对如何完善我国养老保障体系的探索

余心丹

摘 要：随着中国经济的快速发展，老年人口数量不断增加的同时对生活质量的要求也越来越高。而目前家庭人口数较少，城镇居民中不少独生子女组成的家庭就出现了一对夫妇要负担四位老人和一个孩子的情形，经济压力极大。同时，农村劳动力大量往城市转移，空巢老人越来越普遍，这些对我国“老有所养”的目标带来了挑战。美国、德国及日本的养老保障体系建设皆取得了较为显著的成果。借鉴国外的成功经验，结合我国实际国情，从法制、机制、体制三方面给出合理的政策建议。

关键词：老龄化;养老保障体系;国外养老体制;对策建议

中图分类号：D632.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）04-0050-02

一、我国人口老龄化的現状

民政部数据显示，截至2017年年底，全国60岁及以上老年人口24 090万人，占总人口的17.33%，其中65岁及以上人口15 831万人，占总人口的11.39%，分别超过国际公认的10%和7%的老龄化评定标准。分析最近五年的数据可以看到，我国老年人口数量平均每年增长596万左右，按照这个进程继续发展下去，我国65岁以上老年人口占比将在2019年达到14%，也就是“超老龄”社会即将到来。老龄化带来的影响还有抚养比的变化，从2008年的11.3%到2017年的16.1%，抚养比呈上升趋势，这就意味着每个人平均要承担的抚养人数在增多。另外，随着生活水平、医疗水平等的提高，平均寿命不断延长，80岁以上的高龄老人越来越多，我国“老有所养”的压力越来越大。

二、我国养老保障体系现状及存在的问题

近年来，除去财政补贴因素，养老金账户“亏空”、收不抵支现象急剧升温。2016年，黑龙江、辽宁、河北、吉林、内蒙古、湖北、青海7个省份出现养老金收不抵支问题。其中，黑龙江企业职工养老保险2015年累计结余只剩88亿元，导致2016年累计结余一下子“负债”232亿元，成为全国首个养老金结余被花光的省份[1]。

从全国来看，每年的养老金都有结余，但扣除财政补贴数额，全国范围内已有20多个省出现了养老金收不抵支问题。我国的养老保险制度没有精算平衡及决算程序，缺少制度约束，一有空缺，就靠财政补贴补上缺口，财政补贴数额从2008年的1 437亿元增加到2016年的6 511亿元，增加了5 074亿元，显然这是不科学的。此外，近年来，中央虽然放松了养老保险结余款的投资范围，可以用于投资一些稳健的理财产品，但这些投资所得相对巨大的养老金发放款来说是杯水车薪。对财政补贴的依赖度越来越高，但地区间不平衡现象也在加剧。根据人力资源和社会保障部部长尹蔚民在2017年3月1日在国新办发布会所提供的数据，养老保险基金运行好的省份，可以保障50个月的支付，而特别困难的省份，如黑龙江，当期就收不抵支，累计结余基本用完[2]。

从上文可以看出，我国目前养老体系在各方面还不完善，养老金入不敷出，地区间发展不平衡，财政压力较大，养老金持续性受到威胁。因此，完善我国养老体制建设还有很长的路要走。

三、国外养老经验分析与借鉴

1.德国引入“持续因子”计算养老金。德国现行养老保险体系有法定养老保险、企业养老保险和私人养老保险，其中法定养老保险为主干，企业养老保险和私人养老保险是该体系的重要组成部分[3]。法定养老保险是第一支柱，自1957年开始一直实行现收现付制，即用当前收缴的养老保险金支付退休人员养老金。但随着人口数量的增加，似中国一样面临着严峻的挑战，于是德国在20世纪90年代采取了一系列措施进行改革，将退休年龄调整至67岁，提高缴费费率以及降低养老金水平，并引入了“持续因子”，即在计算养老金时，为了维持代际公平，综合考虑劳动力参与率等，随人口结构的改变而变化。其次是企业养老保险，包含直接养老金承诺、直接保险养老基金、援助基金等多种形式。2001年，由于德国法定养老保险缴费比例增加至19.3%，政府面临着巨大的压力，于是开始以税收优惠形式大力支持企业养老保险;2016年，首次引入允许企业为员工投保不保证收益的养老保险金计划，但要求投资要有专人运营。最后德国的私人保险约占养老保险体系的10%，德国政府一直致力于提高该比例，力求企业养老保险与私人保险二者能分走养老保险体系的“半壁江山”，从而缓解政府财政支出压力。

