论法官绩效考评制度改革及其实践效果

●张 建

在新的时代背景下，司法如何才能更好地回应社会对公平正义的期待，已成为不可回避的紧要问题。员额制、人民陪审员制度等都是法院系统为实现司法公正而开展的改革举措。法官绩效考评制度（以下简称“绩效考评制度”）作为一项利用评价指标对法官的审判业绩进行考核的制度，通过将审判业绩转化为若干个客观的、可量化的指标，是现代科学管理原理及新公共管理模式在司法实践中的具体运用。法官绩效考评制度也是司法公正得以实现的保障机制之一，其与法官的职业生涯、具体利益〔1〕如J市中级人民法院《法官、审判辅助人员、司法行政人员绩效考核即奖金分配实施细则（试行）》第4条就规定，“法官、审判辅助人员、司法行政人员的绩效奖金，不与法官等级、行政职级等挂钩，主要依据绩效考核结果发放，向一线办案人员倾斜。”等密切相关，但由于该制度的实践效果与制度理念、制度目的等存在背离，故而需要对相关问题及其原因予以探究。通过对绩效考评制度及其改革实践予以研究，本文还在于揭示与反思司法改革中“重视制度建构而忽略法官主体性”的现象，解释现象形成背后的逻辑关系。具言之，从理论视角看，上述问题意识也可归结为司法改革中“法官假设”问题。“法官假设”研究之所以重要，一方面是因为当前有关司法改革的理论研究及实践中，都下意识地将“法官假设”给遮蔽起来了，所以，有必要将作为讨论/改革前提的假定给开放出来；另一方面是因为不同的主体假定会产生不同的制度设计、理论思考〔2〕如现代社会以来，就将人假定为“经济人”“理性人”“个体人”，这使得个体的人不再受到社会、道德的约束，人所谓的自由被无限放大，不断膨胀的欲望也不断被正当化，最终陷入痛苦的深渊。森在对现代经济学假设进行检讨时就发现，“现代经济把亚当•斯密关于人类行为的看法狭隘化了……经济学的贫困主要是由于经济学与伦理学的分离而造成的。”由此说明，人的假设及其实践对秩序生成、良善实现都具有重要价值。参见：［印］阿玛蒂亚•森：《伦理学与经济学》，王宇、王文玉译，商务印书馆2006年版，第32页。，有关“法官假设”也不例外。

一、绩效考评制度复杂化趋势加重

虽然早在2014年最高人民法院就决定，“取消对全国各高级人民法院的考核排名；依照法律规定保留审限内结案率等若干必要的约束性指标，其他设定的评估指标一律作为统计分析的参考性指标，作为分析审判运行态势的数据参考；……各高级人民法院要按照最高人民法院的要求，取消本地区不合理的考核指标。”〔3〕胡新伟：《最高人民法院决定取消对全国各地高级人民法院考核排名》，《人民法院报》2014年12月27日第1版。但要是细心地对既有的绩效考评制度设计及其发展趋势进行考察的话，就会发现绩效考评制度不仅没有趋于简单化，反而表现出复杂化的样态，即出现了指标构成、案件权重计算、案件饱和度计算的复杂化。

第一，就绩效考评指标构成复杂化来说，以J省《全省法院法官审判业绩评价办法（试行）》（以下简称《法官业绩评价办法》）为例，其第四条第一项规定：法官审判业绩采取定性考核和定量考核相结合，评价指标包括办案数（工作量）、审判质量效率、司法技能、违法审判责任追究等。其中，办案数量（工作量）为基础分；优秀庭审、优秀裁判文书、典型案例为加分项；审判质量效率为减分项。最终，审判业绩得分=全部办案数量（工作量）得分-减分分值+加分分值。再以审判质量效率的评价指标构成为例进行分析会发现，其至少还包括审结率、结案率、庭审直播率、文书上网率、电子卷宗随案生成率、发改率等一系列评价指标。

第二，就案件权重计算复杂化来说，由于案件本身的难易、复杂程度的不一致，以及民庭、刑庭、行政庭等业务庭在案件性质、案件数量等方面的区别，导致不同业务庭、不同法官之间可能存在工作量计算方面的差异。为了使上述差异在计算法官审判业绩的过程中能获得一定的平衡，起源于美国的“案件权重（case weight）”方法在当前的司法改革实践中获得了广泛的重视。目前，“案件权重”计算方案已形成两种思路：一种以上海法院系统为代表，其在对案件进行赋权时分为三类：一般权重系数、固定权重系数、浮动权重系数；〔4〕一般权重系数就是按照民事三级案由、刑事二级案由将一般案件分类成698种类型，并主要通过笔录页数、开庭时间、文书页数、审理天数等要素加以体现。固定权重系数主要针对特殊类型案件，不再区分案由，设置固定权重系数。浮动权重系数主要针对刑事附带民事诉讼、反诉、审计鉴定评估等导致工作量增加的案件特殊因素设置权重系数。另一种是以江苏法院系统为代表，其在对案件进行赋权时分成四级案由、8200余种案件，主要对当事人数量、是否有人反诉等“案件项”以及开庭次数、开庭时间、裁判文书情况等“工作项”要素加以体现。〔5〕在美国，“案件权重”本身的目的在于经由对司法工作负荷进行测算，从而及时地评估法官数量需求，但其仅将民事案件分为42个类型、刑事案件分为21个类型，也仅对庭审和其他听证会、不涉及证据的听证会、法官室相关活动、案件调整四个要素进行提取，远远没有当前中国的复杂。参见：钱小军、赵萌：《案件权重测算法简析》，《人民法治》2018年第18期。

