行使公益诉权来惩罚违法的行政机关， 并维护相关当事人的权益， 就多了一道解决公共矛盾的司法程序， 有利于疏导群众的不满情绪， 避免造成行政机关和群众之间的对立， 从而有助于维护行政机关的公信力。 以长春长生公司疫苗事件为例。 2018 年7 月15 日， 国家药品监督管理局发出通告指出， 长春长生生物有限公司冻干人用狂犬病疫苗造假， 一时引起社会恐慌。 7 月23 日， 根据最高人民检察院的部署， 长春市人民检察院依法成立专案组， 对“长生疫苗” 损害公共利益的情况及相关行政机关履职情况展开调查。 7 月24 日， 根据最高人民检察院的部署， 山东省人民检察院也对长春长生生物有限公司生产的百日破疫苗损害公共利益的情况及相关行政机关履职情况展开调查。④张昊： 《检察机关依法介入长生疫苗事件》， 载 《法制日报》 2018 年7 月25 日第2 版。检察机关通过行使公益诉权， 对药品监管部门等行政机关的行政违法行为作出否定性的司法评价， 可以有效震慑相关行政机关， 也可以修复业已受损的行政公信力， 让人民群众重新树立对政府依法行政的信心。 第三， 基于公益诉权的行政违法行为检察监督有助于与监察权对行政违法行为的监督形成优势互补， 查漏补缺， 共同形成对庞大的行政权多层次、全方位的监督。

（二） 检察机关和监察机关对行政违法行为的监督各有侧重， 二者并不冲突

监察体制改革要求实现对公职人员监察的全覆盖， 监察体制改革的目的并不是要取代或削弱检察机关的监督权和取消检察机关的法律监督机关的地位， 而是要通过设置反腐败的专责机构——国家监察委员会来全方位规范和制约包括行政权在内的所有公权力的运行。 根据 《宪法》 和 《中华人民共和国监察法》 的规定， 监察机关对行政机关也拥有监督权。 既然监察机关和检察机关对行政违法行为都拥有监督权， 那么二者是否产生了权力重叠或者冲突呢？ 按照国家权力平衡的原则， 检察权与监察权对行政违法行为的监督是有区别的： 一是监督性质不同。 检察院是国家专门的法律监督机关， 着眼于维护国家利益和社会公共利益而对行政机关是否存在行政违法行为进行检察， 侧重对行政机关作为单位法人所做的 “事” 的监督； 而监察委是国家专门的反腐败机构， 主要针对行政机关工作人员履职过程中是否存在腐败行为进行监察监督， 侧重对作为个体的 “人” 的监督。 二是监督的内容与手段不同。 检察监督针对的只是行政违法行为， 检察手段与方式包括调查核实、 发出检察建议、 提起行政公益诉讼等； 而监察监督的内容丰富， 实现了对行政机关公职人员的违纪、 违法及犯罪行为的全覆盖， 且监察手段多样， 可以采取调查、 留置、 处置等多种手段。 三是监督的效力不同。 检察监督更多地注重程序性、 过程性， 其监督的最后效力尚需被监督的行政机关的接受或审判机关的最终裁决才可以达到监督目的； 而监察监督更具有强制性， 通过对违法的公职人员的查处来督促其他公职人员依法履职。

当然， 检察监督与监察监督也是相互联系的。 如检察机关在实施行政违法行为监督工作中发现行政机关工作人员存在违反政纪政令、 法律法规行为或涉嫌贪污贿赂、 渎职侵权等犯罪线索的， 应当依法移送监察机关立案调查， 由其依纪依法追究相关责任； 监察委在查处贪腐案件中发现存在行政违法行为致使国家利益或社会公益被侵犯的， 应该将该行政违法线索移交给检察机关， 由检察机关向相关行政机关及时发出检察建议或提起行政公益诉讼， 以便有效纠正行政违法行为并及时救济和修复受损的社会公益。 由此可见， 检察院与监察委对行政违法行为的监督各有侧重， 既相互制衡， 又分工合作， 形成行政违法行为监督的两个维度， 共同发挥对行政权力的监督作用， 从而促进与保障行政机关依法行政。

