法定节假日免收通行费对旅游产业发展的影响研究——以泰山旅游产业为例

董红霞，吕 臣

（泰山学院 旅游学院，山东 泰安 271021）

2012年7月中国政府出台了重大节假日免收小型客车通行费的政策举措。该政策规定春节、清明节、劳动节、国庆节四个国家法定节假日以及与上述法定节假日调整的连休日，免收7座以下（含7座）的载客车辆通行费。

《方案》的实施，使得公众节假日出行成本降低，同时对于刺激消费、拉动内需以及推进旅游产业的发展都起到显著的作用。据国家统计局和国家旅游局数据，2012年中秋节国庆节假日期间，全国共接待境内外游客4.25亿人次，实现旅游消费总额2105亿元，比2011年同期分别增长40.9%（按可比口径，同比增长23.3%）和44.4%（按可比口径，同比增长26.3%）；游客人均旅游消费总额495元①根据2012年中秋节、国庆节假日旅游信息预报（第1号-第7号）资料整理中国政府网.http://www.gov.cn/gzdt/2012-09/23/content_2231480.htm。但同时，该政策的实施使得节假日旅游人数猛增，交通堵塞严重，很多热门旅游地接待人数远远超出其容纳能力，给旅游产业带来一定的环境压力和生态破坏，引发旅游基础设施和旅游资源紧张短缺等弊端。本文将以泰山旅游产业为例分析法定节假日免通行费措施给旅游产业带来的机遇和挑战，并在此基础上提出旅游产业可持续发展的相关改进措施及建议。

一、研究现状

重大节假日免通行费的政策从2012年正式实施，截至2018年共六年时间，政策实施日期较短，因此相关研究较少，参考文献也较少。现将有代表性四类观点总结如下。

第一，法学角度的相关研究。章雅琴、冯海军（2012）从投资主体的角度分析了我国的公路特别是高速公路的投资者是多元化的，不仅包括国家，还包括民间资本和境外资本等投资主体，因此应当依据“谁投资、谁受益”的原则，保护投资者的合法权益。马光远（2012）经过研究认为我国的部分高速公路己经成为部分公司的优质资产并已上市，其产权属于股东，除了股东之外没有任何人有权决定其是否免除费用。而该政策实质上是越俎代庖，政府干预市场行为，侵犯了公司的合法权益，属于典型的“政府请客，公司买单”。杨佩娜（2014）的硕士论文也对这一政策从法学的角度进行了探讨。

第二，高速公路拥堵角度的相关研究。乔新生（2012）在《高速公路拥堵现象要系统分析》中，从免费政策和高速公路的供需矛盾两个方面对法定节假日高速公路出现大面积拥堵的原因进行了分析。袁枚（2015）通过实证调查发现免费政策的实施刺激了公众出行的需求，是造成高速公路拥堵的主要原因，提出可以通过征收相关费用或分时段分区域实施阶段性收费来缓解拥堵问题。颜廷利（2016）认为解决高速公路在免费政策期间拥堵的问题可以采用“带薪休假”的措施缓解交通拥堵的情况。

第三，高速公路管理角度的相关研究。彭韬（2015）认为由于交通设施的不完善，导致法定节假日大面积出现拥堵现象，因此应在各大旅游景点附近增加高速公路出口、增加交警数量、完善服务区内的相关设施。陈敏（2016）对免费通行政策法规对高速公路行业的影响及风险进行了探讨。孙玉柱（2017）分析了高速公路管理部门运营保障管理。

第四，旅游产业角度的相关研究。罗斌（2012）认为政策的实施使得游客的出行方式更加的立体化、多元化和均衡化，在一定程度上缓解了航空、铁路和公路的交通压力，同时还极大地促进了国内自驾游的发展。马俊、胡山川（2013）等通过对旅游业的调查得出该政策的实施促进旅游等相关产业的发展，近九成受访者对免费通行政策实施情况表示满意。陈静雯、陈明艺（2016）对这一政策下私家车车主的博弈决策进行了分析。王亚（2017）在硕士论文《节假日高速公路免费通行政策研究》对这一政策的正面影响和负面影响进行了论述，正面影响有得到公众认可，降低公众节假日出行成本，促进旅游业发展；负面影响有高速拥堵，景区超饱和度，免费政策公平性较弱。