第三，就法官案件饱和度来说，案件饱和度本意是单个法官在一定的工作时间内能够承受的最大工作量，案件饱和度虽不是直接对法官的审判业绩进行评价，但却与法官的工作量存在千丝万缕的勾连，案件饱和度是以法官承担的各类工作折算成具体工作量为基础的，换言之，如果不能进入案件饱和度的指标体系中，法官承担的再多、付出的再多也是无法被折算成工作量的。从比较直观的角度看，对案件饱和度进行计算，能实现两个目的：一是有利于法官审判工作的合理安排，不至于出现超过身体、能力等承受度之外的审判工作安排，为法官的身心健康、案件审判质效提升提供保障；二是有利于法院系统合理地预估法官的总体需求量，实现法官资源的合理分配、流动。在吴涛们看来，以往简单计件考核方法“主要缺陷是没有包含对个案工作量的测算，对具体案件类型的工作量差异化不能反映，尤其是忽略法官在复杂案件中的大量劳动，不能用以衡量其真实工作强度。”〔6〕吴涛、江明：《法官工作饱和度测算模型的建构及运用》，《法律适用》2018年第17期。所以，需要建构能够准确反映法官工作量的测算公式。〔7〕饱和度的测算公式如下：法官实际工作量F与其工作饱和值R的比值来衡量工作饱和度S，即S=F/R。当S＜0.9 时为非饱和状态，0.9≤S＜1.0 时为接近饱和状态，S=1.0 时为饱和状态，S＞1.0 时为过饱和状态，据此可评价法官的工作负荷和身心健康状况。至此可得到工作饱和度的完整算法模型：S（工作饱和度）=F’（修正后实际工作量）/R’（修正后工作饱和值）； F’（修正后实际工作量）=F（实际工作量）×（1-r），r为工作量分流比例；F（实际工作量）=I1（个案工作量）+I2+……+In；I（个案工作量）=W1（基本权重因子乘积）×W2（特殊权重因子乘积）；R’（修正后工作饱和值）=R1（基层法院法官工作饱和值）×c（修正因子） =R2（中级法院法官工作饱和值）×c（修正因子） R1= 157.4，R2=163.5，其测算时段均为 1 年。参见：吴涛、江明：《法官工作饱和度测算模型的建构及运用》，《法律适用》2018年第17期。

依据评价指标、权重测算、案件饱和度等绩效评价机制的表达来看，至少从形式上来说，每位法官尤其是认真付出的法官的工作量应能得到应有的体现，也能更好地实现审判资源合理化分配的目的。依照法院正式发布的数据来看，案件审判质效确实有了较大的提升，但同时也能够发现“双高”特征的存在，即：在法院整体审判质效有了提高的同时，法官的审判压力也有了提高。例如，2018年江苏省高级人民法院的工作报告就总结到，“2017年，全省法院共受理案件2037311件，同比增长11.89%，其中新收案件1689177件，同比增长10.53%；审执结案件1704596件，同比增长15.82%。……近五年首次呈现新收案件增速放缓、未结案件存量减少的良好势头。在案件数量继续增长、审判工作压力不断增大的情况下，全省法院审判质量效率总体保持良好运行态势。”〔8〕夏道虎：《江苏省高级人民法院工作报告——2018年1月28日在江苏省第十三届人民代表大会第一次会议上》，《江苏省高级人民法院公报》2018年第1辑。毋庸置疑，法院系统审判质效呈现的良好势头肯定是全体法官努力的结果，但是，审判质效良好势头的出现究竟是制度改革形成的资源配置优化的结果，还是法官承受更大压力的结果呢？这就成为一个值得深思的问题。2018年江苏省高院的总结又提出，“完善司法绩效考核制度，形成良好激励导向。全省法院员额法官人均结案257件，比上年增加20件。”在此，至少从字面上可以判断出，法官承受了更多的压力，如果法官压力的承受是在案件饱和度范围内，也应算是制度改革带来的红利，但实际情况却非如此，来自基层一线的法官方扬慧等结合自身的实际及观察就体悟到，“随着法治进程的加快及社会公众法治意识的不断提高，身处审判一线的法官，承受的压力越来越大，不仅是‘案多人少’的现实情境导致的办案压力，更多的是高要求的办案效果导致的裁判心理压力……等均让法官感觉如履薄冰、身心俱疲。”〔9〕方扬慧、丘理、王小佳：《法官压力何以消解——以我国法官职业化路径的完善为着眼点》，《司法改革评论》2016年第1辑。考核指标的复杂化、科学化，审判质效整体趋好与法官感受到的压力增大并存的现象说明：一线法官至少暂时还未能从当前绩效考评制度的改革中获益。

二、绩效考评复杂化导致法官被吞噬

绩效考评制度复杂化趋势与审判质效、法官压力“双高”现象的并存，可以部分地推知，绩效考评制度改革未能完全地实现自身的意图，〔10〕当然，“双高”现象的存在并未完全是绩效考核制度改革所致，比如案件数量本身的增加也是关键、重要因素，但这也从侧面说明，绩效考评制度在内的机制并未能发挥好审判资源调配的作用。甚至还可能会导致一些制度预设意图之外的后果产生。〔11〕对于意图、行动与效果的关系，吉登斯指出，“目的与能动行为的脱节表现为以下两种情形：行动者可以达到他们想要达到的意图，但却不是通过他们的能动行为；有意图的特定举动特有地引起一系列的后果，这种后果可以被合理地认定为行动者所做，但是实际上他们并不希望这样。”具体参见：［英］吉登斯：《社会学方法的新规则——一种对解释社会学的建设性批判》，田佑中、黄江涛译，社会科学文献出版社2003年版，第164～165页。结合法院改革实际来看，上述问题至少导致了两个意外后果：一是法院系统需要耗费更多的时间、精力去研发所谓的更为科学、合理的绩效考评制度，这无疑会挤压整个审判资源的利用；二是法官会不断地被卷入复杂化、精致化、科学化的考评指标体系中，最终会迷失自我，两个意外后果叠加的后果可能就是公正司法的实现被干扰。

