促进农村土地流转的经验与思考

摘要：桃江县三堂街镇有15个村、1个社区，镇域面积134.38平方公里，农业人口65624人，农业户18917户。全镇有农用地192147亩，其中：耕地46690亩，林地125185亩，园地9642亩，水面10630亩。近年来，该镇坚持以促进农民增收和保障有效供给为目标，通过创新机制、加强服务、规范流转行为、扶持经营主体，积极引导、鼓励发展多种形式的适度规模经营，大力推进土地流转工作，取得了较好的成效。截至2017年12月底，已流转农用地5.86亩，其中：耕地3.25万亩，占全镇耕地的69.59%;林地2.43万亩，占全镇林地的19。4%：水面0.18亩，占全镇水面的17%。

关键词：农村;土地流转;经验与思考

中图分类号：F321.1 文献标识码：A DOI编号：10.14025/j.cnkijIny.2019.04.008

1土地流转的经验

1.1主要做法

1.1.1抓好确权登记，确保农户利益将土地确权登记颁证工作作为确保土地有序流转的重点来抓。三堂街镇在上级业务主管部门的精心指导下，确权颁证整体推进顺利，按上级要求和标准基本上完成了确权工作任务。截至2017年底，全镇16个村（社区）、542个小组已全面完成二轮承包合同、承包经营权证等档案资料清理工作，重新核定登记基础数据，收集整理承包户主及共有人身份信息18251户，对43691.89亩承包耕地进行了指界、面积测量、信息录入、公示纠错和农户签字认可等工作。全镇汇总数据已通过县级验收，待制证后向农户发放承包经营权证书。

1.1.2成立流转机构，完善流转服务一是完善了流转服务体系。按照“县有市场、乡有服务中心、村有专人”的总体要求，该镇成立了土地流转服务中心，服务中心设镇经营管理站，明确专业人员负责土地流转工作。全镇16个村（社区），村村设有专人负责收集流转信息、指导流转交易服务，提升了服务能力;二是完善了纠纷调解制度。依照构建农村调解、县仲裁、司法保护土地承包经营纠纷调解仲裁制度的要求，该镇在镇级设立了土地承包经营权纠纷调解委员会，村级设立了土地承包经营权纠纷调解小组。镇村两级调解机构的成立，有利于加大土地承包经营纠纷调处力度，2015年～2017年，受理糾纷9起，其中5起由村调解，4起由镇调解;三是协助农户及经营主体开展产权交易。桃江县在县政务中心设立了农村产权交易中心，主要开展业务咨询、土地流转鉴证、经营权抵押贷款、其他权益交易等服务，中心经营的品种包括：农村土地承包经营权、林权、集体经营性资产、小型水利设施使用权、农业类知识产权等。

1.1.3宣传流转政策，规范土地流转为规范农村土地有序流转，三堂镇一方面通过农村广播、有线电视等积极宣传土地流转政策，另一方面加强了流转合同管理，要求流转双方签订全省统一的标准合同，流转合同实行镇村两级核实备案制度，确保建立合理的转移关系和利益关系。对镇内总流转面积在50亩以上的土地流转合同必须核实备案，未签订标准的流转合同、未核实备案的不得享受相应的农业补贴与政策扶持。针对30亩以上流转户建立了台账，加强对经营者的登记管理，截至2017年底，全镇30～50亩的经营户1012户、50～100亩的经营户52户、100～500亩的经营户39户、500亩以上的经营户15户。

1.1.4防范流转风险，加强流转监管建立了土地流转审查监督机制。加强对土地利用流转的控制，切实保护基本农田，坚持农地农用的原则。加强对企业租用农用地的风险监管，确保租用农用地的期限不得超过二轮承包剩余时间，企业租用农用地采取先付租金、后用地的原则。同时，至少预交相当于一年租金的风险保障金，保障金由企业缴纳，用于防范承包农户权益受损。对租用农用地者，必须对其农业经营能力、经营项目等进行审查审核，凡不符合土地流转相关要求和政策的、违反有关法律法规的，必须坚决进行限制，不得享受相关补贴和产业扶持政策。小于500亩的转移面积在乡镇进行审核，同时报县经营管理部门备案;转移面积500亩以上的经所在乡（镇）初审，报县经营管理部门审核并备案，不符合条件的不予准人。同时，每年全镇对承租企业的经营能力、抗风险能力、是否按合同用途使用等开展了一次监督检查，主要检查土地流转利用和合同履行等情况，及时调查和纠正违法违规行为。

