基于流程和风险视角的高校预算控制优化研究

夏冬梅 刘东

【摘 要】 预算控制既是重要的内部控制方法，又是高校一项重要的业务活动，而且还是一项存在诸多风险点的业务活动。文章基于COSO框架理论，从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五个方面分析高校预算控制存在的问题;从完善预算控制环境入手，梳理预算控制流程，分析针对不同风险点应采取的控制措施，认为预算控制的关键在于有相应职权的部门及人员在既定的流程中行使相应的预算权限。关注预算控制全流程中关键控制点的风险，设置有针对性的控制程序，进而优化高校预算控制，提高教育资金使用效益。

【关键词】 高校财务; COSO框架; 预算控制

【中图分类号】 G475;F235.1  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）05-0099-05

一、研究背景及文献综述

2012年财政部发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》为推动高校内部控制建设工作奠定了制度基础。该规范首次明确了预算控制是强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动全过程的一种控制方法;搭建了预算业务控制的整体框架。2016年4月，针对大部分高校并未构建、实施完整的内部控制制度的现状，教育部出台了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，此后各省教育厅陆续出台规范本省省属高校内部控制建设的通知。我国财政教育投入大幅度增长，教育经费日益多元化，用好管好教育经费的任务更加突出，高校内部控制的建设与完善刻不容缓。实施全面预算管理、规范内部控制，是提高教育经费使用效益，加强教育经费监管的有力抓手，因此，研究高校的预算控制具有相当的理论价值和现实意义。

国内从内部控制的视角对高校预算问题进行研究相对较少，从流程和风险视角研究预算控制的文献则不多。乔春华等[1]2015年首次论述了预算控制是高校会计控制的核心，预算风险是预算控制的关键控制区域。郭向云[2]通过对高校预算管理现状的分析及内部控制对高校预算管理的要求，提出了具体的改进措施。游雪琴[3]从内部控制视角对高校预算管理存在的问题进行描述，提出了构建高校预算绩效评价指标体系的意义、内容和措施。刘罡[4]从内部控制视角对高校预算管理体系进行研究，提出了完善高校预算管理体系的控制措施。

二、基于COSO框架的预算控制问题分析

COSO框架并不是唯一的内部控制框架，但是自1992年提出后很多国家和机构在制定内部控制准则时都对其进行使用和借鉴。COSO框架下内部控制包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五大要素，本研究借鉴COSO理论框架，分析公立高校预算控制存在的问题。

（一）控制环境复杂，预算控制实施阻力较大

在校院两级管理方面，学院是承担教学、科研的主体单位，对经费使用的必要性、合理性最清楚，但目前大多数高校的财权集中在学校管理层，事权集中在学院管理层，导致学院财权和事权不匹配，学院没有参与预算控制的积极性。大部分高校预算的编制主要由财务部门和个别人员参与，部门之间统筹性不足，常以校领导的意愿确定项目的轻重缓急，对项目立项缺乏科学论证和长期规划，预算编制的合理性、科学性难以保证。缺乏严格有效的问责机制，预算编制、执行、评价与考核等只是数字游戏，预算控制形同虚设。

（二）风险意识薄弱，风险评估流于形式

多数高校在进行经济活动时缺乏应有的风险意识，未能及时识别、科学分析、有效预测风险，相应的风险控制活动形同虚设。由于对未来国家教育政策、合作办学公司经营情况、学校战略规划等不确定性因素缺乏考虑，某省属高校与合作办学方签订的合作协议固化约定未来30年办学分成方案，每年编制预算时将办学分成款纳入预算收入，2014年国家关于社会资源参办高等教育政策發生巨大变化，加之公司经营管理不善，导致多年来该笔预算收入无法实现，高校对项目风险评估的缺乏由此可见一斑。

（三）预算控制手段单一

“政府财政管理信息系统”虽然设置了不相容岗位分离，但不少高校长期存在多个UKey同一自然人保管、使用，进行预算基础库、项目库、支付管理的录入、审核、查询的情况。预算管理系统的授权控制也存在问题，例如科研项目预算填报授权科研负责人，但是负责人口头委托他人代为填报预算，导致预算填报和项目实际费用需求相差甚远。由于归口管理部门和财务部门预算管理手段单一，缺乏有机结合，导致预算执行缺乏动力，致使一些学院和部门把预算当成负担。某省属高校中央发展基建项目由于预算管理与项目建设、基建会计、资金支付脱节，误用自有资金支付项目工程款1 000余万元，给学校造成严重经济损失。

（四）学院、部门间信息沟通不畅

高校内部缺乏有效的信息沟通平台和协作机制，教务、科研、人事、资产、学工、财务等各部门的分管校领导之间、部门与部门之间、部门科室之间缺乏信息互通与共享机制、协同配合与整体推进。以教学科研设备政府采购预算编制为例，设备采购部门需要协调各学院、实验室、科研教师等对设备的需求，并将需求反馈给校内财务、教务等部门以及财政部门政府采购中心，同时在全校有限的科研设备预算中兼顾学校的中长期规划，做到有效的平衡和论证，才能有效实施政府采购预算。高校信息沟通不畅，导致采购回校的科研设备可能无法满足需要造成资源浪费、设备购置费专项结转甚至被财政收回造成资金浪费等问题。