法院推进绩效考评制度、员额制、审判团队等改革，本意在于更充分、更有效地利用审判资源，减少法官不必要的负担，以便他们能更好地审理案件、提升审判质效。但是，既有的改革实践却说明，法院不仅没有能够让法官从繁杂冗余的事情中解放出来，反而要花费更多的时间、精力、资金等用于相关改革的设计、验证、评估、反馈等，绩效考评制度就是其中的代表之一。一方面，为了使绩效考评的管理体现的更为科学化、理性化，与案件有关的管理机构就不断地增多起来，虽说司法管理与司法审判都是司法权的有机构成，但是架床叠屋的案件管理机构的成立是否符合司法改革的内在精神呢？比如，审判管理办公室、司法改革办公室等等的成立，每个内设机构的成立，背后都要配置相应的人、财、物作为支撑，在整个司法资源相对固定的情况下，这些无疑都会挤占一线审判资源的配备。另一方面，对评价指标、权重指数、案件饱和度所谓科学化、合理化的研究也陷入泥淖之中，耗费了若干的司法资源去寻找无解问题的答案。如果说以往绩效考评制度设置的案件均衡度、调解率等硬性指标存在不合理之处，那么当前的司法技能、文书上网率、电子卷宗随案生成率等指标是否就合理呢？依此进行推演则会发现：评价指标体系成为了一个不断变动并具有无限可能的对象。再以案件饱和度为例，由于层级、区域、个体等千差万别，饱和工作量究竟应该多少算是合理呢，要不要算上法官参加的各类会议、调研活动、扶贫帮困呢，当从这个角度来审视当前有关案件饱和度的理解，就会发现从个体法官出发角度所言的案件饱和度并非是当下司法实践中的真问题。〔12〕当前对法官案件饱和度的计算也仅仅只考虑案件审判对法官时间精力的耗费而未估算其它。张澍、姜金良在对案件饱和度的测算方法进行研究时也有类似的发现，虽然他们主要是从员额法官配置角度考虑，如他们所言，“法官的个体变量因素如职业技能高低数量程度、家庭生活状况、个人子女生育抚养、职业态度等也会影响工作量的实现；外部经济环境、诉讼案件数量的变化也对工作量有所波及影响。”参见：张澍、姜金良：《法官员额制的测算与配置——以民事案件权重值模型为中心》，《尊重司法规律与刑事法律适用研究（上）》，2016年4月。同样，究竟应如何对案件进行细化分类、应测算案件审理中的哪些指标，显然也是无解的问题。评价指标、权重指数、案件饱和度作为一种形式化的评价方法，即使是在客观、形式上设计了所谓精确的指标、指数等，其也会被法官个性化因素的存在给击穿，所以说，对形式化的过分追求不仅不能缓解司法资源配置压力的紧张问题，反而会消耗有限的资源。

此外，在过往的一段时期内，由于法院系统对审判质效数字的迷信与追求，比如为了满足民事一审人民陪审率100%的要求，法官们则采用了“选可靠的人、用放心的人、急匆匆的开庭通知、判后补签名”〔13〕张建：《法官绩效考核制度中人民陪审考核及其悖论》，《山东警察学院学报》2014年第4期。等行动策略，行动策略的使用对于案件真正审判并无任何益处，反而消耗了法官有限的时间、精力等，最终不得不由当事人、法院自身来承受策略行动导致的负外部性，因为“个体的人不可能为自己创造一个崭新的世界，不过他至少有可能设法规避诸种直接的压力，能够不断地摆脱体制强加给他的诸种限制。”〔14〕［法］克罗齐耶：《法令不能改变社会》，张月译，格致出版社•上海人民出版社2008年版，第8页。所以，为了杜绝、减少“指标最优”〔15〕有关指标最优生成逻辑、异化后果及反思的相关研究，参见：张建：《指标最优：法官绩效考评制度运行的实践逻辑研究》，中国政法大学出版社2018年版；李拥军、傅爱竹：《“规训”的司法与“被缚”的法官》，《法律科学》2014年第6期。的排名机制对法官造成的负面干扰，最高人民法院不得不在2014年发文取消审判质效排名的做法、取消不必要的考评指标。但是，包括最高人民法院在内的诸法院未能意识到的问题是，更为复杂化、科学化、精致化的评价指标体系不断涌现的过程，其实也是具有主体性的法官不断被吞噬的过程。例如，虽然J省《法官业绩评价办法》指出，“办案数量（工作量）得分按照《全省法院案件复杂度权重评估办法（试行）》由电脑系统自动计算生成”，但这仅仅解决了业绩评价主体评价方便及评价数据获得较为客观的问题，并未能将法官从更为繁琐的业绩评价指标体系中解放出来。原因有二：一是当前不仅没有弱化审判业绩与法官的职业、个体利益之间的关联性，反而是强化了，对于这点从“将审判业绩作为法官是否退出员额”的依据的规定就能得到印证。〔16〕如《江苏省邳州市人民法院员额法官管理办法》第5条第一款就规定， 员额法官有下列情形之一的，应当退出员额并报省法院审批：（一）经办案绩效考核，非因客观事由、审判工作量未达到年度考核最低标准的。《江苏省法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导办法（试行）》在第13条第六款则对法官的工作量加以规定，“（七）审判岗位法官需要完成的年度案件权重基本工作量为所在业务庭全体法官年度案件权重值的75%。”所以，即使抛开员额法官能否因办案绩效考核地而被强制退出员额的问题，员额法官退出的规定也至少存在两个问题：一是法官的最低工作量显然会存在“水涨船高”的问题；二是年度考核未达最低标准就可能会被强制退出，而无任何缓冲期也不妥。参见：《邳州市人民法院员额法官管理办法》，http://wmdw.jswmw.com/home/content/?3831-4659131.html，最后访问日期2019年1月26日。二是更为精致、细节化的评价指标的存在，会使得法官不得不更加注意各项评价指标，稍有差池，可能就会导致评价不高、不好的结果。如果将上述两个因素重叠起来思考，能够推导出来的结果就是，法官对优化的审判业绩予以追逐的情形将会继续持续存在。