（三） 通过公益诉讼实施行政违法行为检察监督是域外法治国家的普遍做法

无论是以美英为代表的普通法系， 还是以德法为代表的大陆法系， 检察机关 （检察官） 因维护公益的需要对行政违法行为进行监督都是常态， 其成熟的经验做法值得我们借鉴。

美国是行政公益诉讼的创始国。 美国检察官的基本定位是国家和公共利益的代表， 其职权行使领域涵盖刑事、 民事与行政等方方面面。 美国 《行政程序法》 第518 条第2 款规定， 联邦总检察长可参与或争论他认为美国的利益要求他参与以及他认为美国感兴趣的任何民事或行政案件， 这实际上授予了联邦总检察长对所有涉及国家利益的监督权。 同时， 联邦最高法院也通过判例的形式确认了总检察长的这一职权， “当受指控的行为影响整个国家利益， 关涉宪法中关注的国家事务， 或涉及全体公民的权利及义务时， 联邦总检察长将有权提起民事的、 行政的或者刑事性质的诉讼。”⑤张鸿巍： 《美国检察制度》， 人民出版社2011 年版， 第43、 45 页。另外， “私人检察官” 制度也是美国公益诉讼中较具特色的制度， 能够在一定程度上弥补有限的检察官资源在纠正行政违法行为事务上的局限， 实际上也是对检察官提起公益诉讼的补强手段， 可以更加严密地保障公益诉讼的网络。 “私人检察官” 制度的具体做法就是在公益诉讼领域， 私人作为“准检察官” 可依法享有类似检察官的职权， 借助私权诉讼， 实现对公共利益的保障。⑥韩成军： 《英、 美行政执法检察监督对我国的启示》， 载 《河北法学》 2015 年第12 期。

在英国， 检察机关对行政机构侵犯公益行为开展监督的方式具有广泛性和多样性， 但是从效力上来考量， 检察机关通过提起诉讼或参加诉讼的方式对行政机构行使监督权是其基本方式， 也最为刚性和有效。 法律明确检察机关对提出和参与行政公益诉讼的职权范围包括： 第一， 关系到公共利益与公共权力的行政诉讼； 第二， “民众私人或者其他地方机关为了维护公共利益， 防止损害的发生以及预防行政机关违法执法， 经向检察机关申请并得到总检察长的同意后， 可以以总检察长的名义提起行政公益诉讼”；⑦[英] 威廉·韦德著： 《行政法》， 徐炳等译， 中国大百科全书出版社1997 年版， 第257-258 页。第三， 涉及到英王的诉讼案件； 第四， 由于公共机构的越权行为而损害公民权利和社会公共利益的行政诉讼案件， 总检察长可随时介入诉讼； 第五， 选举法院在审理涉及选举权的案件时， 需检察机关公共控诉局的代表参与， 同时， 选举法院对于选举中有无违法执法行为需向高级法院报告说明， 必须抄送检察机关总检察长。 参加行政诉讼的检察官不但享有行政诉讼原告的权利， 并且可在庭审中提出评论和建议； 总检察长还可以终止其认为与公共利益无关或者事实不清、 证据不足的行政诉讼。 此外， 总检察长可以对法院不合理和不合法的判决向上一级法院启动再审程序， 请求再审。⑧参见前引⑥， 韩成军文。

在德国， 检察机关对行政执法发挥监督作用， 主要是基于公益代表人制度。 1960 年 《联邦行政法院法》 规定了联邦公益代表人制度， 授权联邦最高检察官、 州高等检察官和地方检察官作为联邦、 州和地方的公共利益代表人参与联邦最高行政法院、 州高等法院和地方法院的行政诉讼。 联邦公益代表人参与程序的方式主要有： 一是认为其参与对公共利益保障具有必要时； 二是根据联邦政府的指令参与诉讼。 但公益代表人并不受联邦政府个别部长指令的约束， 即公益代表人在判断是否为公共利益时， 有独立的判断和选择权。⑨韩成军： 《法德日行政执法检察监督机制对我国的启示》， 载 《江西社会科学》 2015 年第11 期。

