基于集中居住的乡村基层社会治理——以湖北京山马岭积分制管理为对象

高其才

一、引 言

2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各

种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”，强调“完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”；强调全面推进依法治国，需要推进多层次多领域依法治理；坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平；深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理；发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。按照这一精神，针对集中居住的特点，湖北省荆门市京山县罗店镇马岭村实行村民积分制管理，在乡村基层社会治理中发挥了积极的作用。

马岭村位于湖北省荆门市京山县罗店镇东北部，离县城60公里；全村辖5个村民小组、219户、839人，其中党员20名，总面积5000亩，其中耕地面积3906亩。2017年村民人均纯收入达到31000元，村级固定资产超过1000万元，资金积累达150万元。马岭村先后荣获“中国美丽乡村百佳示范案例”“全国优秀合作社”“湖北省宜居村庄”“湖北省绿色示范村”“全省先进基层党组织”“省级文明村”“湖北十佳美丽乡村提名奖”“湖北省村集体经济发展进步村”等荣誉称号。(1)马岭村逐渐形成了“村民股东化、居住集中化、养老福利化、管理公司化、经营集约化、发展工业化”和“企业主导、能人带动、政府助推、群众参与”的马岭模式。

为弘扬社会主义核心价值观，适应村民集中居住的状况，(2)当前的乡村社会治理体制无法回应乡村社会变迁的困境。张天佐、李迎宾认为，当前农村的社会结构处于深刻变动的时期，人口结构、社会阶层、组织结构都发生了重大的变化。原本传统村庄的封闭性、稳定性被空心化、流动性取代，原本单一的务农阶层分化为依赖不同经济来源的多重群体，新型组织和原本以人际关系为纽带的非正式组织发挥着不同的作用。如今的农村呼吁制度创新以解决制度失灵、社会失范的问题。参见张天佐、李迎宾：《强化“三治”结合 健全乡村治理体系》，载《农村工作通讯》2018年第8期。提升乡村社会管理和治理水平，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规的规定，经村民代表大会讨论，马岭村通过了《马岭村村民积分制方案》《马岭村村民积分制管理细则》，并决定从2016年3月1日起，在全村范围内实行村民积分制管理，在乡村基层社会治理中取得了较好的效果。

2018年6月20日，笔者专门到马岭村进行了调查，搜集了有关规范，访问了一些村民，察看了村容村貌，对马岭村通过村民积分制进行乡村基层社会治理的实践有了总体的了解。本文为对马岭村通过村民积分制进行乡村基层社会治理的初步总结，以引学界的进一步关注。

