管好“红头文件” 建设法治政府

(西华师范大学 四川 南充 637000)

中国青年报在2018年11月第6期的报刊上刊登出一则报道：近3年来，全国法院受理的一审行政案件中，涉及规范性文件附带审查的有3880件。最高人民法院10月30日举行的新闻发布会公布了这个数据，并且同时公布了9起行政诉讼附带审查规范性典型案例。这组数据说明，当前规范性文件任性的情况比较常见，对规范性文件的审查是司法监督工作重点关注的领域。习总书记在十九大报告上，对“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”作出重要部署，吹响了建立法治政府的冲锋号，开启建设法治政府的新征程。在建设法治政府的号角中，“红头文件”的产生与实施更是成为了重点审视对象，需要相关政府机关好好把握。

一、“红头文件”之学理浅析

规范性文件俗称“红头文件“，泛指政府机关发布的措施、指令、命令等非立法性文件，因套以象征行政机关权威的”红头文件“，故称”红头文件“。实际上，”红头文件“有广义与狭义之分，广义的”红头文件“就是从字面理解的带红头和红色印章的。狭义的”红头文件“是专指行政机关针对不特定的公民和组织而制发的文件，也就是法律用语所称的行政法规、规章以外的其他具有普遍约束力的规范性文件。实践当中，这类文件数量最多，使用范围最广，是最能够体现政府执政的方式，但是有的地方政府利用红头文件扩权、增加老百姓义务、限制其基本权力，乱象从生。

二、“红头文件“之存在状况

随着我国经济的快速发展，新兴产业雨后春笋般涌出，对政府管理与创新提出新的挑战，政府制定的规范性文件越来越多，提高立法水平的任务变得相当紧迫。红头文件的立法机制完善进展缓慢，有的地方甚至已经严重地影响到了行政机关的健康发展，障碍主要表现在以下几个方面：

(一)“红头文件”制定主体混乱。根据相关法律规定，各级人民政府及法律法规授权的组织都有权发布具有普遍约束力的行政规范性文件。制定“红头文件”的主体多，在实践中,甚至有部分不具行政规范性文件制定权的机构也打着行政机关的名号，为了追逐自身的利益，发布不少针对不特定的行政相对人可多次反复适用的决定、命令，实施所谓的“行政管理”。这种类型的违法现象非常严重，其严重扰乱了行政秩序，群众也无所适从。

(二)缺乏严谨、统一的制定程序。程序是人们从事一定法律行为必须遵循的一定的步骤或方法，程序公正才能做到实体的公正。目前规范性文件制定程序中存在的问题主要有：1.缺乏统一的制定程序规范。我国《立法法》对法律、行政法规、地方性法规和行政规章的制定程序作了明确规定，但没有专门的法律规范调整行政规范性文件的制定。 2.制定程序不够严谨。因为制定程序立法规范的缺位，其监督和制约也不具专业性，其制定程序也就更加具有随意性，以至于行政规范性文件的制定程序陷入极度复杂混乱的局面。因此,建立统一、严谨的制定程序尤为重要。

(三)缺乏有效的监督机制。我国目前缺乏对行政规范性文件的有效监督，不合法、不合理的行政规范性文件仍在实践中大量存在，严重阻碍了行政规范性文件的健康发展。加强监督，减少或遏制违法违规的行政规范性文件的使用为当务之急。

三、“红头文件“之规范

新时代法治政府建设不仅强调依法行政，更注重规范行政。行政规范性文件是各级行政机关实施行政管理的重要抓手，对行政规范性文件的制定和监督管理，一定要紧密契合当前法治政府建设的目标。2018年5月16日，国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，就加强行政规范性文件制定和监督管理工作也提出明确要求。推进行政规范性文件法治化，最重要的是要确保各项制度得到真正的有效实施，切实实现行政规范性文件制定和监督管理的 “法治化”。

(一)严格规制制定主体与程序。为了限制行政机关自由裁量权的环节，确保做到实质意义上的公平和公正，有必要施加对行政机关在程序上的义务要求，完善“红头文件”的制定程序。实体合法要求行政规范性文件制定主体必须坚持 “法无明文规定不得为” “法定职责必须为”的基本准则，制定主体要在法定职权范围内制定红头文件；红头文件的内容必须合法、不得越界。起草部门在起草行政规范性文件时，应当充分评估在相关领域制定该规范性文件的必要性及可行性，充分调研实践管理现状，科学论证将采取的行政措施或拟建立的行政制度的合理性及必要性，对制定该文件是否符合国家法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。

(二)建立统一管理平台。针对红头文件的名称不统一等乱象，制定各级行政机关要主动适应信息化要求，积极运用互联网技术和信息化手段，推进行政规范性文件的信息化平台建设。同时，要在网上建立专门的行政规范性文件信息平台，并设立文件清单、公开听取意见、合法性审查、备案审查和清理等专栏，以实现对全部行政规范性文件的标准化、精细化和动态化管理。 尽快启动行政规范性文件立法程序。

(三)建立健全监督机制。行政机关是权力的象征，红头文件的制定与实施是行政权力的象征，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止，从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”,因此务必重视监督检查。首先，做好事前监督，做好红头文件备案审查制度和定期清理制度，以便及时发现和清理与上位法存有冲突的规范性文件。 其次，宣传和鼓励行政相对人行使行政复议的救济权利，推动行政复议机关切实行使对规范性文件的审查监督职能。最后，建立起对红头文件的司法审查制度。修订后行政诉讼法吸取了行政复议法对抽象行政行为进行复议审查的有益经验，与行政复议法相衔接，建立起法院对规范性文件的附带审查机制。人民法院可在审查具体行政争议的时候附带审查规章以下级别的抽象行政行为，对那些打着所谓“红头文件”的旗号行滥用职权之实，越权立法，肆意侵害公民合法权益，违背法治精神的管理行为必将形成有效的遏制。

新中国建设法治政府的号角已经吹响，我们已经踏上了法治政府的新征程。时代要求我们一定要从中国特色社会主义进入新时代的历史方位和战略高度，深刻认识、把握建设法治政府的重大意义，“红头文件”作为行政机关制定的规范性文件，必须纳入规范的重点，管好“红头文件”，使得法治政府的建设更加有力！