总之，无论是为了制定更为科学、合理的考评制度而导致法院资源被挤占的后果，还是员额法官为了满足考评要求、保住员额位置、获得更多溢价等而不得不采用策略行动、不得不更为细心地关注评价要求，在总体司法资源不变的前提下，都可以推导出：被不合理的审判管理、策略行动消耗的时间、精力越多，正常的案件审理、案件管理所能够支配的时间、精力肯定就会减少，定然会影响审判质效的真正提升。所以说，在此轮绩效考评制度改革中，法官作为绩效考评制度的对象、客体的倾向不是被削弱，反而被各种直接、间接的因素强化了。故而，有必要对绩效考评制度改革中制度建构加强而法官主体意识未获彰显的“法官对象化”〔17〕对考评制度设计科学化及业绩的过分重视，还可能会使我国深入群众内部、全心全意投入的人民司法传统受到侵蚀，因为热情、态度等是没有办法量化的。有关人民司法传统形成，可参见：侯欣一：《从司法为民到人民司法——陕甘宁边区大众化司法制度研究》，中国政法大学出版社2007年版；苏力：《送法下乡：中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版。出现的原因予以探究。

三、改革中法官被吞噬的生成原因

绩效考评制度不仅未能真正地达至优化审判资源分配、合理均衡法官工作量的目的，反而将法官挟裹的更为密不透风，这其实就是绩效考评制度改革的意外后果。吉登斯认为，行动的意外后果就是“有意发生的事情没有发生，代之而来的是行动者的行为产生了另一个结果或多种结果。”而意外后果产生的原因在于“要么是由于当做‘手段’运用的‘知识’是错误的或与所寻求的结果无关，要么是由于他或她误解了需要运用那种‘手段’的情景。”〔18〕［英］吉登斯：《社会学方法的新规则——一种对解释社会学的建设性批判》，田佑中、黄江涛译，社会科学文献出版社2003年版，第165页。沿着吉登斯的解释可发现，绩效考评制度改革之所以出现上述意外后果，要么是因为误解了作为“手段”的绩效考评制度，要么是因为忽略了绩效考评制度运用的构成性前提。对此，我们认为，对数据挖掘及科学化计算方式的不恰当使用、司法改革的建构理性化假设是其中的两个直接因素，而忽略法官所具有的主体性则是导致意外后果出现的根本原因。

数据挖掘技术作为一种对海量数据进行处理的方案，能够快速而有效地在海量的数据中抓取所需要的信息，发现以往经由简单数据处理不能发现的逻辑、问题等。数据挖掘技术作为决策辅助系统，近年来被广泛地使用在司法实践及相关研究中。就司法实践来说，在智慧审判、类案检索、同案不同判预警系统、裁判文书公开及执行领域中“点对点”查控等事项中，数据挖掘技术不断地被转化为相关应用。就司法研究来说，经由借助于挖掘技术而大大地扩展了数据处理能力，至少使得研究在形式上更具有了科学性。〔19〕通过对超过303万份一审刑事文书的的数据挖掘，王禄生发现在2012年《刑事诉讼法》修订实施后的五年内，虽然审前羁押、刑事辩护、繁简分流等指标已有所好转，但是涉及到的根本性问题，如羁押措施的生成机制、刑事辩护中律师参与等并未能获得有效提升。王禄生：《论刑事诉讼的象征性立法及其后果——基于303万判决书大数据的自然语义挖掘》，《清华法学》2018年第6期。有关案件权重系数、法官案件饱和度等的测算，也都是基于相应的数据挖掘而构建起来的。比如，早在2016年上海高级人民法院就采集了接近150万件案件，并对每个案件中的70余项信息点，经过反复测算、科学评价而最终得出的；同年，江苏高级人民法院在完成权重体系测算时，参与评估的案件就超过201万件。由于司法管理具有科层制的特性，借助于技术化手段能在一定程度上避免主观性，发挥经由技术吸纳主观的作用，如在有关员额法官指标分配问题上，江苏高级人民法院司改办主任孙辙的评价就是，“这么把员额分下去，没有哪个法院说我们不公平。”〔20〕如孙辙所言：“初录入案件都要靠人工，像非常原始的田野调查。三万多案件，要从档案室里把卷宗扒出来，一本一本翻找，将每个案件的25项信息查清，手动输入统一的表格。后来，手工录入变成了对电子卷宗进行技术处理，案件样本量也逐步扩大。”滑璇：《案多人少，法院员额怎么分配江苏法院探索“案件权重指标体系”》，《南方周末》2017年6月22日第3版。故而，可以肯定地认为借助于数据挖掘技术，能有效地提升司法的改革实效。但是，问题的紧要之处在于：对数据挖掘等技术可能带来的所谓的科学性、精确性的过分迷信，使得作为手段的指标体系、案件权重、案件饱和度等本身被目的化了，同时，在技术与技术迷信的相互支撑下，各类指标被不断地修改、完善、提升。〔21〕如刘宇玥所言，“你看到的是第一代赋分标准，我们现在使用的已经进行过调整，比那时候更加科学、准确了。”滑璇：《案多人少，法院员额怎么分配江苏法院探索“案件权重指标体系”》，《南方周末》2017年6月22日第3版。而在司法实践中因为技术迷信〔22〕不仅应对大数据应用的效果予以必要的警惕，对数据挖掘本身也需加以反思。多梅尔在对有关违规的算法进行分析时曾指出，“对于科研人员而言，所谓识别违规行为，就是将可预测的正常行为进行归类，然后编写一种算法以识别任何违背这些‘常规’的行为。……很明显，‘常规’行为不是一种客观的度量，而是一种社会建构概念，代表的只是人们的偏见。”［美］多梅尔：《算法时代：新经济的新引擎》，胡小锐、钟毅译，中信出版社2016年版，第135页。带来的迷惘却容易被我们忽略，一如王禄生所言，“在官方的话语体系中，大数据与人工智能技术介入司法场景的深度与广度前所未有。与官方话语的积极性呈现鲜明不同的是，部分一线干警对于这类技术的话语则呈现出消极的一面，并形成怀疑话语、否定话语和抵触话语三类表达。”〔23〕王禄生：《大数据与人工智能司法应用的话语冲突及其理论解读》，《法学论坛》2018年第5期。舍恩伯格、库克耶也曾指出，“大数据时代对我们的生活，以及与世界交流的方式都提出了挑战。最惊人的是，社会需要放弃它对因果关系的渴望，而仅需关注相关关系。也就是说只需要知道是什么，而不需要知道为什么。”〔24〕［英］舍恩伯格、库克耶：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕、周涛译，浙江人民出版社2013年版，第9页。这也就是说，大数据等技术具有将改革本应有的价值判断边缘化的问题。故而，显而易见的是：绩效考评制度之所以出现实践效果与改革预设目的之间的背离，很大的原因就在于将关于人的改革逐渐转移至关于现代技术的改革，在此过程中，具有主体性的法官消失了。

