论我国商品房预售法律制度的完善

摘 要 商品房预售制度因为其独特的销售方式得到了长足的发展，它不仅减少了房地产开发商的资金压力，促进了金融机构的发展，同时也减轻了购房者的压力。这些优势给房地产市场不断注入新的活力，对我国的经济发展起到了良好的推动作用。但是因为我国商品房预售法律制度并不完善，加之一些房地产开发企业不诚信的经营行为，导致在商品房预售环节中出现了很多的问题，严重损害了消费者的利益，甚至一度引起了是否应当废除这一制度的争论。从促进房地产业健康有序发展来看，我国商品房预售制度主要应从资金监管、市场准入与退出机制、加强商品房预售中法律后果的制度设计等方面加以完善。

关键词 商品房 预售 法律机制

作者简介：何江，镇江市住房和城乡建设局政策法规处，研究方向：物權法和房地产法。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.132

2018年9月21日，广东省房产协会向副会长单位下发《关于请提供商品房预售许可有关意见的紧急通知》，提出逐步取消预售，全面限售，一时激起千层浪，关于取消商品房预售的声音此起彼伏，这其中以新闻类的标题党居多。实事上，对于法律制度还不健全的我国房地产市场来说，这一制度的贡献还是有目共睹的，盲目废除不可取，形成完备的商品房预售机制才是解决之道。

一、我国商品房预售制度概述

（一）商品房预售制度的产生

商品房预售制度源于香港，1953年，香港人口暴增，住房短缺，香港政府和开发商的储备金严重不足，无法满足市场高额需求。香港立信置业有限公司率先提出了分层出售建筑和分期付款的支付方式，后被引入大陆，并成了商品房销售的主要方式。我国商品房预售制度的建立，推动了我国房地产企业的发展，从制度价值方面来分析，商品房预售制度以其独特的优势而存在于房地产市场当中，为我国的住房商品化发展做出了重要贡献。

（二）我国商品房预售制度能够存在的原因

我国商品房预售制度能够长期存在的主要原因是房地产开发企业开发建设资金不足，在资本市场没有形成之前，开发商融资多是通过银行贷款，资本市场建立之后，国家逐渐允许个人贷款买房，因为融资渠道少，房地产开发商只能通过资金回笼等手段来融资，先让消费者交完房款再交房；另一个原因是商品房的供应小于需求，我国人口众多，城市化进程加快，市场上商品房需求与日俱增，通过预售能有效解决；此外，预售房价相对比较优惠，对大多数的家庭来说，一次性交付全部的购房款难度还是很大的，预售房比现房的价钱要低，还可以贷款，满足了很多家庭的实际需求。

（三）我国商品房预售制度的存废之争及解决之道

2018年9月21日，广东省房地产协会的一则通知，让对商品房预售制度积怨已久的人纷纷通过网络发声，呼吁取消这一制度，一场存废之争席卷而来。本文认为，盲目一刀切的影响较大，一方面，将导致房企资金链断裂，引起系统性风险，另一方面，将导致房屋供给减少，房价全面上涨，此外，商品房预售阶段的税收戛然而止，容易对政府造成较大的资金缺口。我国房地产市场存在供需矛盾突出、融资渠道较窄、调控机制不健全等问题，取消商品房预售制度，无异于釜底抽薪，只有在房地产市场培育成熟的条件下才有谈取消预售的可能，正视问题，完善这一制度才是解决之道。

二、我国商品房预售法律制度存在的问题

（一）预售资金监管不力

我国商品房预售制度在资金监管方面缺少全面系统的法律法规体系，且比较零散。不同行政区域的房地产管理部门会针对本地的实际情况制定一些适合本地区的监管措施来加强商品房预售资金的监管。正是因为各地区出台的法规、规章以及规范性文件各有不同，导致无法形成一个系统完整的商品房预售监管模式，在司法案件中容易造成法院审判差异较大。

虽然《城市房地产管理法》在商品房预售方面明确了“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”的规定，但是规定过于笼统，具体实施的过程中容易出现这样或那样的问题。开发商为了谋取利益常常钻法律漏洞，随意挪用商品房预售款，甚至携款跑路的现象也时有发生，这些都不利于房地产市场平稳有序的发展，也不利于社会稳定。

（二）预售准入条件与退出机制不严格

我国颁布的《房地产开发企业资质管理规定》、《城市房地产开发经营管理条例》都对房地产开发企业进行预售的资格和条件进行了明确规定，主要是注册资金、施工设计方面、使用材料是否合格等内容，虽然有规定，但是对房地产企业并没有形成实质性的监管，在法律规定方面还需要不断完善。例如我国的法律法规明确了房地产开发商所开展预售的条件，但实践中开发商的水平参差不齐，信用等级各异，违法之后的惩罚措施尚不健全，导致一些无良房地产开发企业不惜以身试法的现象时有发生，引起各种纠纷，使商品房预售制度出现了严重的信用危机，不利于房地产市场的健康发展。除了预售许可机制外，当房地产企业出现资金周转不灵等问题要退出房地产市场时，没有一个完善的退出机制，导致现实中房屋“烂尾”，房产商跑路，购房业主的合法权益得不到有效保障。我国法律对于商品房预售企业的预售资质审查方面只有形式上的规定，没有实质的审查内容。也没有规范审查部门的审查职责，造成有的审查部门不将资质审查单列为主要业务。正是因为审查部门对房地产开发商的资质审查不够重视，造成一些企业上交不真实的资料。形式化的审查导致了商品房预售企业建设的楼盘很有可能存在质量不过关或是延期交房的现象出现，损害了广大购房者的权益，也不利于规范房地产市场秩序。即使购房者通过法律途径挽回了自己的损失但是购房者对该企业的信任大大降低，企业的信誉没有了，对企业的影响将是致命的。

