浅析信访工作中的形式主义

(武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉 430072)

一、思想认识存在偏差，担当精神仍需加强

信访机构的主要职能是受理、转递、交办、督办信访事项，并向党和政府的决策层提出预警和建言，没有调查、处理的实权，使信访机构难以督促职能部门及时办理信访事项。信访人迫切要求及时解决问题，信访机构缺乏解决问题的资源和权限，信访工作人员对信访工作的全局性、基础性地位的认识程度又有待提升，大多没有将群众上访摆上应有的位置，统一筹谋推进。认为在哪个地区发生就是哪个地区的事，哪个部门单位就是哪个部门单位的事。为民服务和宗旨意识没有得到提升，化解上访思想没有形成，遇事能推则推能躲则躲，担当精神不够。且学习不够主动、业务培训不够熟练，主要靠经验处理上访事件，对应掌握的法律知识和业务素质能力有一定欠缺，在听取上访群众记录过程中不能尽职尽心，习惯于听口头描述，看表面情况，对上访人反映的情况记录流于形式，发现问题也不及时指出。

二、初访接待敷衍了事，事态扩大一味妥协

上访人为了维护自身权益而上访，上访要求也有合理、无理之分，过激行为也时常出现，信访干部厌恶、漠视这种行为，对群众的诉求置之不理甚至加以斥责，让群众更为不满，做出失当行为。在群众上访或越级上访得到关注后，为达到维稳、平息事态的目的，不论上访人的诉求是否合理合规，一味妥协，只为缓解紧张局面，部分单位和干部甚至违反原则用钱财或利益让上访人暂时不要上访。上访人抓住部门单位怕麻烦的心理，得到一点好处之后对上访更寄予了高期望，助长了不正之风，一而再再而三地上访。本可以依法依规解决的案件陷入恶性循环，一方面是相关部门、单位在处理案件的方式方法让当事人和其他上访人有一种误解，认为权大于法，某种程度上纵容了上访；另一方面则是部分群体性案件涉及的人数较多，上访者的从众和“法不责众”的心理让他们联合起来，把上访作为满足个人不正当目的手段。

三、无序上访难以应对，终结机制陷入怪圈

虽然《信访条例》对信访人的行为做了规定，但无序上访仍频繁发生，在信访人提出的信访事项已依法解决,或已受理,正在办理之中仍继续上访,采取暴力、威胁或者静坐、打横幅，围堵各级国家机关大门等方式危害公共安全,扰乱公共秩序,妨害社会管理的过激行为已违反治安管理行为,但一般采取当场警告、训诫的方式。信访部门几乎是束手无策，要么无奈应对、要么通报相关单位施压、要么直接通知属事或属地单位接回上访人。导致一部分上访人以越级上访为要挟，不断提出一些不合理不合规的要求，也间接影响其他信访人，严重损害了政府的公信力和社会的公平正义。

信访机构将来信来访事项转发至相关单位后,后续监督管理力度不强,导致信访事项办结中最大的问题在于难以落实。《信访条例》明确规定信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。①这也就意味着,信访事项自受理之日起90日内必须办结,但仅有少数信访事项能按时办理。信访机构对此进行督办,仅仅是网络、语音督办或要求写出情况说明,信访案件最终的解决程度,只取决于具体办理部门。而相关单位在办理了信访件后，上访人做出不再上访的承诺，最后却有法不依、执而不决。终结制度在实际运行中一而再的被打破，信访事项“终而不结”现象严重，无限上访无法约束，无限重复办理难以遏制，上访步入了“上访—结案—再上访”无休止的怪圈。

四、解决问题避重就轻，片面追求目标考核

各级党政机关对相关部门单位的信访工作实行目标考核机制，信访工作作为重要衡量标准，督促各级政府及单位高度重视信访工作，并实行严厉的问责制度，问责信访干部、问责基层。但强调信访量，与基层政绩挂钩，实行“一票否决”制度，对基层工作造成了巨大的压力，使得地方政府在目标考核的压力下，要求各单位各地区保证没有无序上访、越级上访，一旦在重大时期，就采取人盯人的方式，确保将有高度上访倾向的上访人控制在本地，花费大量人力物力财力。片面追求目标考核过关，把精力都放在防、堵、截，阻止上访事件影响年底考核，这种考评机制既无法真正解决问题，也使相关部门单位疲于应付，难以投入改革发展工作。面对敏感、牵一发动全身的问题，相关单位避重就轻，谁先发声就先解决，不发声不上访的群体无人关注。

五、人员紧缺任务繁重，领导重视目标易成

社会矛盾凸显，上访量不断增加，有些是相似、重复的问题，致使信访部门超负荷运转。再加上相关责任部门单位存在着推诿、敷衍、拖延信访事项办理的问题，又进一步加重了信访问题的解决难度。近几年信访量虽然有下降的趋势，但信访总量仍旧较大，而相应的信访机构设置薄弱，人员配备严重不足，难以应对大规模的信访，信访矛盾得不到及时化解，促使民众向更高层级信访机构或政府提出信访诉求，这又对基层有限的信访工作力量形成冲击。

同级的政府信访机构主要是对同级党委、政府负责，后者是前者的领导机关。上级政府信访机构不是下级的领导机关，是业务指导机关。上级政府信访机构向下级政府及其信访机构交办信访事项，并对后者加以督促检查，提出办理意见，要求回报办理情况。下级信访机构对于信访件办理的情况如何，往往并不取决于上级政府信访机构的督促检查，而通常是取决于同级党委和政府对信访问题的重视程度与工作力度。信访工作中,许多实体性问题甚至程序性问题的解决都需要请示领导,信访件在得到领导批示后再按指示办理,领导的关注程度和判断标准直接影响信访事项处理的效率、效果。因此,信访人热衷于跳过信访机构直接找领导,一次次地向领导反映情况,不论花费多少时间、精力,领导不在其情况汇报上签下意见绝不罢休。这种现象加剧了群众信上不信下、信多不信少、信闹不信理、信访不信法的现象,信访制度负面影响逐渐被扩大。

六、责任清单层层下移，信访积案无法解决

每年年初各级部门单位都会要求与下级和下属单位签订“责任状”-责任清单、工作责任状，将责任下移，试图让下级的“责任状”成为“免责单”。责任状泛化，会造成履行职责的缺位和虚位，责任状“满天飞”，名为层层压实责任，实则不管下级是否有实际和能力来完成，将责任压给下级。面对多年无法解决的信访积案，相关部门及有关领导调查研究多次，召开协调会，主要领导也包保信访件，每年下责任清单，要求保证一定的结案率、重访率等，却始终不能结案。

【注释】

①信访条例(第三十三条)