司法改革中预设的整体的、同质的、自上而下的建构理性假设，既是导致绩效考评制度复杂化的关键原因，也是导致“双高”现象出现的重要原因。〔25〕之所以得出这个判断，原因在于：法院案件受理量的增加固然与案件自然增长有关，但也与立案登记制的实施有关。对于法院“案多人少”的问题，其中一个重要的因素就是诉讼成本太低，苏力就主张“法院系统应会同相关决策部门以各种措施提高诉讼成本，使司法得以集中有效关注更具规则意义的纠纷解决。”实践中，立案登记制不仅未能起到提高诉讼成本的作用，反而是降低了诉讼成本，鼓励了诉讼，再加之对社会资源利用的不够彻底，也导致进入诉讼的案件越来越多。相关研究参见：苏力：《审判管理与社会管理——法院如何有效回应“案多人少”?》，《中国法学》2010年第6期；石雷春：《立案登记制改革：理论基础、运行困境与路径优化》，《重庆大学学报（社会科学版）》2018年第4期。当前司法改革的主导者假定地认为通过对绩效考评指标进行研发、对案件予以类型化区分、对案件要素权重分配，就可以测算出每个法院的总体审判工作量，同时，根据案件饱和度可以彻底地实现法官评价的合理化及审判资源合理化分配的目的。但是，此假设至少有两个不足：一是如上文所言，绩效考评指标、案件权重、案件饱和度都是无解的命题，但当前的改革却假定认为“通过指标化、形式化和数字化的方式就能将法官的工作态度、积极性、热情等测量清楚。”〔26〕张建：《指标最优：法官行动异化的逻辑及反思》，《北方法学》2015年第5期。二是从实践角度看，例如当某个法院的员额法官数超过了测算出来的应分配指标，应制定何种标准让既有的法官从该法院流出以及怎么流动呢，这无疑也是未能虑及的棘手问题。改革过程中的同质化假设则使得不同层级、不同区域的法院、法官之间的差异未能被虑及，有关员额制改革效果的实证就显示，基层人民法院所面对的案件类型及其对法官能力的要求与中级人民法院及以上法院是有所区别的，〔27〕张建、姜金良：《同质与建构：作为反思法官员额制的切入点》，《山东社会科学》2016年第8期。但法官遴选标准与指标分配却未能考虑到这点，一刀切的改革方案使得改革后的基层人民法院普遍面临着更为艰巨的“人案矛盾”。绩效考评制度同样也存在类似的问题，如对法官调研文章发表的考核等等。而改革总体方案的目的、实现路径等在此轮改革中都是由上级法院制定与实施，下级法院、法官仅仅被视为改革的接受者，殊不知，这种将上级法院优于下级法院、将作为组织的法院优于作为个体的法官的假定，不仅导致法院的地方性及创造性未能获得重视，也导致法官作为改革参与者的亲历性意识荡然无存，最终不能真正地拥抱改革。斯科特在对秩序生成进行研究时就发现，“正式的规划实际上是寄生于非正式的过程，没有这些非正式的过程，正式项目既不能产生，也不能存在。然而正式的项目往往不承认，甚至压抑非正式过程，这就不仅损害了项目目标人群的利益，也最终导致了设计者的失败。”〔28〕［美］斯科特：《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，社会科学文献出版社2004年版，导言第6～7页。从这个角度看，重视下级法院、重视法官在改革中作用的发挥应成为改革的应有之意。

四、以法官信任为基础建构绩效考评制度

上文的论述在于揭示，借助于大数据等现代方法进行的理性化努力而建构的科学复杂、精致的考评制度与法官不断增长的案件审判压力构成了矛盾，该矛盾的存在说明了绩效考评制度改革并未能真正有效回应司法实践需求。为此，可以从结构（法院）与行动者（法官）、闭合（法院）与开放（社会）的关系性视角来加以审视。

