农垦系统改革所面临的的问题及建议

(北京工商大学 北京 100000)

农垦系统作为我国国有经济的代表，在农业经济中具有重要的地位。为国国家粮食的安全，边疆的巩固，国家经济的建设做出了不可磨灭的贡献。国家对于农垦系统的健康发展给与高度重视。2015国家颁布《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见全文》①，希望农垦系统能在国家现代化建设过程中发挥更加重要的作用。2017年，农业部印发《全国农垦经济和社会发展第十三个五年规划》②，旨在说明农垦系统要与国家发展相适应，强调科技、创新与可持续。

一、农垦系统自建立以来的改革历程

农垦系统自开创以来60多年，为我国建设做出了巨大贡献，但是农垦系统在不同的阶段也出现各种各样的问题。国家在不同时期出台相应的政策，对农垦系统与当时经济发展不相适应的状况进行改革，使农垦能够更好的服务于国家建设。

农垦系统的改革粗略分为三个阶段。第一个阶段是农工商一体化探索阶段(1978年—1991年)。农工商一体化即农垦系统内部实现农产品生产、加工和销售一体化，形成了比较完整的生态链条，节省中间成本，增加收益。但是这个阶段存在政企不分，生产依靠国家分配，缺少市场活力等问题。

第二个阶段是与社会主义市场经济相适应的探索阶段(1992年—2001年)。在该阶段，要把农场建设成为集经营、风险、收益于一体的社会主义市场经济的主体，农场自负盈亏，自担风险，③增加了农场生产的积极性。但这个阶段存在增长方式粗狂、产权不清等问题影响了农场的经营效率。

第三个阶段是垦区集团化、农场企业化推进阶段(2002年至今)。

垦区集团化是把垦区相关的事业单位、农场、农业企业整合到一个集团下，以达到优化资源配置，提高经营效率的目的。农场企业化是按照企业的标准对农场进行改革，使农场摆脱行政的束缚，适应市场的需求，提高农场的生产效率。这一阶段形成了一部分规范的农垦集团。这一阶段的改革取得明显的效果，到2017年全国已有31个省份推进农垦全面改革发展意见。垦区集团化、农场企业化、经营体制创新、社会保障分离等都有新的进展和突破。

二、新时期农垦系统存在的问题

农垦系统经过三次改革，系统内部制度更加合理，生产经营效率也大大提升，但是在新的发展时期依然面临集团化发展不充分、政企分开不够彻底、土地使用方式不灵活、农场权责不清等问题。

(一)农垦垦区集团化发展不充分，竞争力小

集团是一种先进的组织生产形式，能把零散的资源重新整合，归集在一个集团下，实现一个企业无法实现的经济效应。农垦垦区实现集团化有利于打破旧体制下各自为战的分散经营状态，高效配置资源，合理调整集团内部的产业布局。实践证明实行集团化的垦区比非集团化的垦区产量高、质量好，经济效益佳。所以实行集团化是垦区发展的必然趋势。

我国农垦系统集团化的形式可以大致分为两种：一是区域性农场集团化，是在某个区域内，整合农垦相关的企事业单位、国有农场等资源组建的集团。二是供应链集团化，是指某些农场根据自己的特色参与到一些大型集团产业链的某一环节中去，整个集团是以生产链条紧紧的围绕在一起。不管是以上哪种形式的集团，都有发展不充分的表现：首先从数量上来讲，在2016年，我国35个垦区有17个实现集团化，刚刚达到50%。其次从集团化的程度来讲，有些垦区为了实现集团化而进行集团化，没有考虑集团化是为了整合相应的资源达到更大的使用效率和经济利益，生拉硬拽的把不相干的企业凑在一起来满足集团化的名义。再者集团内部组织松散，依然套用行政管理的老路，管理层次多，审批繁杂，产权关系尚未理清，运行效率低下。