二、法定节假日免收通行费给旅游产业发展带来的机遇

（一）得到公众认可

2017年笔者对节假日高速公路免费通行政策的公众认可度进行了调查，本次调查主要采用问卷调查的方法，辅以口头访谈的方法，通过获得第一手资料来了解人们对该政策的认知与评价。此次问卷采用网络调查与实地调查相结合的方法，其中实地调查地点主要在泰山景区、太阳部落、方特以及泰山汽车站和高铁站，纸质版问卷共发放150份，回收144份，有效问卷142份；网络调查主要通过问卷进行，由250位网友填写，其中215份有效，本次调查共发放问卷400份，回收394份，有效问卷357份，回收率为98.5%，有效率为89.3%。调查时间集中在9月28号至10月12号。调查数据如图1所示，68.0%的被调查者赞同该政策；16.4%的被调查者认为该政策对其出行的影响不大；15.6%的被调查者对于该政策不认可。由此可见，该政策是被大部分公众认可的。

图1 节假日免收高速通行费政策认可度

图2 选择自驾游的原因

该调查还同时对自驾游的原因进行了问卷调查，调查数据如图2所示。调查结果显示免费政策实施是公众自驾游需求增长的主要因素之一。山东省高速联网营运管理中心发布，2018年国庆期间，9月30日、10月1日、10月6日和10月7日是泰山景区周边高速公路的高峰流量期。假期期间平均车流量能达到3万至4万辆，最高峰流量能达到5万多辆，其中50%的车辆为自驾游游客①资料来源：山东省交通运输厅官网。通过调查资料的整理可知，选择自驾游泰山的游客中，认为高速免费是主要原因的占比71.32%；认为时间自由的占比82.32%；选择其他原因的占比6.58%。

通过调查问卷分析得出，节假日高速公路免费通行政策得到居民的广泛支持，并且由于政策的免费性和时间的自由性，自驾游已成为居民节假日出行的重要选择之一。

（二）倒逼旅游需求被强烈释放

交通是旅游的六大要素之一，因此交通政策的每一次变革都会对旅游产业产生极其深远的影响。对于自驾游而言，交通费用在出游成本中所占比例最大，交通费用主要包括通行费和燃油费两大类。一般而言，每公里的通行费用约0.6元左右，油费约0.9元左右，免收通行费后即可节约35%～40%的交通成本。一般小长假，自驾游里程在500～600公里左右，免收通行费政策的实施，可使自驾游游客的出行节省300～400元的交通费用。因此，这一政策的实施大大降低了游客出行成本，拉动了旅游及相关消费，使旅游需求被强烈释放，带来了巨大的经济和社会效益。

据统计，2012年中秋节、国庆节期间，泰山景区共接待国内外游客41.65万人次，实现门票收入3894.11万元，同比增长分别达到24.44%和23.75%。中秋国庆假期期间泰山及周边景区自驾游车辆达到18.432万辆，游客中自驾游游客占到了47%②资料来源：泰安政务网http://taianchengming.blog.sohu.com/241028401.html。2018年国庆节期间泰山景区共接待国内外游客32.1619万人次，实现收入2606.9495万元，同比增长分别达到10.57%和7.44%。假期期间泰山及周边景区自驾游车辆达到28.211万辆，游客中自驾游游客占到了62%。其中在自由行散客中，自驾游游客占到了67%③资料来源：泰安政务网http://www.tata.gov.cn/lvyouju/zfzx1/4438.htm。该政策的实施，使得旅游需求得到了释放，促进了自驾游的发展，激发了社会公众旅游的热情，旅游产业成为该项政策实施的重大受益行业之一。

（三）成为拉动全域旅游的重要方式

法定节假日免收通行费政策的实施给全域旅游的发展带来了新的思路，很多地区推出非节假日免收高速通行费或给予高速通行费补贴的政策，来推动全域旅游的持续升温。2017年8月，河南栾川县推出“自驾游栾川高速全免费”活动。在县内高速路下站的小车，免收省内高速公路费用。二十天时间，近20万辆A型小车享受了免费通行政策④河南省人民政府门户网站https://www.henan.gov.cn/bsfw/system/2017/07/24/010730767.shtml。2018年6月，贵州推出“十省区市”车牌7座及以下小型客车行驶贵州境内高速公路实施五折通行优惠。这一政策的实施使得多彩贵州旅游得到了劲爆式发展。各热点景区启动紧急预案，实施景区工作人员全员上岗，分流景区滞留人员，提前发售次日门票等紧急措施。该政策的实施使得贵州全省2018年6月份共接待国内外游客9461.57万人次，同比增长42.2%；实现旅游收入929.16亿元，同比增长43.1%⑤惠水县人民政府门户网站 http://www.gzhs.gov.cn/doc/2018/06/20/1234039.shtml。随着全域旅游时代的到来，高速免费通行等政策展现了旅游新思路，成为撬动全域旅游的升级模式，助推整个第三产业实现大发展的助力杠杆。