员额制改革的目的在于推进法官的职业化、专业化，最高人民法院在2018年发布《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》中也提出，要进一步强化“让审理者裁判，由裁判者负责”的观念和要求，意图真正地构建以审判为中心的司法改革目标。这一切似乎都在承认法官在案件审理中的中心位置，但是，实践中的法官却未能真正地进入在案件审理中除了遵从法律而无其他顾虑的状态，直接原因就在于法官需顾及案件审理之外的诸多事项，如审判业绩、裁判效果等，根本的原因在于包括绩效考评制度、员额制改革在内的改革未能真正地倾听法官尤其是基层人民法院法官的声音，更不用说将他/她们的意见结构到改革中了。其实，这种将法官视为改革/制度规制的对象，而非改革/制度中行动主体的现象并非是当前形成的，而是长期以来形成的惯习所致。对于惯习（习性）及其后果，布迪厄指出：“习性是持久的、可转换的潜在行为倾向系统，是一些有结构的结构，倾向于作为促结构化的结构发挥作用，也就是说作为实践活动和表象的生成和组织原则起作用，而由其生成和组织的实践活动和表象活动能够客观地适应自身的意图，而不用设定有意识的目的和特地掌握达到这些目的所必需的程序，故这些实践和表象活动是客观地得到‘调节’并‘合乎规则’，而不是服从某些规则的结果，也正因为如此，它们是集体地协调一致，却又不是乐队指挥的组织作用的产物。”〔29〕［法］布迪厄：《实践感》，蒋梓骅译，译林出版社 2012 年版，第74～75页。斯科特也洞见到，“惯例往往是在关系系统之内习得的，并由关系系统来维持和更新，……意味着惯例并不可能轻易传播到由新的行动者与新的关系所构成的新情景中。”〔30〕［美］斯科特：《制度与组织——思想观念与物质利益》，姚伟、王黎芳译，中国人民大学出版社2010 年版，第92页。以绩效考评制度来说，虽然存在从行政管控型向质效评估型的转换，〔31〕张建：《法官绩效考评制度的功能及反思》，《华东理工大学学报》2016年第5期。但本质上仍然是一种对法官不信任的表现。艾佳慧在对我国近80年来（1937-2012）的法官管理制度进行梳理后，发现原因在于“在某种程度上，是事前遴选的非职业化直接导致和正当化了事后管理的行政化。”〔32〕艾佳慧：《法官管理的中国范式及其限度（ 1937—2012）》，《东南大学学报（哲学社会科学版）》2018年第4期。所以说，有必要对当前司法改革中该种惯习的影响保持必要的警惕，一如克罗齐耶所言，“与战争相比，真实社会的变革更为错综复杂，因为在此变革之中，敌人并不在我们的外部，而正是我们自己。”〔33〕［法］克罗齐耶：《法令不能改变社会》，张月译，格致出版社•上海人民出版社2008年版，第49页。具言之，此轮司法改革能否取得成功，很大程度上就取决于能否战胜长久以来在司法实践中形成的惯习所具有的规制性力量，建立一种以法官信任为中心的司法改革蓝图。

对于作为行动者的人在改革、实践中所具有的重要性，克罗齐耶曾指出，“假如想要创造获得成功的时机，人们应该关注的是战略，而非变革。更为重要的是，人们应该注重发展人际关系，而不是去建构诸种有关国家的理论，应该更多地相信人，而非程序。”〔34〕［法］克罗齐耶：《法令不能改变社会》，张月译，格致出版社•上海人民出版社2008年版，第96页。社会建构理论也发现，“人类的成长发展，不仅与特定的自然环境相关，也与特定的文化及社会秩序有关，后者是由重要他人（significant others）传输给他的。”〔35〕［美］彼得•伯格、托马斯•卢克曼：《现实的社会建构》，汪涌译，北京大学出版社2009年版，第42页。苏格拉底在对工匠与技艺的关系进行讨论时则认为，“技艺的从事者若是忠于他们的技艺，就会献身于他们不能忽视的目标。”“事实上，每个工匠从事两种技艺——一种使他获得称号的技艺和一种挣工资的技艺。他以后一种技艺关照自己；以前一种技艺关照别人。”〔36〕［美］布鲁姆：《人应该如何生活——柏拉图〈王制〉释义》，刘晨光译，华夏出版社2015年版，第45、54页。苏格拉底对技艺从事者类型区分判断的言下之意在于指出，对于技艺的从事者，我们希望他们是什么他们可能就会是什么。具而言之，当将法官视为是需要管理、监督的对象时，他/她们可能就会努力地使自己符合监督、管理的要求，法官通过采取策略行动以追求考评指标最优的现象就非常清楚地说明了这点；反之，如若将法官视为是司法正义的实现者、实践者，他/她们可能就会以司法正义作为自身的追求目标。〔37〕桑德尔认为，“腐蚀一件物品或者一种社会惯例也是在贬低它，也就是以一种较低的评价方式而不是适合它的评价方式来对待它。”“如果生活中的一些物品被转化为商品的话，那么它们就会被腐蚀或贬低。”当前的认识就弥漫着这样的假定，认为通过提高法官入职标准再配置以经济待遇的提升，就能解决法官工作态度和动力的问题。［美］桑德尔：《金钱不能买什么：金钱与公正的正面交锋》，邓正来译，中信出版社2012年版，第23页、导言XVIII页。遗憾的是，当前的绩效考评制度虽具有复杂的指标体系、科学的权重计算方案、海量数据支撑的案件饱和度算计模型，但它们仅仅都是将案件进行了要素化、形式化处理，而将案件审理中的人性纬度给抽离了。