二、通过积分制进行乡村基层社会治理的目标

从2013年开始，马岭村的村民开始集中居住，2013年80%的村民集中居住在一起，2014年90%的村民集中居住在一起。(3)马岭村村民出资、统一规划、集中修建了两栋40户村民住宅楼、132栋单体和联排别墅楼，全村90%的村民已经搬迁至社区，社区住房超过150户。这满足了村民的居住需要，改善了居住条件。这一村民由分散居住到集中居住的居住方式的变化给乡村基层社会治理带来了新的矛盾和问题。针对这一状况，受到浙江省海宁市实践的启发，(4)海宁市于2005年在浙江全省首创党员“一员双岗”积分制考核，分类制定考核指标，突出科学化评价；分步开展考核程序，突出开放化操作；分层推进结果运用，突出精细化管理。经过几年的探索实践，建立起一整套完善的党员教育、管理、考核体系，实现了党员教育管理从粗放型向精细化、从经验型向科学化、从封闭型向开放化转变，有效地激励全市党员自觉服务发展、服务基层、服务群众，模范践行“五(吾)带头”。参见《海宁市“三分三化” 提升党员积分制考核》，载“嘉兴在线新闻网”， http://www.cnjxol.com/Industry/content/2012-11/23/content_2253973.htm，最后访问日期：2018年9月11日。如浙江省海宁市编办深化机关党建工作，探索推行机关党员文明指数积分制管理机制，提升党员干部文明素质，树立文明、进取、务实的机构编制队伍良好形象。(1)“五带头”科学积分管理。积分设置分基本分值、加分项目和减分项目，其中基本分值80分，包括带头宣传文明创建、带头提升文明素养、带头遵守公共秩序、带头参与志愿服务、带头践行绿色环保等文明“五带头”内容。并视活动开展情况及有无不文明行为进行加减分，做到奖惩分明。(2)“双核制”加强考核实施。党员个人及时如实填写《党员文明指数积分记实卡》；办党支部每季度结合“三会一课”进行复核，每半年结合党员先锋指数考评，组织进行一次文明指数审查考核，并将文明指数作为党员评优推优的一个重要指标加以参考。(3)“四等级”强化结果运用。年终对党员文明积分进行等级评定，90～100分为优秀，80～89分为良好，70～79分为一般，70分以下为差。对文明指数评为一般、差和出现减分行为的党员，及时跟进进行教育、限期改正；对连续2次以上评为差的，列为警示党员，谈话诫勉。参见许明：《浙江省海宁市“五带头”推行党员文明指数积分制管理》，载“中国机构编制网”， http://www.scopsr.gov.cn/bbyw/dfjgbzxxkd/jcdj/201603/t20160301_285384.html，最后访问日期：2018年9月11日。根据2015年1月28日经过村民代表会议审议通过并实施的《京山县罗店镇马岭村村规民约》的规定，(5)《京山县罗店镇马岭村村规民约》包括第一章“总则”、第二章“村民行为规范”、第三章“对违反规约的处理”、第四章“附则”等四章32条。其中第二章“村民行为规范”为核心内容，从第7条至第25条共19条，涉及守法遵规、尊老爱幼、团结村邻、保护环境、移风易俗等方面。村规民约在马岭村发挥了积极作用，如2018年5月，村民赵开章因烧秸秆而违反村规民约被罚款300元，并写检讨书在村内进行张贴。在乡村治理中，乡规民约、村规民约在发扬基层民主、管理公共事务、分配保护资产、保护利用资源、保护环境卫生、促进团结互助、推进移风易俗、传承良善文化、维护乡村治安、解决民间纠纷等方面发挥了积极作用。参见陈寒非、高其才：《乡规民约在乡村治理中的积极作用实证研究》，载《清华法学》2018年第1期。另可参见高其才的《通过村规民约的乡村治理》(《政法论丛》2016年第2期)、《村规民约在乡村治理中的作用》[《暨南学报》(哲学社会科学版)2017年第9期]、《通过村规民约保障人权》(《南京社会科学》2017年第7期)、《延续法统：村规民约对固有习惯法的传承》(《法学杂志》2017年第9期)、《通过村规民约改变不良习惯探析》(《法学杂志》2018年第9期)等文。马岭村党支部、村民委员会决定制定、实施村民积分制进行乡村基层社会治理。

根据《马岭村村民积分制方案》，积分管理旨在引导村民“积极履行公民社会责任，努力提高公民道德素养”，“尽己所能、帮己所有、奉献爱心”，在服务村民、服务新社区的过程中建立“奉献—回报—激励—奉献”的良性循环机制，营造进取、关爱、奉献、美丽、平安的村居环境和良好的社会新风尚。

马岭村通过村民积分制进行乡村基层社会治理的基本目标为弘扬社会主义核心价值观，提升乡村治理水平。党的十八大提出，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值目标，自由、平等、公正、法治是社会层面的价值取向，爱国、敬业、诚信、友善是公民个人层面的价值准则，社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的内核，体现社会主义核心价值体系的根本性质和基本特征，反映社会主义核心价值体系的丰富内涵和实践要求，是社会主义核心价值体系的高度凝练和集中表达。2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出，要培育和践行社会主义核心价值观；要以培养担当民族复兴大任的时代新人为着眼点，强化教育引导、实践养成、制度保障，发挥社会主义核心价值观对国民教育、精神文明创建、精神文化产品创作生产传播的引领作用，把社会主义核心价值观融入社会发展各方面，转化为人们的情感认同和行为习惯。实行村民积分制管理正是培育和践行社会主义核心价值观的具体体现。