（五）监督机制落实不到位

预算控制的内部监督机制包括预算的绩效评价、流程设计与执行情况的分析与评估。绩效考评控制的缺乏一直是造成诸多预算控制问题的重要原因，目前在绩效考评方面，很多高校尚未形成行之有效的、有针对性的一系列考评指标，也没有对有限的考评结果加以合理应用。预算控制流程设计与遵循方面，由于高校人情社会和思想自由气息浓烈，流程设计出来进书上墙多于落实到位，通过控制流程中的关键风险点从而有效监督“事与权”的作用较弱。高校对预算执行情况缺少定期检查和分析，预算、核算、决算相互脱节。各级主管部门的预算绩效问责机制不健全，很多高校内部也就没有实施严格的奖惩措施，致使预算控制失效，造成巨大的风险和损失。

三、高校预算控制优化路径

基于控制环境直接影响到高校内部控制的贯彻和执行以及学校教育事业发展目标及整体战略目标的实现，而预算控制又贯穿于高校教育事业活动的全过程，本研究将从完善预算控制环境入手，梳理预算控制全流程，分析针对不同环节、不同风险点应采取的控制措施，探索优化高校预算控制的有效路径。

（一）完善预算控制环境

1.强化学校领导层内部控制意识，提升关键岗位人员专业素质

部分学校领导狭隘地认为预算控制仅仅是对其领导权力的约束，其实预算控制是防范高校各种风险的有力工具，对领导干部是一种保护机制。同时，通过职业培训、宣传教育、同行交流等手段提升关键预算岗位人员尤其是管理决策层人员的专业素质，不仅能增强预算控制的可操作性，更能提升预算控制制度建设和整体构架的前瞻性、全局性和战略性。

2.完善内部治理结构，建立健全学校权力运行体系

预算控制的关键在于有相应职权的部门及人员在既定的流程中行使相应的预算权限，学校应明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。（1）预算管理委员会，由校领导牵头，负责学校预算管理政策的决定，以及重大财务事项的决策审批。纪委监察部门、审计部门是预算管理的制度法规监督机构，负责保障整个预算环节的合规合法性。（2）预算编制中应明确各专项预算的申报职责在各个基层预算单位，归口汇总和初评职责在各归口管理部门，汇总编制职责在财务部门，全校预算的评审职责在由财务处、审计处组成的学校预算编审小组以及校工会、教代会，全校预算的审批职责在学校党委常委会。（3）各基层预算单位和归口管理部门是预算执行的责任主体;年中预算调整遵循年初预算编制流程，各部门各司其职，财务部门对预算执行情况进行技术监督及分析评价。（4）决算中教务处、研究生院负责提供学生信息，人事处、离退休处负责提供教职工信息，资产管理处负责提供资产信息，后勤集团负责提供水电费物管费等数据，财务部门负责汇总、拟定、分析、审核决算草案。（5）学校薪酬管理委员会，由校领导负责，人事处或组织部牵头，有权将预算绩效考评嵌入干部任免考核，财务部门负责提供预算执行情况和绩效考评财务数据。

（二）完善预算编制与审批控制

1.预算编制与审批流程

一般来说财务部门是预算编制的主管部门，应对校内基层预算单位提出的预算建议数、预算绩效目标，围绕学校事业发展规划，结合预算年度收入和资金安排进行实质性审核、全面汇总，编制收支平衡的年度预算草案。预算草案由学校财务部门提出，审计部门提出审计意见，校工会、教代会执委审议后，经学校党政领导班子审批通过后才能形成正式预算，进而分解下达到各基层预算单位。预算编制与审批的关键流程见图1。

2.关注风险点

预算编制中，各环节重点关注预算经费、业务活动与教育事业发展规划不匹配，与资产配置计划脱节，编制支撑材料不充分，绩效目标缺乏可操作性，编制方法不科学等关键风险点。重点关注大宗设备购置、大型修缮工程、信息化建设项目和基本建设项目等重大事项，“三公”经费、学科及人才培养、科研管理、奖助学金等涉及学校和全校师生切身利益的高频事项。有效控制预算编制风险，首先，学校预算管理委员会从顶层把握年度预算草案与学校发展规划的匹配度，协调解决预算编制过程中出现的问题，审批年度预算草案。其次，学院、部门等预算执行主体合理设置预算管理岗，归口管理部门、财务部门设置预算编制岗、预算审批岗，审计部门、校工会、教代会设置预算监督岗，明确各岗位的履职能力要求、职责、权限，确保预算编制、审核、审批等不相容岗位相互分离。最后，完善预算管理信息系统收集各种基础资料的功能，提高業务预算、财务预算、预算绩效编制的准确性。