法官是特定结构下的法官，法院的组织结构构成了法官行动的直接外部结构，法官的行动与组织结构既可能相互促进也有可能相互锁定。当组织结构与行动诉求能相互支撑的话，那么反馈与回应则能相互促进，而当两者相互不信任、隔阂时，则会相互锁定。所以说，还应重视作为组织的法院所应具有的开放性，这样才能促进法院与法官的相互支撑、回应与发展。之所以要重视法院组织结构的开放性，原因在于“在社会世界中存在的都是各种各样的关系——不是行动者之间的互动或个人之间交互主体性的纽带，而是各种马克思所谓的‘独立于个体意识和个人意志’而存在的客观关系。”〔38〕［法］布尔迪尔、［美］华康德：《反思社会学导引》，李猛、李康译，商务印书馆2015年版，第122页。当前司法改革实践之所以会陷入腾挪不开而不得不在较为逼仄的结构中予以推进的境地，就在于改革中的封闭性，就在于法院系统在改革时不重视将外部资源真正结构进司法中所致。司法作为纠纷解决机制的一种，固然有国家强制作为合法性保证，但无论是案件来源还是裁判结果接受都是嵌入在社会结构中的事实则是无法改变的。保持法院系统必要的开放性，将社会资源导入司法中，有助于司法改革目的的达成，也有助于社会对司法的认同。〔39〕如李瑜青就认为：“司法公正社会认同问题，指的是在特定社会历史条件下，如何认识司法系统与非司法的其他社会系统及社会公众之间的关系，并使两者达到协调、共进状态的问题。”李瑜青：《司法公正社会认同的价值、内涵和标准》，《东方法学》2017年第2期。

重视作为组织的法院的开放性，就是要经由制度化方式将法院与社会联通起来。毋庸置疑，当前已有人民陪审员制度、多元化纠纷解决、司法公开等诸多联通机制，但实践及相关研究却表明，很多联通机制往往都沦为形式化的空转，未能真正地发挥作用，〔40〕一项关于人民陪审员选任的实证研究就发现，“以满足陪审员人数要求为己任的改革是一种形式导向的要求，只要在人数要求、比例及选任方式上符合改革要求，那么改革就算是完成的。如果从实质的角度看，选择真正符合改革要求的陪审员就要花费相当的时间精力，故而被法院弃而不用。”参见：张建：《人民陪审员选任的变革逻辑与实践反思》，《西部法学评论》2017年第6期。最为根本的原因就在于法院能否真正地拥抱开放性。司法的开放性，既可以表现为在案件审理中将地方性规则涵摄进裁判中，〔41〕由于本文不是在案件裁判的角度讨论司法的开放性，故而后文未对该问题开展细致讨论。相关研究可参见：谢晖：《从“可以适用习惯”论地方性法规的司法效力》，《法律科学》2018年第4期；高其才：《论人民法院对民事习惯法的适用》，《政法论丛》2018年第3期。也可以是在法院运行中将地方性的法治建设共生力量结构进来。〔42〕将社会共生力量结构到国家之中是我国的传统做法，黄宗智将其概括为第三域，由于现代国家政权的建设第三域未获得应有的重视、不断地被制度化而逐渐萎缩。有关法治建设、司法改革的假定也是如此，认为存在国家与社会二分，具言之，即纠纷解决的主体与追求权利的个体二分，国家与个体直接面对而没有任何中间力量的存在。为此黄呼吁，“中国实际的社会政治变迁从未真的来自对针对国家的社会自主性的持久追求，而是来自国家与社会在第三域中的关系的作用。”黄宗智：《经验与理论：中国社会、经济与法律的实践历史研究》，中国人民大学出版社2007年版，第176页。基于此，就会发现必须要摒弃那种将上级法院视为全能、优于下级法院的假定，尊重和重视法院的地方性；同时，还有必要建立起相应的制度，以此来规范、结构、评价地方性的法治建设共生力量结构到司法的路径、形式等。

总之，要逐步地克服那种仅仅关注体制、制度、机制变革而将法官予以对象化处理的思维方式，转向以法官信任为中心的模式；要逐步克服那种将作为组织的法院抽离于外在结构而仅重视国家单一性力量的思维方式，转向以制度化方式结构社会共生力量的模式。

五、法官绩效考评制度的优化

韦伯发现，“现代社会的所有人都不得不纳入到政治、经济、社会的理性化组织中，成为庞大的官僚机器的一个小螺丝钉，成为社会的秩序人而丧失自由。”〔43〕陈志刚：《韦伯与马克思现代性思想的比较》，《山东社会科学》2016年第8期。但我们不能就此简单地接受理性化的宿命而应有所突破。所以说，从绩效考评制度切入对司法改革中“法官对象化、客体化”问题予以检讨并非是本文的最终目的，更为根本的关切还在于，经由对相关问题的分析、反思及可能性转向的讨论，将法官从被忽略的主体安置进改革的中心，让法官能切实地感受到自己是法律帝国中的王侯、获得职业应有的尊荣感，以更好地实现司法公正。因此，在现有的价值共识、制度框架、行动结构等约束性要素下，可以从以下三个维度出发建构起有效的操作新机制，具体如下：

第一，重视法官的主体性，审慎地对待绩效考评制度及其功能。设置绩效考评制度的本意在于对审判质效予以评估，以便更好地提升公正司法实现的水准，从这个角度看，作为审判管理手段的绩效考评制度本应服务于法官、服务于法官的案件审理。重视法官的主体性，就是要尽可能地减少绩效考评制度对法官案件审理、对法官时间精力分配等可能造成的干扰。审慎地对待绩效考评制度及其功能可从两个维度出发：一是基于案件审理合法性要求，在既有的诉讼制度框架内建构相应的评价指标，如法定期限内结案数、法定期限内结案率等，减少可能会干扰法官案件审理的评价指标，如发回重审率、改判率等。二是基于因素是否为法官所控进行评价，即评价事项应是在法官能力所能及的范围，如案件审理是否符合法定程序、有无违反法官职业道德要求等，减少、消除对法官不可控事项的考评，如上诉率、调解率等。同时，发挥好司法责任制度在法官管理中的兜底功能，除非出现重大的违背法官职业道德要求或重大错误审判等需要追求司法责任的情形的出现，一般只应将绩效考评结果作为案件审理优化的参考依据。只有这样，法官才能够真正地在一个较为宽裕的结构中，依照法治精神和法律制度要求，稳妥地推进案件审理工作。