1.1.5开拓流转思路，创新流转方式近年来，因农村劳动力外出经商务工增多，导致农村土地转移加快。坚持依法、自愿、有偿的原则，积极探索推进农村土地转移的有效形式。一是信托流转。由政府组建土地信托流转公司，以公司名义与各农户签订土地流转合同，将土地转移至信托公司，再经公司转移给各新型农业经营主体，这种形式有效的保障了农民利益，规范了土地转移行为;二是组建村组土地经营合作社。由村组组建的土地经营合作社向经营者流转耕地，村民与村组土地经营合作社在平等协商的基础上，签订流转合同，然后由合作社统一进行耕种或再流转给其他经营者。该方式流转快、易成片、可靠性强;三是季节性经营。经营者根据生产需要（如油菜种植），向农户承租一个特定季节的土地，使同块土地在不同季节由不同经营者经营的转移形式，此方式既可确保粮食生产，又能让农户增收。模式的创新，加快了土地流转。

1.1.6扶持经营主体，促进土地流转土地流转的目的是为了农民增收、农业增效，经营主体经营好了，农民的收益就有了保障。为完善新型农业经营管理体制，发展规模经营，县政府已出台了培育发展专业合作社和家庭农场以及县级示范专业合作社和家庭农场的评定及管理的意见和办法，根据现有政策，县新增补贴重点向从事大型粮食生产的新型农业经营者倾斜，在资金、技术、服务等方面重点扶持新型农业经营者。支持鼓励规模经营，自2015年起粮食规模种植面积30亩以上的每年每亩补助20元，同时，县设立了新型经营主体扶持基金，开展县级示范评比考核，对评上县级示范单位的给予奖励。通过扶持奖励，有力促进了新型农业经营主体发展，截至2017年年底，全镇发展农民专业合作社30个，家庭农场51个，其中县级示范合作社2个、县级示范家庭农场2个、省级农机化合作社1个，享受省级补贴家庭农场6个;根据县制定的《桃江县农村土地经营权抵押贷款实施方案》《桃江县农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》，积极引导土地大户经营者开展农村承包土地经营权抵押贷款，近三年已争取抵押扶持贷款400万元（2015年80万元、2016年140万元、2017年180万元）。通过加大金融扶持力度，有效破解了农村经营主体融资难的瓶颈，有力地促进了土地流转。

1.2主要成效

1.2.1稳定和完善了家庭承包经营制度经营权流转不但缓解了农民从事非农产业的忧虑，营造了农民从事农地的发展空间，开辟了解决农村人地矛盾的正确途径，而且有利地解决了农村土地承包问题。通过对一户一户口头协议转让的整改，确保土地承包经营权转让纠纷得到查处和记录，新的双层经营管理体制已趋于稳定和统一。

1.2.2保障了合同当事人的合法权益通过规范合同文本，实行认证和备案制度，以书面形式确定让农户与经营者双方的权利和义务，促进了土地承包经营权的流转，改变了过去农户间凭口头协议约定的不规范流转行为，转为经村委会认证、主管部门备案下的书面合同约定进行公开流转，加大了土地承包流转的合规性和透明度。

1.2.3提高了粮食生产效益改革开放以来，大部分农村闲置劳动力进入城市打工，作为留守的老幼病残孕已无力支撑传统的劳作方式。实现农业机械化后，生产方式实现了质的飞跃，生产成本大大降低，生产效益明显提高。

1.2.4促进了农业科技进步通过开展技术培训和科技示范活动，加快了农业科技推广和优良品种推广，提高了农民素质，增加了农业的科技含量。土地流转大规模经营有利于农业机械化和新技术、新品种的引进，加快了农业现代化的进程。目前，该镇现有从事粮食生产的合作社和家庭农场已基本实现机械化，国家实行农机购置补贴政策后，插秧机、旋耕机、收割机等生产设备已走入寻常百姓家，甚至有的家庭农场和专业合作社还自购了大型的粮食烘干设备，促进了该镇农业科技化的发展。

1.2.5带动了关联产业的发展农民专业合作社依托当地资源和产业的发展，组织农民围绕主导产业开展育种育苗、农产品加工和营销活动，有效地促进了当地优势产业的发展和壮大，有效推进调整农牧业产业结构，促进农业向区域化、规模化、特色化、专业化发展。茶叶、竹笋等专业合作社促进了该镇特色产业的发展。

1.2.6增加了农民收入一方面农民专业合作社和家庭农场是新农村经济的主体，通过统一购买生产资料、提供信息、加工、营销等方面的服务，合作社及家庭农场的成员可以分享到产前、产中和产后的规模利润;另一方面农民专业合作社和家庭农场带动当地的产业发展和土地流转，增加了农民就业机会，农民可以选择就近在合作社及家庭农场基地务工，获得可观的经济效益。