三、法定节假日免收通行费给旅游产业带来巨大挑战

（一）对旅游产业容量带来巨大挑战

从2012年免收高速通行费政策实施后，节假日旅游产业的接待人数一直处于“井喷”态势，景区客流量激增，规模震撼，到处都是摩肩接踵，更使得观景成了“观人”。泰山风景名胜主景区①泰山风景名胜区主景区的范围是指南侧以环山路北侧人行道北缘线为界；东侧主要以农业观光路，局部以自然等高线为界；北侧从牛山口村西向北接现有道路，局部以泰山林场管辖范围为界；西北侧、西侧主要以济南与泰安行政区划为界；西南侧以泰山林场管辖范围、规划道路、自然地形和曹家庄水库坝沿自然地形接环山路为界的景区。日游客容量为3万人次，日极限游客容量为7.9万人次。表1为2011—2018年泰山风景名胜主景区国庆期间客流量数据表。

表1 2011—2018年泰山风景名胜主景区国庆期间客流量

依据以上数据综合分析，2011年至2018年国庆期间泰山风景名胜主景区总客流量与日平均客流量一直呈递增趋势，日平均客流量最高达到了5.29万人次（2015年），2011年至2018年日平均客流量均超过了泰山风景名胜主景区日游客容量3万人次。且假期期间日游客量大都呈抛物线趋势，假日日游客量高峰值通常在假期的第二、三天出现，其历史最高值达8万人次（2012年10月3日），超出了日极限游客容量的7.9万人次，远远地超过了景区的生态承载数量。2012年由于该免费政策的实施，使得总客流量增长率和日平均客流量增长率出现了迅猛增长，分别高达10.44%和10.59%。但2018年该两项指标均出现了负增长，增长率分别为-11.11%和-11.22%。其中重要原因之一，是由于近几年节假日居民的集中出游使得景区承载面临瓶颈，泰山风景名胜主景区客流量屡超最大承载而不得不启动预警。同样节假日居民的集中出游使得交通堵塞瓶颈也成为了制约假期出行的重要因素。2018年国庆节，高德地图出行预测报告指出，假期期间高速公路周边的泰安旅游景区都将会呈现不同程度拥堵；超过39%的热门自驾景区比较拥堵，超过4%的景区达到严重拥堵状态；仅有13%的自驾景区可能处于畅通状态。热门景区每出行1小时预计会拥堵超过39分钟，而热门自驾出游景区周边每出行1小时预计拥堵会超过36分钟，拥堵时间都超过50%②https://www.useit.com.cn/thread-20570-1-1.html。总的来说，集中出行造成交通、景区拥堵，而相应的改进措施未跟上，随着瓶颈效应越来越突出，居民出游意愿下降已是不可阻挡之势。

（二）对旅游产业配套设施带来巨大挑战

配套设施是旅游产业的重要组成部分，是旅游服务的物质载体，它对于旅游产业的健康发展具有重大意义。而法定节假日免收通行费政策的实施使得旅游产业在节假日期间客流量激增，从而导致旅游产业配套设施过度使用，缩短了旅游产业配套设施的使用寿命，更重要的是配套设施的过度使用还带来安全隐患。从当前旅游产业配套实施的使用情况看，旅游产业的配套设施设备已不能满足游客的基本需求，其中设施设计滞后、管理混乱、危害环境的问题普遍存在。特别是随着法定假日免收高速通行费政策的全面实施，这些旅游产业配套设施设计与管理上的问题将可能引起更为严重的后果。另外，关于旅游产业配套设施设计和管理的理论基石并未夯实，配套设施的内涵缺乏清晰的界定，配套设施设计没有全面、系统的说明，至于配套设施的管理模式研究更是乏善可陈。从实践及理论的角度看，旅游产业配套设施的设计与管理都有进行专门阐述的必要性。