实施乡村振兴战略，实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。乡村振兴，乡风文明是保障。马岭村根据全村集中居住的特点实行村民积分制管理，这有助于培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，改善农民精神风貌，提高乡村社会文明程度，焕发乡村文明新气象，实现乡风文明、治理有效。

三、通过积分制进行乡村基层社会治理的内容

马岭村村民委员会通过并发布的《马岭村村民积分制管理细则》规定了通过积分制进行乡村基层社会治理的具体内容，全面、详细地规定了积分细则，加分项包括美德实践类、积极进取类、环境友好类、团结和谐类、平安建设类等五大类34小项，扣分项为乱扔垃圾、与邻居争吵等七方面。

《马岭村村民积分制管理细则》规定任一家庭成员有以下行为的均可积分:

(一)美德实践类

1. 家庭立家规、讲家训、传家风，每户积50分；

2. 厅堂悬挂家训、家风类书法美术作品，每户积50分；

3. 遵纪守法、以诚待人，每户积50分；

4. 孝敬父母、关爱子女，兄弟姐妹之间关系和睦，每户积50分；

5. 家长言传身教，以德育人，每户积30分；

6. 见义勇为，每次积200分，获媒体报道再加200分；

7.拾金不昧，捡到财物主动交公或归还失主每次积20～100分；获媒体报道的，每次加5分。

8.舍己为人，无偿捐款捐物，捐款每10元记1分，捐物每件(视情)积2～10分；

9.参加“无偿献血”，每次积30分。

(二)积极进取类

1. 入团、入党，积30分；

2. 村民达到大学专科以上学历，每次积30分；在校学生获得三好学生、优秀学生及各类奖学金的视情加5～20分；考取一本大学分数线积20分，二本大学10分。

3. 参军入伍，积30分；服役期间荣获优秀士兵的加20分；荣获三等功以上的加30分；

4. 获得单位、学校以及本村表彰或取得各类比赛荣誉，积30分；

5. 每天坚持锻炼身体1小时，积50分；

6. 勤于农事，五谷丰登、六畜兴旺，积50分；

7.家庭成员有被认定为产业、行业人才的，积50分；

8.为本村经济发展和招商引资牵线搭桥，引进项目进村，积500分；

9.积极发展产业，并带领村民致富，积300分。

(三)环境友好类

1. 家庭生活环境整洁、干净卫生，积50分；

2. 房前屋后种植花草树木，美化环境，积50分；

3. 勤俭持家、节能环保，积50分；

4. 有环保意识，不随意扔垃圾，积50分；

5. 主动维护环境，清除白色垃圾，电杆广告等，每次积50分；

6. 爱好刺绣、书法、绘画、音律、舞蹈、茶道、厨艺等文化和生活艺术并积极与他人分享，积50分。

(四)团结和谐类

1. 邻里和睦，邻居提名表扬，每次积10分；

2. 争当志愿者和义工，为留守儿童和空巢老人提供帮助和服务，每次积30分；

3. 积极参加本村和网格小组组织的村民大会、户主会等各类会议，每次积20分；

4. 积极参与本村组织的植树造林、卫生大扫除等各类义务活动，每次积50分。

(五)平安建设类

1. 参加夜间组织巡逻，每次积30分；

2. 主动调处邻里纠纷，每次积20分，调解成功加30分；

3. 主动排查安全隐患，积极打击违法犯罪行为，每次积100分；

4. 举报一起违法违规案件，积50分；

5. 主动劝阻非法集体上访、越级上访的，每次积50分，劝阻成功再加100分；

6. 主动劝阻他人参与邪教等非法活动的，每次积50分，劝阻成功再加50分。

这五方面涵盖了村民日常生产、生活的基本方面。根据不同情况，村民积分制管理中的积分从1分到500分不等，并且按照效果规定了相应的再加分。

同时，按照《马岭村村民积分制管理细则》，任一家庭成员有以下行为的扣其积分:

