我国养老保险体系改革问题及其对策研究

夏阳 曾兵 刘根廷

摘 要：伴随着我国社会主义经济体制结构的不断优化，我国的社会保障体系在逐步的发展、完善中暴露出来许多亟待解决的问题。而其中，养老保险制度作为我国社会保障制度中的核心问题，已经进入深度改革阶段。通过梳理我国养老保险体系的建立、改革与世界现有养老保险制度发展方向，发现我国的养老保险体系发展缓慢、结构失衡，现有制度无法与当前经济体制相匹配。因此，建议我国构建多层次、多支柱养老保险体系，调整原有的三大支柱结构，完善制度。

关键字：多层次养老保险;五支柱模式;制度体系改革;建议

中图分类号：F842.6      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）02-0056-02

改革开放30多年以来，我国经济实现了多年的持续高速增长。随着产业的全面发展，在逐步摸索中构建了一套较为完善的养老保险制度，极大程度上丰富了我国的社会福利政策，维护了社会秩序。但由于日趋严重的老龄化率与前期“统账结合”制度的权责不明晰，养老保险金的支付危机成为了阻碍我国经济转型升级的重要隐患，并使得目前我国养老保险基金在收支上出现严重的不平衡。据国家社会保障基金统计数据显示，2016年我国目前养老金当期收不抵支的省份由2015年的6个增至7个，不仅如此，我国个人账户“空账”规模扩大趋势逐年递增，且增长迅速，2015年空账亏损高达4.7万亿元。因此，加强对养老保结构体系的研究，深入分析目前养老保险制度的缺陷，构建多层次养老保险体系，不仅有利于完善我国社会保障体系，还能够完善我国的社会主义市场经济制度，助力经济结构的供给侧结构性改革。

一、我国养老保险体系的建立与演变

我国在1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中首次明确提出了养老保险的概念与方案，这一文件的颁布标志着养老保险制度在我国的首次建立。到1960年，我国已经基本完善了基础的城镇职工养老保险制度[1]。

随着改革开放与社会主义市场经济的构建，我国现收现付的基本城镇职工养老保险已经无法满足社会的需要，养老保险制度在1991年进入了体系调整期。1991年国务院发布了重要文件《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，其中清楚地指出了我国养老保险的制度改革方向应由单一的基本职工养老保险向基本养老保险与企业补充养老保险和个人职工储蓄养老保险相结合的多层次养老保险转变。1995年国务院在《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中指出，国家不仅要完善基本养老保险体系，维护社会秩序和保障人民群众的基本生活，更要鼓励企业补充养老保险与个人储蓄养老保险的发展，要积极转变人民群众对于社会保障制度的认识，努力构建多层次的养老保险体系。2004年，国务院颁布《企业年金试行办法》法规，随后相继颁布的政策法规标志着较为完善的三支柱养老保险体系在我国的初步建立，三大支柱相互影响，共同完善了我国的社会保障制度。经过14年的发展，目前我国的养老保险体系已经较为成熟，在保障离退人员基本生活、调节贫富差距，化解社会冲突等方面发挥了重要的作用。但随着我国经济进入转轨期，结构转型以及经济发展与制度发展的不匹配暴露出了我国养老保险制度的诸多问题。

二、当前我国养老保障体系面临的挑战和问题

（一）基本养老保险存在制度缺陷

在我国现有的养老保险体系中，第一支柱基本养老保险是其他层次养老保险发展的基础，是构建养老保险体系的最重要的部分。我国的第一支柱基本养老保险采用的是“统账结合”模式，企业和个人需要共同承担养老保险金的缴费，同时政府提供相应的财政支持与统筹管理。该模式与我国原有的现收现付模式截然不同。可以说，该模式的实施在一定程度上帮助我国顺利度过了经济发展的瓶颈期。但是，该模式本身只是一个过渡模式，在制度设计上存在诸多问题。首先，完全积累模式的适用基础与我国的国情相悖。我国作为人口大国，人口数量基数大，完全积累筹资模式的运营同时也为我国带来了一笔巨额的历史负债。因为初始基金的空缺，完全积累模式缺少正常运行的启动资金，仅仅依靠个人缴费不能够填补历史负债，实现财务的平衡。其次，“统账结合”模式是在原有的国家和企业把退休职工的基本生活保障完全包下来模式的基础上建立起来的，其最终目的是通过个人职工的缴费来扩大资金来源，提高资金筹集能力。但是这一制度的运行对于人口年龄结构提出了较高的要求[2]。计划生育政策的提出在一定程度上控制了我国的人口数量，同时也加剧我国的老龄化程度。日益加剧的老龄化程度使得个人账户的资产筹集池出现严重空账现象[3]，加之没有明确的“完全积累模式”配套管理、监督制度，个人账户用来透支支付养老保险金已经成为普遍现象。

（二）三支柱模式发展失衡，各支柱职能模糊

在目前我国三支柱养老保险体系中，第一支柱养老保险致力于保障离退休人员的基本生活，因此，根据历史经验，我国将基本养老保险的替代率标准设置为社会平均工资的60%。但是由相关数据可以看到，我国的基本养老保险替代率在逐年下降，2016年开始已经跌破了45%的警戒线水平，即意味着目前我国很大部分的退休职工的基本生活得不到保障，尤其是在人口老齡化加剧之下，大量退休人员将会面临生活风险，严重威胁社会的稳定和国家经济结构的转型升级[4]。