在法国， 议会监督、 检察官监督和调解专员监督是监督行政行为的三种基本形式。 具体来讲，其议会监督类似于我国的人大监督， 检察官和调解专员的监督属于行政检察监督的范围。 通常认为， 现代行政诉讼制度发源于法国， 以最高行政法院的成立为标志。 其中， 法国的检察官被视为审判组织的组成部分， 并且作为公共利益和私人利益的维护者可以参与到任何行政诉讼案件中。 具体而言， 对于行政机关侵害公共利益的行为， 或者在私人受到行政机关的侵害后因诉诸自身之外的因素而无法提起诉讼的情势下， 检察机关即可提起行政诉讼。 同时， 检察机关在诉讼的不同阶段根据需要便宜行事： 对于即将开庭审理的案件， 检察机关可以进一步展开调查并独立拟制结论及解决办法； 对于庭审过程中的案件， 检察官可以作为咨询顾问参与庭审， 宣读自己的审查结论， 但不具有表决权； 对于评议阶段， 可参与评议， 但只是回答问题， 不能参与表决。 此外， 在诉讼期间如果行政行为不停止执行会造成难以弥补的损失情势下， 检察机关可请求法院采取临时保护措施， 即所谓的 “司法诉讼可破行政执行”。⑩参见前引⑨， 韩成军文。

虽然上述国家与我国的政治制度有本质区别， 国情也不尽相同， 但作为法治国家具体治理制度而言， 域外国家的行政违法行为检察监督制度经过一定时期的历史沉淀， 有一般的法治规则可循，可以为我们构建具有中国特色的行政违法行为检察监督制度提供参考和借鉴： 一是检察权通过法定程序对行政权的规范运行进行监督制约符合法治的一般规律， 是检察权得以发挥作用的基本体现。二是检察机关对人权和社会公共利益进行保障是大趋势。 西方法治发达国家的法律监督制度保护的客体在向人权和社会公共利益转变。 三是检察机关对行政违法行为的监督主要通过行政诉讼的方式来体现。 多数国家的检察机关被赋予了对行政违法行为提起诉讼的权力和参与行政诉讼过程的权力， 通过法律规定的诉讼程序， 确保行政违法行为能够得到法律的有效监督与制裁。

三、 公益诉讼制度框架下行政违法行为检察监督的创新发展

无论是党的决议的政策性指向还是新修订的 《行政诉讼法》 相关条款的具体规定， 都确定了检察机关拥有对行政违法行为行使监督权的职能。 检察机关要充分发挥好这项监督职能， 应当按照宪法规定的法律监督机关的定位， 在公益诉讼制度框架下， 将该项职能纳入到公益诉讼的总体布局中， 并从监督的原则、 范围、 内容、 方式、 程序等方面通盘考虑， 不断完善相关机制， 从而实现行政违法行为检察监督的科学发展。

（一） 明确行政违法行为检察监督的原则

一是独立检察原则。 这一原则要求人民检察院为实现法律监督目的而行使检察权时， 除应受到法律的特别限制之外， 不受行政机关本身所制定的行政法规、 行政规章以及规范性文件的限制和约束， 也不受行政机关及其工作人员的决定或命令的干涉， 其依据法律独立行使监督职权， 这也是保障检察权对行政权进行监督的前提和基石。 二是谦抑性原则。 检察机关实施法律监督职能时， 应当恪守检察权的边界， 不能代替行政机关行使行政权； 应当尊重行政权运行特点、 规律以及行政内部救济程序， 只有在履行监督职责时发现行政违法行为损害国家利益、 社会公共利益或不特定人合法利益且无其他有效救济途径的， 才能启动监督程序促其整改纠正。 三是程序性权力原则。①陈建勇、 谢慧阳： 《行政检察监督制度的建设路径探析》， 载《中国检察官》 2015 年第5 期。对于行政主体违法行为， 人民检察院本身没有权力直接改变和纠正， 应当只能通过建议纠正或者启动诉讼程序提请审判机关进行处理， 是一种程序性监督， 也是诉讼中的法律监督， 不能代替行政机关作出实体决定。