1. 不参加村委会组织的集体活动，每次扣30分；

2. 不维护村居环境，乱扔垃圾，每次扣30分；

3. 在单位工作或在校学生被通报批评或处分，每次扣100分；

4. 与邻居争吵、发生矛盾的，每次扣200分；

5. 不赡养老人、虐待老人或小孩的，扣300分；

6. 发表反动污秽言论的，每次扣400分；

7.有违法犯罪行为的，扣500分。

这七类行为为村民日常影响环境和秩序的主要方面，村民积分制管理中予以一定的扣分处理，扣分从30分到500分不等。

四、通过积分制进行乡村基层社会治理的实施

为发挥积分制的作用、通过积分制进行乡村基层社会治理，马岭村通过成立村民积分制领导小组、建立每户积分卡和积分台账、设立加分和扣分制、制定兑换办法、奖励表彰先进等措施，全面实施积分制，发挥积分制在乡村基层社会治理中的价值。

马岭村的村民积分制在村党支部的领导下进行，由村委会负责实施，村务监督委员会负责监督。成立村民积分制领导小组，张立任组长，杨宝庭任副组长，许德超、许玲玲、马汉喜、罗仁、何宇琪为小组成员。健全领导机构为实行村民积分制管理进行乡村社会治理提供了组织保障。

在通过积分制进行乡村基层社会治理中，积分以户为单位。按照《马岭村村民积分制方案》的规定，积分以户为单位，以家庭成员行为和表现为依据，以一个年度为积分周期。为每名农户建立积分卡和积分台账。

马岭村通过加分和扣分进行积分制管理。马岭村的积分项有美德实践类、积极进取类、环境友好类、团结和谐类、平安建设类五大类，同时设有七个扣分项。对表现特别突出或情节恶劣的，酌情分别予以加分或扣分。

按照规范，马岭村的村民将对应的积分记入积分卡；全村的三个网格小组的小组长每月负责核实、掌握和收集本小组村民加分、扣分的详细情况，并向村委会汇报，经村党支部、村民委员会、村务监督委员会负责人签字同意后，确认各户积分。

考虑到许多青壮年村民在外地做工，马岭村实行双向告知制度，将村民的积分既告诉在村内的父母，也告诉在外地的子女，使父母子女等所有家庭成员都知悉自己家庭的积分情况，在保持联系的基础上加强交流、相互督促。

在马岭村，积分每月在村公示栏公示一次，每季公榜一次，每个积分周期凭积分兑换相应的积分物品。年底召开村民大会集中展示各户积分。积分每年年底兑换，兑换奖品由村集体经济收入和公司公益金提供，标准如下：(1)达1000分，兑换价值300元电饭煲一个；(2)达2000分，兑换价值600元床品四件套一套；(3)达3000分，兑换价值1000元自行车一辆；(4)达4000分，兑换价值2000元智能手机一部；(5)达5000分，兑换价值4000元液晶电视一台。兑换后的剩余积分计入下一年积分。

值得注意的是，积分作为马岭村评选“十星级文明户”的重要参考，每年选取表现突出的村民讲述自身先进事迹；为当年度积分达2000分以上的农户颁发荣誉证书，为当年度积分达1000分以上的农户集中兑换奖励物资，对当年度积分在全村排名靠后的农户给予通报批评。马岭村形成了争当先进、争先积分、争取奖励的浓厚氛围。

五、通过积分制进行乡村基层社会治理的效果

虽然实施的时间有限，马岭村通过积分制进行乡村基层社会治理的效果还需要进一步观察。不过，从目前状况看，马岭村的村民积分制管理取得了预想的结果，在加强村民团结互助、提高村民道德素养、培育村民规范意识、维护乡村社会秩序、提升乡村治理水平等方面发挥了积极作用。

