养老服务行业如何补齐“短板”

• 中国社会保障学会副会长、南京大学教授 童 星

党的十九大报告将养老列为民生领域的“短板”，坦承人民群众在养老方面“还存在很多困难”，强调要“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”在党的十九大精神鼓舞下，新时代我国的养老服务事业和产业如何才能补齐“短板”，取得跨越式发展？

一、稳定和创新养老政策

首先，要稳定养老政策。为促进养老事业的发展，我国先后出台了一系列的政策。2000年，国务院办公厅转发民政部等10部委《关于加快社会福利社会化的意见》；2013年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》更是我国养老服务业发展史上的重要里程碑，该《意见》强调充分发挥政府作用，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系，满足多样化养老服务需求，努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。当前应当毫不犹豫地坚持这些既定的方针政策，以政府为主导，充分发挥社会力量的作用，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人享有基本养老服务的原则。

其次，要创新养老服务政策。坚持深化改革的精神，利用本轮国家行政机构改革将老龄办划归卫生健康委员会代管的契机，积极推进医疗卫生与养老服务的政策对接，探索建立老年人长期照护保障制度，在医养融合方面取得新进展；以贯彻落实《中华人民共和国慈善法》为指导，加大政府购买服务的力度，引导更多的慈善组织投入养老服务领域；以落实养老服务地方标准为依托，对养老、护理、医疗、康复机构以及社区的助餐中心、日托中心分类制定服务标准和管理规范，建立健全行业自律、评估、监管机制，提升养老服务机构的专业化程度和服务水平；加快公办养老机构改制试点，形成多种所有制、多种运营模式的养老服务机构并存、竞争、发展的行业格局；开展并扩大老年人住房反向抵押养老保险试点等。

总之，通过稳定和创新养老政策，进一步推动从单纯保障城镇“三无”和农村五保老年人向为全社会老年人提供养老服务转变；从仅管理非营利性养老机构向营利性和非营利性养老机构全行业管理转变；从偏重发展养老服务事业向促进养老事业与养老产业共同发展转变；从政府直接办服务向政府重点购买服务转变；从单纯培育发展向建管并重转变，深化养老服务管理体制和运行机制改革。

二、包容行业发展

养老服务兼具事业和产业的性质，需要明确政府、市场、社会三者的功能，厘清三者的边界，处理好三者的关系。

当前，政府在养老服务中的功能主要有：一是制定并落实养老服务规划特别是信息化的顶层设计；二是制定并落实相关扶持政策；三是制定准入标准，加强规制监管，以法治来保障“互联网+社区居家养老服务”。

市场在养老服务中可以发挥强大的功能。作为市场主体的企业来说，一是积极介入社区居家养老服务领域，寻求经济效益和社会效益的最佳结合点。二是积极开发、运用智慧养老系统。建立养老电子服务平台，开发便携式养老服务软件，完善养老服务热线、养老服务求助系统和救援系统、养老服务反馈评估系统。总之，市场在资源配置上应发挥决定作用，提供多样化、多层次的服务项目，最大程度满足老年人不同需要；推动产业发展，使养老服务业成为促进经济社会发展的新功能。

社会在养老服务中具有政府、市场所没有的特殊功能，它紧贴居家老人家庭，可以通过实施“三社联动”（即社区、社会组织、社会工作联动），发挥社会化养老的“枢纽”作用。其中，社区是平台，社会组织是载体，社会工作人才是队伍。以家庭、社区、社会组织为主体，通过家庭成员照护、社区邻里互助、机构专业服务、慈善帮扶等方式参与养老服务，可构建满足社会需求的新型服务模式。

政府、市场、社会三者在养老服务中发挥各自功能的时候，应当厘清相互之间的边界。

政府与市场之间的边界是：市场有效率，政府不宜过多干预乃至代替市场，应尽可能把服务供给从自管自办让渡给市场；资本要逐利，政府应当强化兜底责任，通过宏观调控将资源向弱势群体倾斜。

政府与社会之间的边界是：社会及其细胞家庭、社区都是自我运行的活的有机体，完全有可能自我管理、自我调节，对于家庭、社区的养老功能，政府应当帮助其恢复和增强，而不是简单地去替代；同时要发挥社会组织在老年人组织化、需求表达、团结互助中的作用，精准掌握服务需求和效果。

市场与社会之间的边界是：市场会主动了解社会需求，准确提供服务，推进供给侧和需求端有效对接；社会的公益慈善项目及社会组织的活动，应当严格遵守法律法规和市场规则，避免干扰市场。

在实践中不仅要促进政府、市场、社会（含社区和家庭）的互助合作，实现养老服务行业的包容发展，对养老服务的学术研究，也需要促进多学科互助合作、包容发展。例如，社会学的研究有助于把握老年人的真实需求，充分利用各种社会资源，使养老服务更具有精准性；经济学的研究有助于合理配置资源，提高服务效率，使养老服务更具有可持续性；管理学的研究有助于在现实的约束条件下处理好各种关系，提出各方面和各代人都可接受的方案，使养老服务更具有可行性。

三、防止养老机构盲目追求数量和规模

在“社区居家养老”模式中，机构承担着通过社区，将自身的专业化养老服务辐射到千百万居家老人的任务，在社会化养老服务体系中发挥着示范和引领作用，所以关键在于提升服务质量，而非增加机构数量、扩大机构规模。

有人提出要增加机构数量，理由是我国面临的快速老龄化，到2050年，60岁以上人口会达到4亿，每4个人当中就有1个老人。但实际上，许多老人不仅不需要别人提供服务，反而还在务农、打零工，帮助子女料理家务、照顾孙辈的老人则更多，只是失能半失能的老人才需要别人提供养老服务，而失能半失能老人的总数不足4千万人。如果不从实际需求出发，盲目追求养老机构的数量和床位的数量，恐怕会造成很大的浪费。

还有人提出扩大单个机构规模，理由是为了提高规模效益。有些地方已经建成、更多地方正在筹建可居住上万老人的“老年公寓”“敬老院”“养老城”。东亚一些国家的社区将需要托管的老人、儿童、学生集中在一起，老少互帮，其乐融融，这是顺应规律、符合人性的。专业化的养老、护理、医疗、康复机构应当小而精，集中为有需求的失能半失能老人服务，并通过社区提供的平台，将服务辐射到有需求的居家老人，形成连锁效应，这同样也可以实现经济效益。

此外，特别要警惕有些房地产商以建设“老年公寓”“养老城”为名，实则“圈地”搞开发。对这类行为不仅不能鼓励支持，还应当限制甚至禁止，确保养老服务业发展不走弯路。