（二） 界定行政违法行为检察监督的范围

“公益” 是检察机关对行政违法行为进行监督的出发点， 也是检察机关提起行政公益诉讼制度设计和运行的落脚点。 所谓 “公益” 即 “公共利益”， 是指有关社会公众的福祉和利益， 但从法理上来探析， “公益” 还应包括国家利益。 《行政诉讼法》 第二十五条新增条款以列举式确定了 “生态环境和资源保护、 国有财产保护、 食品药品安全、 国有土地使用权出让” 四个领域， 同时又使用了“等” 字， 以此作为行政违法行为检察监督的范围。 这是根据检察机关的宪法定位和 “检察机关当前对行政违法行为开展监督的条件、 能力， 以及当下行政违法行为危害最为严重的领域来界定的”。②姜明安： 《完善立法， 推进检察机关对行政违法行为的监督》， 载《检察日报》 2016 年3 月7 日第3 版。对于行政违法行为检察监督的范围， 根据检察权的性质和公益诉讼的权能， 关键要准确把握 “公益” 的内涵和外延， 即在行政机关的所有行政管理领域中， 只要是侵害国家利益和社会公共利益的行为， 都应当属于检察机关进行法律监督的范围。 当然， 由于目前行政违法行为检察监督制度尚处于探索和起步阶段， 除行诉法基于公益诉讼框架有相关规定外， 没有得到其他法律的确认， 相关配套制度也不健全。 此外， 在对行政违法行为实施监督时如何与监察机关进行职能分工， 协调配合，目前也缺乏相关法律规定， 因此， 当前对行政违法行为的检察监督不具备全面展开的条件， 只能依据现有法律规定和党的政策指引， 凭借检察机关当下的实践基础及监督能力与条件， 选择危害公共利益最为严重、 人民群众反映最为强烈的前述四个重点领域开展监督， 待条件成熟， 再全面放开。

（三） 完善行政违法行为检察监督的程序

1. 优化立案、 审查程序。 受理审查行政违法行为案件时， 重点审查以下问题： 对行政违法行为， 行政机关是否已经启动了内部监督程序， 监察机关是否已经启动了监察程序， 或者公民、 法人和其他组织是否已经提起了行政诉讼等。 只有其他主体都不作为， 或者其他主体的作为仍不能有效纠正违法行为时， 作为国家利益和社会公益代表的检察机关在国家利益、 社会公共利益将要受到重大损害， 或者已经受到损害时， 才应当出手。 对于发生的行政违法行为， 经检察机关内设的相关职能部门根据相关办案规则进行实体审查后， 认为符合法律规定的监督领域和监督条件的， 应报请检察长批准决定立案。 当然， 其他主体虽启动了对行政违法行为的调查、 问责等程序， 检察机关认为前述主体的监督行为成效不足， 依然未能有效维护国家利益和社会公共利益， 或者未能给违法的行政机关以有效的震慑和惩罚的， 仍可以启动监督程序。

2. 完善调查核实、 建议督促纠正、 提起诉讼程序。 检察机关在履行职责中发现属于其监督范围的行政违法行为， 经立案后即启动调查核实程序。 调查核实权是检察机关根据法律监督需要和法定程序， 调查收集相关案件事实的证据， 通过审查收集到的证据来判断是否具备启动行政违法行为检察监督的条件， 并且在行使公益诉权时运用调查收集到的证据来支持自己诉讼主张的权能。 新修订的 《中华人民共和国人民检察院组织法》 第二十一条规定检察机关在行使法律监督职权时 “可以进行调查核实”， 从而确立了调查核实作为一种法律监督手段的重要地位。 最高人民检察院 《关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定(试行) （征求意见稿）》 第三十七条虽然对人民检察院办理行政公益诉讼时的调查核实权也作出了相关规定， 但其表述较为笼统， 可操作性不强， 应当进一步完善。 如明确检察机关行使调查核实权可以采取以下方式： 一是调取物证、 书证和视听资料、 电子数据等法定证据， 具体包括调取行政执法案卷材料、 执法照片及视频等； 二是勘验现场及有关物证；三是询问行政机关工作人员和行政执法相对人、 利害关系人、 第三人及相关证人； 四是委托鉴定、评估、 审计； 五是咨询专家学者、 相关部门或者行业协会等具有专门知识的人员， 收集其对专门问题的分析意见。 同时， 为保证调查取证落到实处， 有必要赋予调查核实权适当的强制力， 即规定相关单位不配合的， 应当承担相应的法律后果。 此外， 对于疑难案件、 社会影响比较大的案件及对当事人权益影响比较大的案件等， 检察机关应当启动公开听证等程序向公众征求意见。 检察机关经调查核实， 认为行政机关确实存在违法行为时， 就应当启动纠正行政违法行为程序， 即向行政机关提出检察建议， 通过该诉前程序来督促其依法履行职责， 这也是向法院提起行政诉讼必经的前置程序。 因为检察机关与行政机关的法定职责、 工作目标和追求效果在本质上都是一致的， 对于行政机关的违法行为， 要主动与其沟通， 消除其对检察机关提起公益诉讼的认识误区， 尤其是在法律政策的适用、 调查取证、 行政监管措施改进。 对于相关责任人追责线索的移送等方面更要加强沟通联系和协作配合， 通过检察建议推动行政机关 “主动履职， 主动纠正违法行为， 主动保护公益， 形成公正司法和严格执法良性互动， 共同促使公益损害问题得到及时有效解决， 从而实现双赢多赢共赢。”③姜洪等： 《大检察官研讨班开班张军强调： 贯彻落实全面深化司法体制改革推进会部署 在转机中推进新时代检察工作创新发展》， 载 《检察日报》 2018 年7 月25 日第1 版。只有在行政机关仍不按照检察建议纠正违法行为的情况下， 检察机关才以公益诉讼起诉人的法定身份， 按照行政诉讼程序向人民法院提起行政公益诉讼。 行政公益诉讼在诉讼主体、 审判程序、 执行程序等方面均不同于普通的行政诉讼， 应作为行政诉讼的特别程序明确规定于 《行政诉讼法》 中。在 《行政诉讼法》 未作大修改之前， 最高人民法院、 最高人民检察院应当以司法解释的方式出台相关细则， 以便在司法实践中具体操作。