通过村民积分制管理，鼓励、表彰好人好事，否定、批评坏人坏事，极大地影响了马岭村村民的行为。马岭村村民更主动的关心集体、团结村邻、友善互助，村民的道德素养有了明显的提高，遵纪守法观念有了明显的提升。下面两个实例就表明了这一点。

案例一：

村民马丽姣不识字，原来一直在山坡上居住，与他人吵架，她可以上门骂几天。集中居住在一起后，有一次别人因为她家门口比较干净而没有打扫。她就又开始骂人。村党支部书记张立知道后，就到马丽姣家给她做工作，告诉她：“现在实行积分制了，你骂人就要被扣分，别人用手机拍下来天天播你就没有面子。”马丽姣就停止了骂人，从此改变了自己的不良习惯。

案例二：

2016年7月26日，马岭村因连降暴雨形成洪水。有一位养甲鱼的村民杨贤田因水漫堤急需抢修，他自己人力不足需要他人帮忙。情急之下，他打电话给村党支部书记张立。张立马上打电话给杨贤田所在的村民小组组长陈景强。陈景强随便叫了一下，结果有10多个村民马上就去杨贤田的甲鱼塘义务抢险。这些村民的行为也按照积分制予以加分进行了肯定。

马岭村将积分制管理引入乡村基层社会治理，鼓励村民多挣“积分”，营造了尊老爱幼、诚实守信、热心公益、互帮互助、遵纪守法的良好风尚，精神文明创建成效明显。2012年进行新农村建设特别是2016年实行村民积分制管理以来，马岭村全村社会治安良好，无刑事案件、治安案件，无一件矛盾上交到镇级平台。

此外，受到村民积分制影响，2016年12月马岭村还通过和实施了《党员日常行为积分细则(试行)》，(6)马岭村《党员日常行为积分细则(试行)》包括学习提高类、创业致富类、服务奉献类、团结正气类、文明和谐类等五类，每类分为基础项目及扣分和加分项目；另外还规定了因违法违纪行为受到纪检监察、公安、法院等机关处理的六种“一票否决”项目。进一步扩大了村民积分制的影响，更广泛的发挥村民积分制在乡村基层社会治理中的积极作用。

六、思考与总结

2017年10月18日在中国共产党第十九次全国代表大会开幕会上，中共中央总书记习近平代表第十八届中央委员会作报告时提出实施乡村振兴战略，强调“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，打造共建共治共享的社会治理格局，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。马岭村针对集中居住的新特点，通过积分制进行乡村基层社会治理的实践为自治、法治、德治“三治融治”的体现，充分表明了健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的意义，是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴的具体表现形态。

从某种角度认识，马岭村的积分制为《京山县罗店镇马岭村村规民约》的细化和落实。马岭村按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，依据国家法律和政策进行村民自治，通过村规民约进行乡村基层社会治理，并运用村民积分制等方式具体落实村民自治，保障村规民约具有实际效力。

马岭村通过积分制进行乡村基层社会治理是通过制度安排进行乡村社会治理的具体实践。马岭村在实行村民积分制管理时，制定了《马岭村村民积分制方案》《马岭村村民积分制管理细则》等规范性文件，健全制度，严格保障制度的实施，充分发挥制度的积极作用，依规进行乡村社会治理。

针对乡村为熟人社会，存在好面子且集中居住的特点，马岭村通过积分制进行乡村基层社会治理是符合乡村特点的社会治理方式。乡村社会具有良善的治理传统，村民积分制管理承继了固有的优秀观念和规范，注重对村民的正面引导，努力激发村民的荣誉感，形成良好的社会风气，营造安定的社会秩序，促进了乡村社会的经济发展和法治建设的推进。