水泥稳定碎石基层施工技术是将级配碎石作为骨架，结合胶凝材料回家来填补混合料中的空隙摊铺而成。水泥稳定碎石基层具有较强的抗压能力和抗冻能力，级配碎石机起骨架作用。在实际施工中，水泥稳定碎石基层施工技术具有取材容易、工艺简单、性能优良的特点。其中的水泥可以使用普通的硅酸盐水泥，其他的粗细集料可以采用人工碎石和石屑，就地取材，获得容易，流程简单，通过简单的搅拌摊铺和压实就可以完成，可以有效提升施工质量，减少施工工期。由于水泥的稳定性，碎石基层施工技术具有较强的强度和高压能力，可以有效延长路面使用寿命，结合技术要求，可以灵活调整水泥稳定碎石配合比，施工方便[1]。

我国的农业集团与国际上农业大集团相比还很弱小，在国际农产品市场没有发言权。例如我国是大豆消费大国，但是产量近几年没有明显增加，主要依靠从美国和巴西进口。2017年，中国大豆总进口额达9554万吨，金额397.4亿美元，其中从巴西进口大豆5092万吨，占45%，从美国进口3285万吨，占29%。另外传统的四大粮商④加上新兴的日本粮商在全球范围内影响力巨大，而且通过并购、租赁等多种方式布局中国的农产品交易市场，甚至我国的某些主要农产品被国际上主要粮商主导和掌握，威胁我国的粮食安全。

(二)政企分开不够彻底，农场负担重

农场实行企业化改革，需要把政府职能分离出去，但是部分垦区政企分离的仍然不够彻底。在2018年4月份召开的农垦土地经营体系创新大会中，垦区的代表反应现部分农场依然承担着职工的医疗、社保、道路、教育等职能。在精简机构人员上也存在明减暗不减的现象，所需管理费用大部分从土地承包费中列出，这样的做法既不科学又不合理。政企不分导致农场的管理费用居高不下，成为农场的巨大负担。一些效益不好的农场肩负这些社会的职能已经资不抵债，有些农场甚至使用国有土地支付退休职工费用，导致国有资产流失。

(三)国有土地使用方式不灵活，土地效益低下

国有农场的土地使用方式不灵活。首先，传统的经营方式对于土地的使用没有周全的计划。比如有些土地经过连年的耕作同种农作物，该农作物所需要的养分已经消耗殆尽，不再适合继续耕种同种农作物。但是有些垦区没有意识到这一点仍然按照原有的计划种植同种作物，使得产量下降。为了提高产量，又过度使用化肥和用药，导致土壤质量严重下降。其次，为了达到上级安排的指标，大量土地种植同样的作物，而忽视市场的需求，造成销售不畅、收益欠佳。再次，垦区在土地管理方面存在一个误区：排斥第三方插手管理垦区土地。这种固有的思想使得在土地管理上缺乏新鲜的血液注入，管理方式效率低下。总之，由于缺乏对国有土地合理的安排，使得土地没有发挥到最大的价值。

(四)农场权责不清，部分农场面临消亡

国家的农场规模有大有小，权力归属也不统一。有的直接归属省里管辖，有的归属市县，而有的是省里建设后下放到市县代管。因为权责不清晰，所以农场在遇到问题时并没有一个统一的主体做决定。导致哪个部门有需要都会侵占农场的利益，有时会导致农场的消亡。一些中小型的农场由于处在城市开发的边缘，往往有被挤占的风险。例如山东济南农垦，最初由山东省创建，后来下放到市里代管。由于济南市新区的建设需要使用农场土地，农场土地很可能就被无偿征用。在这个过程中农场没有话语权，而且本属于省里的资产经过征用变成了济南市的资产。