（四） 优化行政违法行为检察监督的方式

1． 提高行政违法行为检察建议的刚性。 强化检察建议的效力问题， 是行政违法行为检察监督必须攻克的难题。 为此， 各级检察机关也进行了不少有益的探索。 如重庆检察机关对公益诉讼检察建议推行 “现场送达、 公开宣告制”， 上海检察机关通过公开宣告、 联合督办、 归口管理提升检察建议刚性， 山东检察机关通过推进检察建议规范化试点来提升法律监督质效。④参见2018 年8 月7 日至10 日《检察日报》 “增强检察建议刚性的地方实践” 系列报道。在相关法定强制手段未出台之前， 检察机关应当苦练内功， “增强检察建议的说理性， 严格运用证据认定案件事实及适用法律， 做到证据分析透彻、 法理阐述深入、 逻辑论证严谨， 准确指出违法情形， 提出切实可行的建议意见， 力求所发出的检察建议有理、 有据、 有节”。⑤王文娟、 成巧云、 赵珺： 《盐城市民行部门检察建议工作调查报告》， 载《法制博览》 2015 年第1 期。在此基础上， 增强检察建议的刚性可以分三步走： 第一步， 通过向被监督的行政机关提出检察建议， 督促其依法履职， 及时纠正违法行为， 同时将该检察建议抄送政府负责法制工作的相关部门； 第二步， 行政机关收到检察建议后仍不履职或履职不到位的， 则向其上一级行政机关通报， 并建议其依法对违法作为或不作为启动内部监督程序，依法作出行政处理； 第三步， 向同级人大常委会报告， 或者提请同级人大启动执法专项监督， 同时将相关违法违纪或渎职线索移交纪委监察委处理。