（三）完善预算执行与调整控制

1.预算执行流程

学院、部门“一支笔”审签既要关注活动的必要性、合理性、科学性，又要关注此项活动有无业务预算和财务预算，严格履行审批流程。归口管理部门认真履行组织项目专家评审、招投标程序、政府采购申请、业务活动开展等本职工作。财务部门严格审核学院、部门是否有财务预算，提交的资金拨付申请及费用支出原始凭证的规范性及真实性，及时组织收入上缴和资金回笼以保障校内各项事业活动的工作进度。校级领导要结合学校战略布局审核事业活动开展的必要性、合理性、科学性。预算执行审批流程见图2。

2.预算调整流程

预算调整程序包括：学院、部门提出预算调整申请，详细说明预算调整的原因、方案以及调整后的情况预测;归口管理部门审核并转交财务部门审核;财务部门对预算调整申请报告的完整性及合理性进行初步审核，如涉及部门预算调整的，财务部门审核后提交校领导审核再上报主管部门审核，如仅是年初预算范围内的校内预算调整，各学校应结合实际情况，明确金额、范围、重要程度等不同情况的审批权限，执行合理有序的校内审批流程，见图3。

3.关注风险点

收入预算执行，重点关注预算指标下达未及时申请用款计划、学生欠费率过高、创收收入未及时催收到账、未按规定办理分成收入结算、基建贷款未能统管审批等风险点。支出预算执行，重点关注预算执行缺乏依据、超过标准，无预算、超预算开支，预算执行进度严重滞后，套取财政资金挪用专款，资金使用混乱、内部资金抢占、预算频繁调整等风险点。有效控制预算执行风险，首先，高校要确保业务经办、业务审批、资金收付、资产保管等不相容岗位分离。其次，财务部门要定期分析检查预算执行情况，研究存在的问题，提请预算管理委员会商定解决问题的方案，及时反馈给校内预算执行主体，以积极推进预算执行。最后，要加强预算管理信息系统和账务系统整合，增加按项目、部门进行预警、报警、预算执行差异分析、进度分析、趋势分析和消息推送等功能。控制预算调整风险，高校要认识到预算的刚性，对由于工作任务变动等客观因素确需增加、减少或取消的预算，要有充分的论证、详细的方案、规范的审批流程。

（四）完善決算与评价控制

1.决算与评价流程

财务部门主导学校决算工作，负责下达决算编制任务，各学院、部门应及时清理预算执行相关资料，并在规定时间内报归口部门或财务部门。财务部门汇总各学院、部门提交的预算执行资料，核实其真实性、完整性，在会计核算的基础上进行决算分析，报学校预算领导审批。人事部门或组织部门主导学校考评工作，年度终了及时将绩效考评结果提交各学院、部门负责人进行确认，若提出异议，在规定时间内提交人事部门或组织部门，再次进行评审。经过各学院、部门负责人确认后提交财务部门对预算考评进行确认和审核，财务部门将审核无误的预算考评结果提交学校领导审批。高校决算与考评流程见图4。

2.关注风险点

重点关注决算信息不真实、不完整、不准确、不及时，决算信息误导决策、决算信息无法充分为预算编制提供参考价值，决算分析指标设置不科学，未能开展或实施规范的绩效评价工作，绩效评价结果未能应用于奖惩考核等风险点。高校加强决算管理，具体措施包括：在编制决算前，财务部门进行债权债务清理、固定资产盘查、对外投资核对、费用清算和收入催缴等工作。对各学院、部门提供的学生数据、教职工信息、固定资产和无形资产数据、项目结转信息、内部往来结算信息等进行真实性、准确性核实。加强决算的分析工作，各高校应将预算管理、财务风险管理、支出结构和财务发展能力四项指标有机联系起来分析预算执行的真实情况。加强决算信息“透明度”，细化公开内容，除涉密信息外，学校预决算支出细化公开到功能分类项级科目、基本支出和项目支出、经济分类科目，学院、部门公开到经济分类科目，逐步公开基本支出和项目支出。在绩效评价方面，人事部门或组织部门（薪酬管理委员会）要结合预算评价结果和考核标准进行学院、部门或个人的绩效考评，及时下发考评结果，形成预算反馈与应用以及预算考核的问责机制，对造成一定经济损失的责任人，追究其应承担的行政、经济和法律责任，对完成绩效指标好的单位或个人，坚决兑现奖励。

【参考文献】

[1] 乔春华，宋海荣.论高校预算控制在会计控制中的核心地位[J].会计之友，2015（14）：81-84.

[2] 郭向云.内部控制环境下高校预算管理的改进[J].国际商务财会，2016（10）：35-37.

[3] 游雪琴.基于内部控制视角下的高校预算绩效指标建立和管理措施[J].教育现代化，2016（25）：91-93.

[4] 刘罡.基于内部控制视角的高校预算管理体系研究[J].会计之友，2018（1）：150-152.