第二，重视法官的主动型，制度化地完善法院与社会的联通机制。当前的司法改革，已初步形成了以审判为中心的共识，初步建立了以法官为核心的审判团队运行方式，但由于包括审判团队在内的诸多机制还具有较强的行政色彩，法官暂时还未能真正成为审判团队的领头人物，团队内部也未能形成分工合理的协调机制。重视法官的主动型，就是要在现行法律框架下充分授权给法官，在审判团队的组成、运作过程中，如在法官助理、书记员的选任、分工、评价等方面逐步地过渡到以法官的判断为主的状态中。在此过程中，打通法院与社会的隔阂，制度地将社会资源导入并真正地结构到法院的运作中。如法官助理的选任，就可以不必拘泥于是不是法院的在编人员，符合条件的本科生、研究生以及实习律师、社会人士等都可成为法官助理。〔44〕如在加拿大法院系统内就设置有文书助理岗位，“担任文书助理的人员都是法学院毕业的学生，他们在毕业后正式从业前到法院担任文书助理……文书助理的设置并非仅为法官和法院工作的便利，也是国家培养法律人才的措施之一，体现法院与社会公众之间的良性互动。”美国也有类似规定，如《合众国法典》第675条就规定：合众国首席大法官和最高法院大法官可任命法律助手和秘书，其工资由法院确定。参见：李亚飞、刘晓勇：《加拿大联邦法院系统人员分类管理制度》，载周泽民主编：《国外法官管理制度观察》，人民法院出版社2012年版；最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版。形成具有弹性的团队组织模式，打破员额法官编制的限制，如在案件审判压力大的情况下，法官主导的审判团队可多招纳法官助理；反之，则降低团队的规模，实现资源的合理化分配与流动，弱化利用绩效考评制度来强化、督促法官提升审判质效的做法。同时，还可以建立当事人、相关律师、社会民众等参与法官评价的制度等。

第三，重视法官的主要性，有序地推进从管理型法院向服务型法院的转变。法院与法官的关系要从监督与被监督、管理与被管理的关系转向服务与被服务的关系。司法权本质上就是判断权，“司法判断是针对真与假、是与非、曲与直等问题，根据特定的证据（事实）与既定的规则（法律） ，通过一定的程序进行认识。”〔45〕孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，《法学》1998年第8期。法官最为核心、根本的任务就是在法治精神、法律制度下，充分地运用好判断权。从这个角度看，会发现包括庭审直播率、文书上网率、电子卷宗随案生成率等在内的诸多针对法官的考评指标，与司法判断权并没有太多的关联性，它们更多是日常行政化管理所需要。鉴于此，一方面可以制度化地发挥好法官在审判团队中的合理分工来完成部分指标，另一方面应强化法院在司法运行中的服务保障功能，形成行政事务人员与法官（审判团队）之间的合理化分工〔46〕从管理型法院走向服务型法院的过程将会相当艰巨，原因在于“我国司法权和司法行政事务管理权配置及运行机制混同”。如法官参与扶贫甚至因扶贫不力而被问责的问题是否妥当、是否会影响案件审理就值得讨论。2017年广西来宾的一则通报就证明了该点，“兴宾区人民法院审判员潘伟强因开展贫困户精准识别工作履职不力被问责。”需要说明的是，法院作为整体是党和国家政治事业的构成应承担相应的、具体的政治任务，这并无疑问，关键在于法院应让谁参与扶贫。参见：《来宾市通报6起脱贫攻坚工作履职不力典型案例》，《广西纪检监察网》2017年11月29日。徐汉明：《论司法权和司法行政事务管理权的分离》，《中国法学》2015年第4期。。只有改变法院与法官的相对关系，才能将法官从日常琐碎中解放出来，更好地开展案件审理，当然这个转变将会是一个相当漫长的过程。

六、结语

本文基本上达至了将法官绩效考评制度复杂化趋势加重、意外后果表现及生成原因勾勒清楚的目的，更为重要的还在于将当前的绩效考评制度改革实际仅仅将法官视为是制度、改革的对象而忽略法官本应具有的主体性的问题进行了充分的揭示，法官对象化、工具化的后果就是法官不得不采用理性手段来满足考核要求，在此过程中，法官们将本应具有的价值和司法判断力给丢失了，失去了价值追求的司法实践，最终也逐渐沦落为形式化的空转。进言之，不仅仅是法官绩效考评制度在当前司法实践中呈现这种状态，诸多其他改革制度，如人民陪审员制度、员额制改革、司法责任制等同样如此。原因究竟何在呢？一言以蔽之就在于整个司法改革中的理性化假设、“毕其功于一役”的建构性思路，从而不断地将地方各级法院本应具有的创造性、法官本应具有的主体性、主动性和主要性以及不同层次、区域法院间具有的差异性给遮蔽了。孙笑侠认为，司法具有法理功能与社会功能两种，“法理功能是维护法的‘安定性’价值的功能，社会功能是法的合目的性功能；前者追求确定有序，后者追求革新进步。”所以，司法改革要真正地取得实效，就应该回归司法判断权的本质属性，回归至司法是面向社会解决纠纷的主体的本来面貌，回归至能够不断倾听法官、当事人、律师、专家等群体的意见、诉求并将其结构进司法改革进程的基本方法，回归至利用法治思维、法律制度公开清晰、层次分明地推进改革的应然路径。但无论是司法的哪种功能，都是“法官通过对事实与规则的判断产生了对纠纷的终局决定，决定产生了对权利义务关系的调整，关系调整产生了社会效果意义上的影响，在这种影响之外还可能有民众和官员的更多可能预期。”〔47〕孙笑侠：《论司法多元功能的逻辑关系》，《清华法学》2016年第6期。从这个角度看，结合法官绩效考评制度改革的实践来说，就是必须要摒弃将法官视为监督、考核、管理对象的思维，真正地尊重、相信法官在公正司法实现中本应具有的主体性、主动性和主要性。