2. 实现与行政公益诉讼的无缝衔接。 检察机关提起行政公益诉讼是抗衡行政违法行为的最后手段， 该方式耗时较长且成本较为高昂， 非确有必要不应启动， 必须经过提出检察建议这一前置程序方可提起行政公益诉讼。 这一点在 《最高人民法院、 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 （以下简称 《解释》） 第二十一条中得到了确认。 正如最高人民检察院张军检察长所说， “在探索过程中， 我们转变并且树立起通过诉前程序实现维护公益目的是司法最佳状态的理念”，⑥刘嫚： 《最高人民检察院检察长张军称要坚持刀刃向内》， 载《南方都市报》 2019 年1 月18 日第8 版。检察机关通过公益诉讼诉前程序促进行政机关依法履职、 适格主体主动维权， 不仅有利于及时保护公益， 而且可以用最少的司法资源获得最佳的法律监督效果。 当然， 如果经过检察建议等诉前程序仍没有实现监督目的的， 就要果断提起诉讼。 其原因在于： 一来借助司法和诉讼制度的公开性、 权威性和强制力， 能保证检察监督职能的有效发挥， 也是实现公益诉讼目的的最佳路径； 二来借助司法裁决对不履行法定职责的行政机关和相关主体进行否定性评价， 可以为诉前程序效果的实现提供实质性保障。 正如最高人民检察院原检察长曹建明所言， “诉讼是办理公益案件的最后手段， 也是最刚性的监督手段”， 公益诉讼要 “诉” 才是动真格， 这也是整个行政公益诉讼制度最核心最关键的环节, “诉” 是法律监督的灵魂之所在， 它决定了行政公益诉讼制度的 “质” 的规定性。至于人民法院对检察公益诉讼案件的受理， 《解释》 并没有明确规定， 只是在第二十三条规定了登记立案的条件。⑦《最高人民法院、 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第二十三条规定： “人民检察院依据行政诉讼法第二十五条第四款的规定提起行政公益诉讼， 符合行政诉讼法第四十九条第二项、 第三项、 第四项及本解释规定的起诉条件， 人民法院应当登记立案。”笔者认为， 检察公益诉讼不同于普通的行政诉讼， 前者并不是“官告官”， 而是检察机关行使法律监督权的一种方式。 因此， 一旦检察机关提起行政公益诉讼， 只要有明确的被告和具体的诉求， 人民法院就应当无条件受理， 受理的法院如果经审查认为自身没有管辖权， 再移送有管辖权的法院立案审理。 此外， 对于可能对公益产生重大紧急危害的行政违法行为， “检察机关可申请法院发布强制制止令或强制执行令， 检察机关将法院指令交付行政机关后， 行政机关应立即停止行政违法行为， 或者立即实施依法应实施的行政行为。”⑧参见前引②， 姜明安文。

（五） 提升行政违法行为检察监督的能力

当前， 法律监督工作的不平衡、 不充分与新时代人民群众日益增长的美好生活需求不相适应，重塑检察监督职能是检察改革的必由之路， 而行政违法行为检察监督则是强化法律监督工作的新的增长点。 检察机关应当通过加强机构和人员建设等措施来增强行政违法行为检察监督的专业化与规范化。 一是强机构。 根据最高人民检察院内设机构设置方案， 原来民事行政检察职能部门一分为三， 设置单独的检察厅分别行使民事检察、 行政检察和公益诉讼检察职能， 这有很强的导向作用。在接下来的地方各级检察机关内设机构改革中， 要充分认识到加强行政检察和公益诉讼的重要性，可以设立有单独业务序列的部门对行政违法行为进行检察监督。 二是强人员。 要配备专业人员， 组建专业化的办案团队。 同时考虑到行政执法行为的专业性、 复杂性、 自由裁量幅度大以及行政法律法规数量众多、 内容庞杂、 更新迅速等特点， 应当完善检察机关专家咨询委员会工作机制， 聘请行政管理、 金融、 环保、 食药、 会计、 工程等相关领域的专家参与办案， 也可以实行公益诉讼外聘检察官助理制度， 临时聘用相关专业人员作为检察官助理， 从专业角度协助审查行政机关不作为、 慢作为、 乱作为等损害公益的行为， 提出可行性建议并督促改正。 三是强素质。 通过邀请相关专家学者授课、 岗位练兵、 脱产学习、 选派检察官到行政执法部门挂职锻炼等方式， 不断增强业务培训的深度与广度， 不断提升行政违法行为检察监督人员的理论水平和业务水平。 同时， 要充分利用最高人民检察院发布的规范性文件、 指导性案例、 有关书籍资料以及专家学者有关行政公益诉讼问题的论著等， 加强组织学习、 交流， 增强理论储备， 并及时掌握行政违法行为检察监督的特点、 动向与发展趋势， 从而促进检察监督能力的大力提升。 四是强技术。 加强技术装备配置和与高科技企业的合作， 依托互联网、 大数据、 人工智能等技术手段， 主动拥抱现代科技， 打造行政公益诉讼情报搜索平台和行政公益诉讼案件管理平台， 优化检察技术力量全面保障现场勘验、 书证、 物证调取等工作， 实现行政违法行为检察监督数字化、 网络化和智慧化。