（三）商品房预售违法行为缺乏有效的法律规制

《城市房地产管理法》对于商品房预售的违法行为只在市场准入等方面零星有所触及，《城市商品房预售管理办法》对于房产企业违法使用预售款的处罚也很轻微，可以说，房地产开发企业在商品房预售方面违法成本较低，但造成的社会危害却很大，权责不对等。在制度设计上的缺位不仅导致相关违法行为难以得到有效规制，违法成本过低也使开发商肆无忌惮，预售中的违法违规现象屡禁不止。例如，商品房预售合同登记备案形同虚设，有的地方没有政府规定的统一合同文本，开发商提供的合同文本五花八门，很多隐性条款让购房者防不胜防，甚至一些有政府统一合同文本的地方，开发商为了规避监管，通过签订补充协议的形式将风险转移给购房者。因此，通过立法设计完备的法律责任体系是解决商品房预售乱像的有效途径。

三、我国商品房预售法律制度的完善

（一）完善预售资金监管法律法规

商品房建设涉及的工程量大，建设周期长，整个建设周期都需要大量的资金支持，预售资金是楼盘建设的生命线，它的使用和监管非常重要，不当使用极可能造成楼盘“烂尾”，引发一系列民生问题。我国对商品房预售资金的法律规定只有简单的：“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”，不仅规定过于笼统，也没有规定具体的惩罚措施。从完整的法律体系来看，预售资金监管应当明确监管部门的具體职能，预售资金的使用范围，具体的监管措施，使用不当的法律责任等方面。一般来说，可以通过立法完善商品房预售资金的筹集、使用和监管等具体操作流程，形成完整的法律制度，政府部门在监管时，可以依据相关立法，制定相应的规章或规范性文件，使之更具操作性，形成完整的预售资金监管法律法规体系。

（二）制定严格的房地产准入和退出法律机制

我国商品房预售准入机制的主要法律依据是《城市房地产管理法》和《房地产开发经营管理条例》，准入门槛较低，申请注册资本100万即可成立一家房产公司，随着近年《公司法》的修改，这一门槛也被取消。当然，我国《房地产开发企业资质管理规定》也对房产企业的准入条件做了规定，但规定还是过于宽松。为了应对当前房产企业诚信问题缺失较严重的情况，在准入机制上应当设置实际出资门槛，也可以在资质、从业人员等方面适当提高门槛，当然，还可以参酌香港的做法，要求房地产预售企业提供项目开发风险说明书及应对措施。实际上，有些地方已经在这方面有所尝试，出台的预售制度要比国家规定的严格很多，取得了比较好的效果。商品房预售退出机制作为市场准入制度的配套制度，也是解决眼下问题的一项重要制度设计。在退出机制方面，也要完善相关的法律法规，在审查上多做努力，加大对新入房地产市场的企业的监督力度，对于长期没有业绩的企业应降低其等级或取消相关资质，鼓励实力较强的企业之间开展良性竞争，与此同时，建立全面的信用评级制度，对于信用良好的企业颁布高信用级别荣誉称号，对那些进行虚假宣传、不诚信的企业给与严厉惩罚，实现房地产市场的优胜劣汰。

（三）加强商品房预售中法律后果的制度设计

我国商品房预售市场发展还不够成熟，乱象丛生，实务部门和学界对这一制度曾一度丧失信心。但是纵观我国房地产市场，整体发展程度和发达国家相比，还有很大差距，在这种情况下，很多制度难以达到预期效果很正常。这就需要我们从问题出发，形成良性的制度设计，我国《城市房地产开发经营管理条例》、《商品房销售管理办法》和《城市商品房预售管理办法》对于商品房预售中的违法行为规定了一些法律后果，也是当前我国对商品房预售违法行为进行行政处罚的主要依据。这些违法行为主要规定在未取得预售许可证、预售合同没有备案等方面，比较局限。因此，在立法上，我们应当细化违法行为的种类，对于严重违法的行为，通过降低资质，限制市场准入条件等措施进行管理，除了罚款，对于特别严重的行为，还应当追究刑事责任，有效打击违法行为。而对于一般的违法行为，则可以通过规定不同程度的罚款，并对从业人员的资质和信用进行限定，有效规范商品房预售从业人员的业务行为。通过对法律后果的分类设计，精准施策，有效遏制房地产预售过程中的各类违法违规行为。

四、结语

房地产是推动我国经济发展的重要行业，在市场经济中发挥着重要的作用，商品房预售在房地产交易中占据重要的地位，因此，可以说商品房预售市场的发展影响着我国的市场经济的长足发展。虽然我国的法律在商品房预售方面存在一些问题，但是法律法规体系本身就是一个不断完善的过程，我们应正确认识商品房预售制度，不能因为出现了一些问题就盲目废除，而要逐步完善商品房预售的法律法规，保障市场经济的良好发展。对于我国商品房预售法律制度存在的问题，本文认为，应从完善预售资金监管法律法规、制定严格的房地产市场准入和退出法律机制、加强商品房预售中法律后果的制度设计方面着手，完善我国商品房预售法律制度，推动我国房地产预售市场健康有序发展。

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