2土地流转的思考

2.1存在的问题

2.1.1流转机构不健全缺少农村土地转移过程中的价格评估专业机构和交易市场;土地流出方对流入方在资格审查、经营能力、经营项目等方面缺乏风险评估，容易导致流转双方利益受损;镇、村两级流转服务机构不全，缺少业务人员和经费。

2.1.2流转行为欠规范目前，农村土地流转仍有一部分是农户间自发的，有些农民缺乏法律意识，只采取口头协议进行土地流转，没有通过签订流转合同来规范双方的权利和义务，即使签订了土地流转合同也无济于事，大多存在程序不规范、条款不完备等问题。这些不规范的土地流转行为导致契约关系的混乱，容易引发土地冲突和纠纷。

2.1.3流转监管不到位缔约方忽视对流转土地的管理应当进行审查、批准和备案，土地流转后不可避免地会出现农地非农化、非粮化现象。

2.1.4流转主体培训力度不够农业经营户存在技术水平不高、管理水平低、规模经营不好的情况。

2.2主要对策

2.2.1加强平台建设建立农村土地承包经营权登记与土地流转交易数据库平台。充分运用平台，及时发布流转需求信息，提供规范交易服务，确保土地流转信息准确、流转有序，尽量避免流转纠纷发生。

2.2.2完善流转机制完善土地流转机制，引导市场有序的土地流转。一是规范土地流转的基本操作规程，实行程序化操作。在乡（镇）级设立土地流转服务中心，指导农民进行土地流转，发布土地流转信息，召集农民自行会面，根据需要指导和帮助农民签订合同;二是建立土地租金评估体系。目前，土地使用权的租金价格是由双方自由协商决定的，缺乏科学的评估依据。建议建立农地估价制度，以土地流转前的评估价作为确定租金的依据;三是建立土地流转合同管理制度。双方应当在平等互利的基础上，签订书面土地流转合同，明确流转双方的形式、数量、期限、条件、权利、责任和义务，乡（镇）经营管理部门应当加强对流转合同的审查监督、登记、归档工作，形成系统化和规范化的管理。四是建立产权交易制度。县建立产权交易中心，乡（镇）设立土地流转服务中心，村委会安排专人为村民提供专业的土地流转服务，突破土地使用权流转的局限，实行三级联网，统一土地使用权流转市场。

2.2.3加强流转监管针对交易市场存在的缺陷，业务主管部门应当进一步加强监管，防范流转风险。完善農地流转审查监督程序，镇、村要加强对租赁农用地的经营者的资格、资金实力、经营能力、经营项目等进行认证和审核。

2.2.4加强管理培训切实加强镇村两级的土地确权信息登记人员、纠纷调解人员、流转鉴证备案人员的业务培训，提高土地承包与流转管理人员的业务能力和政策水平。

2.2.5加强政策宣传《农村土地承包法》是一部关系新时期“三农”工作的重要法律，加强《农村土地承包法》的宣传，可以进一步稳定和完善以家庭承包经营为基础的两级经营体制，有利于保护农民的根本利益，促进现代农业发展。

2.2.6加强主体培育一是培育经营大户。重点培育以经营大户为重点的土地流转带动者，形成示范辐射型大户，带动土地流转型大户，土地流转吸引型产生的大户、培育型产生的大户，促进土地流转良性循环;同时，还要重点发展农业方面具有特色的项目、具有技术推广价值和市场发展前景的项目，重点扶持可以进行集约化、规模化发展的项目;二是经常开展新型职业农民培训。对农业从业人员开展技能培训和创业指导，使农业从业人员在经营管理、商务营销、产品质量安全把控等方面的技能得到显著提升。对参加了培训的农业从业人员的项目进行认定管理、跟踪服务，对符合条件的给予政策扶持。

2.2.7发展多元农业社会化服务构建公益性与商业性相辅相成、覆盖全过程、便捷高效的农业社会化服务机制，提高农业社会化服务水平。着力发展各类经营性服务机构，鼓励开展育种育苗、病虫防治、配方施肥、粪污集中处理等农业生产服务;鼓励农业从业人员和新型经营主体进行粮食烘干、仓储、物流等配套基础设施建设;鼓励农业社会服务机构开展全过程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，规模生产;鼓励发展农产品电子商务，指导和支持新型农业经营主体对接电子商务平台，创新农产品营销模式，降低经营者营销成本，实现农产品网上销售。

作者简介：徐胜文，本科学历，经济师，研究方向：房地产绎济。