2.日本“介护”保险制度。日本老龄化情况十分严重，65岁及以上人口占总人口约近1/4，原本的养老保险体制难以持续下去，在这样一个国情下出台了“介护保险制度”，着力于解决人口老龄化带来的医疗照顾问题。内容是对65岁以上人口身体状况等进行检查评估，按评估等级为其提供不同级别的照顾护理服务，费用由国家承担90%，余下10%由家庭或个人承担，40～65岁人口，除患有国家规定的几种重大疾病可实行上述政策外，费用由家庭或个人全额承担。日本“介护保险制度”的成效显著，由于老年人的医疗问题得以改善，日本平均寿龄达到83岁，是人均寿龄最长的国家，被誉为“最适合养老的国家”。同时，“介护”为不同身体状况的老龄人口量身定制照顾护理计划，很大程度上削减了日本的“社会性入院”案例，减轻了政府的负担。

3.美国健全的“三支柱”养老保险体系。美国是市场上经济最发达的国家，也是最早建立养老保险体系的国家之一。经过几十年的改革，美国形成了包括国家基本养老保险、雇主养老保险和个人储蓄养老保险在内的三支柱养老保险体系[4]。其国家养老保险的特点是全国统筹全面覆盖，并根据人口老龄化情况不断调整缴费税率。同时，保险金可以投资特定的债券，维持收益率。雇主养老保险是财政补贴与雇主和雇员共同出资的一种养老保险形式，采取自愿方式，且允许特殊情况下提前支取，这就为遇到有特殊情况，对资金有需求的人带来了便利，更加的人性化。此外，基金的投资范围较广，允许根据自身的风险及投资偏好选择投资不同风险等级的投资组合产品，可涉及国内国外两大市场，利于美国金融市场的发展。个人储蓄养老账户，简称IRA，是在国家财政支持下，个人自愿选择是否购买的保险。个人可建立养老主账户，并享受一定额度的税优支持，账户资金也可以根据自身偏好选择投资不同的理财产品，同时还允许将雇主养老保险的资金划转到个人主账户。

四、结合国外经验及我国国情提出合理对策建议

1.法制上：完善养老保障体系，提高统筹层次。十九大报告指出，新时期的发展任务是建立全面覆盖、全面统筹、权责明晰的养老保险制度。目前，我国养老保险统筹层次仅到省级，部分地区依然还停留在县市级。由于财政分权改革，财权下放，各地区间经济发展水平差异大，养老保险在不同地区间缴费基数、费率等也存在差异，没有一套统一的标准。欠发达地区养老保险金结余较少，主要靠政府为其提供的大量财政补贴，因此他们更愿意将统筹权上移。但是，发达地区每年有较多的结余资金，统筹权上移意味着要将自己高于平均资金的部分上交转移到其他地区。显然，各地区领导人更倾向于本辖区的发展，因此不愿上交统筹权。从省级统筹逐步扩展到全国统筹是我们目前的路径方向，在这个过程中，要更加稳健地度过这个过渡期，一要健全养老保障的相关法律法规体系，统一标准，明晰权责，可以通过立法的形式，厘清中央与地方各自的权利和责任范围，由中央掌握总财权，地方负责组织缴纳养老费用;二要思想上引领，让地方政府意识到养老保险全国统筹的重要性，自我学习与约束，自觉服从中央管理;三要建立政策监督与公民监督机制，以一定的强制性约束地方政府随意性，也能让公民参与其中，提高公民的积极性。

2.机制上：借鉴“可持续因子”与“弹性退休”机制。我国可以借鉴德国在计算养老金时引入“可持续因子”的方法，考虑人口结构带来的变化，把部分压力分担给退休人群，保證可持续性，维持代际公平。结合我国国情，还可以将经济发展因素、通货膨胀因素等考虑在内，建立一套动态调整机制，参考瑞典自动平衡机制，设立一个临界值，当养老保险制度的资产与负债不平衡时，该机制会自动调整名义账户的计息率，使资产和负债长期保持平衡[5]。另外，可以通过税收优惠政策发展弹性退休制度，即规定合理的退休年龄，公民可以根据自己的意愿偏好选择退休时间，如果是提前退休的话，可以引入一定的税收惩罚制度或扣减部分待遇，相应延长退休的，可以减免部分税收或增加待遇，从而通过市场手段约束退休行为，给予公民自主选择权，更易被接受。

3.体制上：完善养老体系的三个层次，增加养老金筹资渠道。与绝大多数国家一样，我国目前也建立了国家养老保险、企业养老保险以及私人养老保险的三层次养老保险体系。但目前呈现“一家独大”局面，二三层次基本处于空白。其中，第二层次的企业年金一直没有出台专业的政策支持文件，缺乏活力。应加大税收优惠政策，加大监管力度，将企业年金落实到位。第三层次的商业保险作为前面两个层次的补充，有很大的潜力，随着经济的发展和人们生活水平的提高，近几年发展迅速，应保持增势。

此外，我国养老金增值管理目前较为落后。结余的资金不能得到充分的增值，难以抵抗人口结构、通货膨胀等带来的压力。政府可以适当放松养老金投资范围的界定，成立专业的投资管理部门进行运营，为养老保险的长期稳定发展奠定基础。