马岭村通过积分制进行乡村基层社会治理，成功的关键在于有村党支部书记张立这样的乡村能人。1961年出生的张立回乡创业之前是北京永泰源商贸公司的总经理，有不错的收入和良好的发展前景，但为改变家乡的面貌，从2012年起他毅然回乡创业，团结带领全村干部群众艰苦创业，将一个全镇闻名的“空壳村”打造成湖北省乃至全国颇有影响的美丽乡村建设示范村，村民人均纯收入由2011年的5985元快速增至2016年的29650元。张立经历丰富、见多识广且乐于奉献，在乡村基层治理中善于动脑筋、想办法，实行村民积分制管理即为其中的一方面。张立这类的新乡贤回归乡村是实施乡村振兴战略、提升乡村社会治理水平的重要人才保障。(7)2012年4月，张立辞掉年薪30万元的总经理职位，一头扎进马岭村，承诺3年不拿工资，不报销个人开支。详可参见辛文：《“骏马回槽”兴家园——记京山县罗店镇马岭村党支部书记张立》，载《荆门日报》2015年6月30日。关于乡贤治村问题，吴家虎认为改革开放新时期，先富能人治村、弱势权威治村和上层精英嵌入式治村都面临着不同程度和类型的治理难题。体制型乡贤回归引领乡村治理，是一种内生权威融入式治理的新机制，能够迅速激活乡村治理的整体格局，具有重要的时代价值。进一步完善制度机制，从政策上鼓励支持体制型乡贤治村，会成为加速推动全面建成小康社会，实现社会主义现代化的强大动力。参见吴家虎：《内生权威融入式治理：体制型乡贤治村的时代价值与完善路径》，载《社会科学家》2018年第4期。作为乡贤的一部分，乡土法杰在乡村纠纷解决等方面具有重要作用。参见高其才：《乡土法杰与习惯法的当代传承》，载《清华法学》2015年第3期；高其才：《全面推进依法治国中的乡土法杰》，载《学术交流》2015年第11期；柳海松：《乡土法杰在国家法律实施中的作用》，载《学术交流》2015年第11期；魏小强：《通过乡土法杰的乡村纠纷解决》，载《学术交流》2015年第11期；陈寒非：《乡土法杰与村规民约的“生长”》，载《学术交流》2015年第11期；王丽惠：《作为乡村领袖的“乡土法杰”》，载《学术交流》2015年第11期。

从马岭村积分制管理实践中，我们可以认识到以下几点：(1)乡村基层社会治理应当突出问题导向。在全面把握乡村社会治理中的实际问题、主要问题的基础上，有针对性的围绕问题的解决而进行具体分析和制度安排。(2)乡村基层社会治理应当尊重内生创新。村民是乡村基层社会治理的主体，能够根据本村本乡的实际情况，积极发挥主观能动性，创造性地提出乡村基层社会治理的新办法、新举措。(3)乡村基层社会治理应当注重多元发展。我国乡村社会的情况多样，类型不同，发展有异，乡村基层社会治理不可能千篇一律、整齐划一，而应秉承实事求是原则，呈现百花齐放、多元发展的样态。(4)乡村基层社会治理应当发挥能人作用。事在人为，实施乡村振兴战略、提升乡村基层社会治理水平，需要充分发挥在村能人、返乡能人、村外能人的引领作用、带头作用、推动作用。(5)乡村基层社会治理应当重在制度建设。应在依法治国、建设社会主义法治国家、法治社会的背景下进行乡村基层社会治理，树立法治思维，将乡村基层社会治理中新的思路、新的做法通过客观的制度予以确认，保障其有效性、连续性。

当然，由于村民积分制管理实行时间并不长，存在着加分项不断调整和充实、及时执行等问题，还需要进一步总结和完善。但马岭村在依法治国、建设法治国家和法治社会背景下，针对乡村状况的发展变化，积极探索乡村基层社会治理的新规范、新制度的思路和实践非常值得肯定。