三、农垦系统改革发展的建议

面对上述问题和我国农垦系统改革的迫切任务，国家、农垦局、农场等各部门应该团结一致，集中力量克服困难并解决问题。

(一)加快垦区集团化的改革进程，增加竞争优势

垦区要根据国家的政策文件，加快垦区集团的进程。首先，在新建立农垦集团的过程中应当注意集团内部资源优化和各个部分的相关性。其次，已经建立集团的垦区要完善集团内部的管理层级，构建集团-专业公司-基地(农场)三层管理体系，理顺管理框架，降低管理费用，提高生产效率。在三层构架中集团主要承担顶层设计、战略决策、监管、服务的职能；专业公司主要发展自己的优势产业，完善产业链，起到承上启下的管理作用；基地(农场)专注产品的生产质量与生产效率。除此之外，应当积极的推进股权多样化改革，集团应联合集体经济、民营经济、外资经济，在不改变所有制的基础之上相互持股，相互学习，共同发展，利用各种资源发展股份制经济。农垦集团还应该加快集团优质业务上市，即使不能上市，也应该按照上市公司的标准要求运营。最后要积极培育龙头企业，增强我国农业企业的国际地位，企业应该壮大自己的优势产业，把产前、产中、产后的各个环节有机统一起来形成完整的产业链条。

(二)加快政企分离的进程，切实农场企业轻装上阵

加快政企分离，首先政府要把社会职能有序的承接过去。当地政府要加快出台办社会职能的方案，建立沟通交流平台。在充分的沟通、了解农场现状之后承接农场的社会保障职能。因为涉及到垦区的社会稳定，所以要着重做好中间的衔接工作，妥善解决垦区社会职能变化所涉及的人员编制，社会保障、资金支持等问题。其次，农场要加快现代企业改革的进程，完善现代企业制度，制定科学的决策机制，设立董事会、监事会、党委会，明确管理权限，涉及合理的薪酬制度，与绩效考核挂钩。公司应当用市场价格聘请有能力的职业经理和管理团队来经营公司，开展管理层持股，激发管理层的工作热情。

(三)利用各方资源盘活土地使用方式，提高土地效益

信托业务是由委托人依照契约或遗嘱的规定，为自己或第三者(即受益人)的利益，将财产上的权利转给受托人(自然人或法人)，受托人按规定条件和范围，占有、管理、使用信托财产，并处理其收益。⑤

信托的加入可以提高土地的使用效率。做土地信托的公司目前只有中信信托一家。他们的做法是：把农民手中零散的土地集中起来进行合作化，然后中信信托把打包好的土地给精心挑选出来的农业开发公司经营管理。经过专业的农业开发公司的经营，农业经营效率会大大提高。农场直接和信托公司合作操作会更加简单，省去了整合农民零散土地的过程，所以流程更加简化、操作更加简单。通过信托在中间的搭桥牵线，整个过程运转时间大大缩短，寻找的农业开发公司也更具有竞争力，效率大大提升。

2.农旅融合提升土地附加值

随着经济的发展，人们生活水平的提高，人们越来越注重回归田园的生活方式，注重与大自然融合。农旅融合对于农场来说是一个很好的选择。在不影响农场粮食生产任务的基础上，选择适当的土地进行开发，得到收入将是同等土地面积的10倍左右。

农场的土地可以进行旅游开发。在农业的基础之上，通过艺术的加工达到美景、娱乐、赋予文化的目的，增加吸引力。比如北方的旱田可以做大地艺术，大棚艺术等农业观光园，水田可以做稻田艺术。另外由于垦区的自然环境良好，有些农垦地区蕴含浓厚的历史文化，农业庄园、乡村旅游、红色文化游览也是适合农垦地区开发的旅游项目。

(四)明晰各个农场的主权问题，做到权责明确

农场的权属问题很多属于历史遗留问题，农场主权错综复杂。这时迫切需要政府下定决心、出台相应的政策来解决。权责的明晰涉及利益的重新分配，所以在政策的实施过程中应该考虑利益均衡，适当的安抚和补偿利益受损者。另外还需要设立专门的监督小组督促政策的实施。

在新的时期农垦虽然面临着诸多问题，但是改革应该循序渐进的稳步进行，不可能一蹴而就。相信通过各部门的通力合作，一定会顺利完成农垦系统的改革任务。

注释：

①农业部网站

②农业部网站

③廖舟.我国农垦改革历程及经验.农垦改革

④美国ADM、美国邦吉、美国嘉吉、法国路易达孚

⑤百科