（三）对旅游产业环境和安全带来巨大挑战

得天独厚的生态资源是旅游产业保持可持续发展的必不可缺的自然资源，由于自然资源的稀缺性，过度的开发与使用无法实现旅游产业的可持续性发展，导致生态环境的破坏。泰山旅游产业凭借其自然资源的独特性，生态环境的优美性，水资源与生物资源的丰富性，吸引了国内外的大量游客。随着法定节假日免收通行费政策的实施，游客数量屡屡刷新历史高度，同时由于自驾游客的比例也在逐年上升，使得不仅客流量大，而且车流量也迅猛增加，这不仅为景区内安全防范工作带来很大难度，同时也将进一步加剧泰山景区生态系统的脆弱性。据《中国旅游安全报告（2018）》的不完全数据显示，2017年中国旅游景区共发生安全突发事件约95起，造成了近2000人伤亡，多数安全事故集中在重大节假日，旅游旺季时期内①资料来源：郑向敏.旅游安全蓝皮书:中国旅游安全报告（2018）［M］.北京：社会科学出版社，2018。对于法定节假日大量游客的安全问题，应在景区规划、建设和管理中进一步加强，以保障旅游活动的顺利开展。

四、法定节假日免收通行费背景下旅游产业发展的对策分析

（一）建立信息平台，实时数据统计

以大数据为依托，联合建立信息平台，使相关管理部门能够信息共享，便于部门间的沟通和协作。旅游产业信息平台的构建，应该由政府牵头主导，高速公路公司以及旅游产业的相关部门配合，以大数据为依托联合建立。法定节假日期间全国各地高速公路实时数据和旅游产业实时数据是旅游产业信息平台的主要内容。现在景区门票系统、交通订票以及住宿预订系统都已电子化操作，数据的收集应及时反馈到信息平台，通过信息平台共享给更多的需求者使用。同时，还可以根据实际情况，在旅游产业的各个环节进行游客量的抽样调查以补充电子系统的不足，进一步数据准确化。旅游产业各个环节都有其最大承载能力，通过旅游产业信息平台，可以对游客信息以数字的方式及时、准确显示，也可以对旅游线路的畅通情况及时了解，使得公众能够在出行前或出行过程中调整自己的出行计划。这不仅有利于引导公众出行，也可以防止景区饱和，后续游客仍大量涌入景区，引发安全事故甚至出现景区周边高速倒灌现象等。

通过建立旅游产业信息平台，可以实现旅游产业与交通等部门的数据共享，并在旅游产业大数据实时更新的基础上，形成旅游产业运营分析平台，构建起基于大数据的决策机制，做好景区流量监控和应急预警等。

（二）重视旅游产业服务水平提高，完善旅游产业配套设施

节假日免收通行费政策的实施使得旅游需求被强烈释放，成为拉动全域旅游的重要方式，因此旅游者的旅游方式从观光游向体验游的方式转变，自驾游也成为了旅游的主要方式。旅游方式的转变对旅游产业的服务和配套设施都提出了更高的要求，因此旅游产业应重视服务水平的提高，进一步完善配套设施，以满足旅游者的消费需求。首先，在旅游产业各大环节进一步建立健全基础设施和服务设施建设，科学设计旅游交通路线，确保“城景”一体化与“景城”一体化。对于热点的自驾游景点，因地制宜、科学设计旅游者特色游道。其次，进一步完善旅游景区周边补给设施建设。汽车检测、加油、简单维修等设施的配备，汽车宿营地、汽车旅馆以及停车场建设的进一步完善。最后，借助互联网+、大数据、云计算等现代信息技术进一步加快旅游+、智慧旅游等旅游产业信息化，对于景区信息和相邻景区关于餐饮、住宿、交通、气象等全面旅游信息以及旅游区、可行线路、行车里程、加油站和吃住娱购相关的配套服务设施地点，尤其是新增的旅游景点和新建的公路应进行详尽的编制，以保证信息的准确性和信息获取的便捷性。

（三）建立健全旅游产业安全防护机制

生态环境是景区旅游资源的原始资本，是旅游产业发展的根本。因此，应增强旅游景区环境保护意识，加大旅游景区保护宣传力度，强化游客生态环境保护意识，建立健全预警机制，合理控制客流量，使得旅游产业可持续性发展。旅游产业应依据《旅游者安全保障办法》对旅游产业的安全状况进行评估，向旅游者发布安全预警信息。同时，旅游产业还应科学合理控制旅游景区旅游消费者接待数量，建立健全高峰应急机制与游客安全疏导缓冲机制，并与旅行社、旅游车船企业等相关行业建立信息共享制度，及时沟通信息。