企业年金是我国现有养老保障体系的第二支柱。我国自2014年颁布《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》以来，一直在积极引导企业年金筹资保障体系的构建与发展，并通过财政手段给予企业一定的税收扶持优惠，以刺激企业年金的发展。但就目前的效果来看，相应的引导政策未能奏效，企业年金发展依然滞后于经济的发展。虽然统计数据显示2017年我国有8.04万户企业建立企业年金，增长率高达5.04%，是近三年来增长幅度最大的一年，但同时可以看到尽管企业积极建立企业年金制度，可是2017年的企业职工参保职工数量仅2 331万人，只比2016年多6万人，即4亿多参加基本养老保险的职工只有5.8%的人参加了企业年金养老保险，参与率过低[5]。

个人养老性储蓄发展同样停滞不前。我国仅仅在1995年颁布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中提出应该鼓励个人储蓄性养老保险的发展。但是实际上20年过去了我国目前并没有出台任何具有法律效应的政策，导致个人储蓄养老保险不管在保险密度还是保险深度上都显得非常的低。根据相关数据显示，2016年我国个人储蓄养老保险占GDP的比重仅为2.2%，其规模可以忽略不计。与个人商业保险发展较为完善的美国相比，出现严重的三大支柱发展失衡状态，这与中国目前世界经济总量第二的水平十分不相适应，既不利于拉动内需，也不利于提高人民的生活水平。

三、我国养老保险体系改革方向

我国目前构建的三支柱模型是最早由世界银行提出的，目前在全世界范围内得到了广泛的运用。但多年的实践与理论发展使得该模式暴露出了较为严重的问题，以至备受争议，因此不少学者提出构建五支柱模型养老保险体系，在原有的三支柱养老体系上加入第零支柱和第四支柱[6]。相较于三支柱模型，五支柱养老保险体系的构建能够覆盖更多的非正式劳动者、失业者、贫困人员，通过从政府、社会、个人、家庭四个方面共同构建养老保险体系，有利于减轻政府的负担，增加参保人员的积极性。同时，五支柱模型对于风险的分散能力以及各支柱间的协调弥补能力都比三支柱高，对于发展中国家和正在进行经济结构转型的国家具有较强的适应性。我国养老保险体系的改革方向主要在于完善多层次养老保险体系，加入两个支柱，各支柱共同发挥作用，有利于构建一个多层次、高效率、公平公正的可持续发展的养老保险体系。具体制度框架构建如下。

（一）建立零支柱养老保险

第零支柱养老保险金又称为非缴费型养老保险，是由中央与地方政府共同负担的、年满一定岁数的人都可以享受的养老保险金，具有较强的惠普性，覆盖率广、管理成本低，实质上实现了养老保险金对全体老人人口的转移支付，调节了社会公平[7]。

零支柱养老保险体系在中国的建立具有很强的现实意义。首先，30多年的高速发展使我国的经济建设实现了腾飞，但是发展不平衡、贫富差距大的问题一直伴随着我国经济的发展，目前我国仍然有4 000万贫困人口，大量低收入人群因无力缴费而无法享受我国的社会保障制度。其次，我国虽然经济发展迅速、工业化程度较高，但是我国仍然是一个农业大国，农村地区地域辽阔、人口众多，因而管理困难，养老保险覆盖率一直较低。零支柱养老保险支柱的构建可以充分保障低收入、无正式工作人群的老年基本生活，消减贫困人口，助力2020年全面消除贫苦人口。加上其管理简单便捷，有利于提高农村养老保险的覆盖率，缩小城乡收入差距，有助于我国经济、社会结构的优化升级。

（二）建立第四支柱养老保险

现代保障制度是政府对于社会资源的再分配，是平衡家庭保障制度缺陷的一种替代性制度。其诞生与发展极大程度弥补了工业化体系下家庭保障的巨大压力。政府通过宏观调控手段对资源进行再配置，保障了人民的基本生活水平，调节了社会贫富差距，极大程度地避免了市场缺陷下的各种社会风险。但是这种制度的存在，不应该取消最根本的基本家庭保障制度。社會保障制度与家庭保障制度的存在应该是相辅相成的，而不是此消彼长的关系。强调家庭养老保险制度对于多层次养老保险的构建尤为重要[8]，特别是对于中国。我国5千多年的历史文化就十分重视家庭伦理在社会经济活动中的地位，百善孝为先是我国代代传承下的家庭伦理的精髓，是中华伦理精神的核心，乃诸德之首。发挥家庭伦理、家庭养老保障在社会保障中的作用，不仅可以丰富我国的养老保险体系，发挥家庭养老保险对于养老保险体系的补充作用，而且能够弘扬传统文化，提升社会风气。

（三）提高第一、二、三养老保险支柱的立法层次

目前我国第一支柱养老保险一家独大，这种情况不仅影响了企业的参保积极性，也阻碍了第二、第三支柱的发展。纵观我国现已出台的有关商业养老保险及企业、个人年金的政策可以看到，相关的政策都是以“通知”、“决定”、“暂行条例”等政策性文件下发实行，仅属于政策性文件，其法律地位较低。目前，企业年金在我国的发展已经超过十年，（下转99页）（上接57页）商业个人储蓄型养老保险也进入了试点阶段，提高相关第二、第三支柱在立法层次的政策支持可谓是迫在眉急，因此，应出台相关法律政策支持第二、三支柱的发展，保证其执行力度，明确相关执行操作规定及惩处措施，做到有法可依、有理可循，为二、三支柱的发展提供一个积极的制度保障环境[9]。