政府工程引入商业保险机制研究——以福田“新代建制”改革引入IDI保险机制为例

(深圳大学管理学院 广东 深圳 518034)

自2004年投资体制改革提出推行代建制以来，代建制大大缓解了原来直接承建模式的管理水平低和高度集权等问题，但代建工程的质量监管问题依然存在。

一、商业保险机制介入代建制的必要性

代建过程是一个由多主体、多阶段、多程序套嵌或链接而构成的复杂过程，基于以下三种情景，代建工程的质量存在诸多可预期风险：

第一，个体与整体的利益博弈。代建过程中涉及政府部门、施工和监理单位等众多参与主体，根据“经济人”假设，每个参与主体在代建过程都会为实现个体的利益最大化而行动，降低成本。因此整体利益与个体利益存在矛盾，代建过程必然是参与项目建设的分立的多个利益集团在整体利益相对固定而个体利益此消彼长的前提下展开既合作又对抗的博弈。[1]第二，工程监管存在盲区与困境。作为监管职能的主要承担着，政府职能部门监管专业性不足，无法实现有效的监管；另一方面，监理单位往往为竞标成功而压缩监管成本，因此也可能存在监管不足的问题。而且在微观管理层面很难实现一对一的现场和实时的监督，因此监管存在盲区。第三，工程质量责任难以划分。由于全过程代建模式并未得到推广，代建过程从项目的可行性研究到竣工交付使用参与主体众多，加上常常存在的多头管理、部门交叉管理等问题，造成了代建过程中工程质量责任难以进行划分。

以上的分析证明代建过程中工程质量存在重重风险，而作为监管主体的政府部门存在监管失灵的问题，因此有必要在政府和代建单位之间引入市场第三方——商业保险机构来解决代建的风险管理问题。

二、商业保险在代建制中的运行机制及功能

工程潜在缺陷保险(Inherent Defect Insurance,以下简称IDI保险)起源于法国，是用以保障住宅建筑质量的一种强制性保险。保险责任期一般为十年，对于建筑功能缺陷，先由保险公司负责赔偿，再由保险公司和其他相关机构对缺陷原因进行分析，找出责任方(设计、建造及检查机构等)，并由保险公司向其追偿。[2]对于大型的工程项目，由于使用期长，其由于施工不当等问题导致的质量问题可能不会被立即察觉，从而导致后期投资成本的追加，IDI保险的存在有效解决了这类问题。

深圳市福田代建制的改革中，通过建设预选库机制，福田政府首次将这一险种引入到代建工程领域，使代建风险的规避得以常态化在预选库机制中，福田区政府通过招标评标的方法将具备IDI保险经验和实力的三家公司(人保财险、平安财险、太平洋产险)纳入到代建项目保险单位预选库中，实行流动管理，通过在保险单位和委托单位之间引入保险经纪公司，形成了避免一定市场风险的三角关系；在IDI保险机制中，IDI保险单位被引入到委托单位和代建单位中，而保险单位与其聘请的专业的工程质量安全风险管理机构(TIS机构)以及代建单位之间也同样构成监督和制约的三角关系。由此，“新代建制”将引入的IDI保险机制与创新的预选库机制结合起来，形成了颇为复杂但彼此制衡的多重三角关系。

在理赔流程方面，一旦政府投资建设工程投入使用后发现质量缺陷，原来的委托单位只需要向承保的保险公司报案，保险公司按照规定在五日内必须对此做出反应，派出专业的鉴定机构对缺陷做出鉴定并组织维修或作出赔偿，然后保险公司再根据鉴定结果分析和确定责任方为设计单位、施工单位或监管单位等，最后再对其进行代位追偿。福田政府颁布了IDI保险机制的实施细则，对报案、索赔、追偿以及IDI保险机制中各参与主体的权利和义务都作出了明确规定。

在实践过程中，IDI保险机制的良好运行，在代建过程中发挥了如下三种功能：首先是质量监督与把控功能。IDI保险机制规定保险单位出具保单后必须选择并委托专业的工程质量安全风险管理机构(TIS机构)参与到代建项目的勘察、设计、施工、调适和验收等全过程，在施工的关键节点进行监督检查和风险管理并同时向保险单位和代建单位出具检查报告，代建单位则必须对TIS指出可能存在的工程质量缺陷作出整改。在这个过程中，为了保证自己的利益不受到损害，保险单位、TIS机构和各代建单位都必须严格履行合同规定的义务，从而确保了工程每一阶段的质量。其次是成本控制和质量保障功能。由于TIS机构参与到代建全过程中，提供专业的监督检查和风险管理，避免了代建过程中建工部门由于专业性不足或激励不足等种种原因而导致的监管失灵，从而避免了代建项目由于设计、施工等过程问题导致后期政府投资的成本追加。另一方面，由于监管的技术性加强，为了避免竣工验收不通过或者使用单位的不断保修，代建的各个单位就必须按照严格地标准执行代建，这样代建项目的工程质量就得到有效保障。最后，IDI机制的存在也在一定程度上保证了工程效率。虽然在委托单位和代建单位之间引入了第三方——保险单位，但保险单位的存在使得代建项目在出现工程质量缺陷时委托单位的诉求能够得到快速响应，委托单位只需报案就可以在合同规定期限内得到工程问题的鉴定和维修，这在一定程度上避免代建项目的工期拖延，有利于工程效率的提高。

三、商业保险机制与代建制改革

将商业保险流程运用到政府投资建设工程中，本质上符合市场化代建的改革方向，但这一“移植”是否成功，即商业保险机制在政府投资建设过程中是否能良好运行取决于市场本身的完善程度，例如确保保险市场的完全竞争，即有能力提供IDI保险产品的保险公司都公平地享有获取信息和参与竞争的机会，保险市场不能被一家或几家保险公司所垄断；以及实现保险市场的秩序化和规范化，即必须有法律法规严格引导和规范保险公司的行为，制定一套通行的关键性的行业准则。

在IDI保险方面，我国仍然处于起步和发展阶段，国内尚未出台IDI保险相关的行业标准或操作指引，因此目前首要是修订保险的相关法律法规，例如借鉴法国的经验——通过立法的手段将IDI保险强制推行，修订《建筑法》和《建设工程质量管理条例》等相关法律法规，将IDI保险制度加入其中，以法律法规的形式规定符合IDI保险范围的建筑工程必须强制购买IDI保险、确立保险公司的代为追偿权等。[3]另一方面，要加快培育和发展各种第三方中介服务机构，包括保险经纪公司、工程质量安全风险机构以及质量检测鉴定机构等，这些中介服务机构以其独立性和专业性参与到代建过程中，为代建单位和委托单位以及保险单位等代建主体提供检查和鉴定报告，起到了代建的监督的风险控制以及界定风险责任等功能，确保了保险机制的良好运行。最后，由于IDI保险对代建过程具有监督和风险防控功能，在代建制的改革中，可以依托IDI保险机制对建设单位的施工技术水平和信誉度作出评估，建立对代建单位的评价体系，成为确定IDI的保险费的标准之一。