社会权利视角下我国社会救助政策问题与对策建议

祁晓娜

摘 要：社会权利是保障公民从国家获得基本的生活需要的权利，对我国的社会救助政策有积极的引导意义。以社会权利为理论基础，对我国现行的社会救助政策进行分析，总结社会救助政策存在的发展困境，提出做好政策衔接、强调主动脱贫、构建参与机制等建议，以期促进我国社会救助政策的完善。

关键词：社会救助;社会权利;困境;改进对策

中图分类号：D632.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）01-0032-02

我国《宪法》中明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这使得公民从国家得到救助成为一项法定权利。当前，我国建立起了以低保制度为核心的社会救助政策，它保障了贫困群体的基本生活，具有积极的社会意义，但是我们也应看到社会救助政策作为保障基本生活的一项制度，仍存在违背社会权利要求的地方，需要我们运用社会权利对其加以审视，从而促进政策的完善。

一、社会权利与我国社会救助政策的价值契合

社会权利随着人类社会的发展而产生，是在基本民权和政治权利发展的基础上逐步发展的，社会权利的实现标志着公民权真正形成。社会权利是指公民共享发展成果，依法从社会获得基本生活条件的权利，并且有权向国家要求条件的满足。公民社会权利是人被赋予正当理由向国家要求得到基本的平等的社会待遇，而国家则需要承担相应的责任，公民享有的获得救助的权利便是社会权利的重要体现。因此，社会权利的价值诉求对于社会救助的完善意义非凡。

1.权利是一种资格，是法律赋予权利主体得到某种利益的可能性，是能够与其他社会成员参与社会的机会。对于社会权利来说，它意味着生活陷入困难的人有从国家获得帮助的资格。这包含两层意思：一是享有资格的公民偏向弱势贫困者，因为社会权利产生于人类社会的不平等，权利最初是为了维护穷人的基本生存，尽管后来社会权利所涉及的内容和对象不断扩大，但其解决社会不平等问题的出发点并没有改变，因此社会权利的主体具有一定的偏向性;二是这种获得帮助的资格需要国家责任来保证，社会权利是公民向国家主张的权利，国家对社会成员的救助责任不是施舍恩赐而是国家的法律义务，公民有资格要求政府做出一定行为来实现社会权利。因此，第一层意思要求社会救助政策的对象应为所有的贫困人群，他们均有资格获得救助，第二层意思要求国家积极承担救助责任，保证社会成员获得基本生活条件，从而拥有共享发展的资格。

2.社会权利，“纠正过度的自由竞争所带来的社会不公正，保障社会正义和社会安全，使人民能够平等地获得符合人的尊严的生活。”[1]社会权利调整社会利益关系，具有公平平等的价值内涵，这对于我国建立在城乡二元基础上的不公平的社会救助政策有直接的批判作用，并且地区分割的救助政策同样违背了公平平等的要求。社会权利要求国家积极作为，公民社会权利的实现需要国家权力的支持。但是，国家权力的干预要有限度和标准，防止权力侵犯权利，特别是要有对权力的程序性规定，避免由于权力的自由裁量而侵犯贫弱者的社会权利。这对于社会救助政策来说，要求政策施行人员应正确行使权力，保护救助者利益。

3.社会权利的实现需要政治權利的行使。公民应积极通过行使政治权利实现和维护社会权利，例如公民对政策制定的知情和参与权，表现在社会救助政策中，即要求受助者有表达政治利益的渠道，特别是当应享有的获得救助的权利受到损害时，有正当途径维护权利。

二、社会权利视角下我国社会救助政策的现实问题

“权利作为保护人的需要、平等、自由，以及追求美好生活愿望的社会性措施，不仅是关乎人们生活幸福的概念，也是调节人类基本关系的重要手段。”[2]社会救助政策正是为了改善民生，让人民生活得更加幸福。可见，公民社会权利的价值内涵理应作为社会救助政策的基本价值取向，每个公民在遭遇生活困顿的时候都应平等地享有救助的权利，并且享受公平的救助待遇。然而，现行的社会救助政策却有违公民社会权利的价值理念，存在发展困境。

1.从政策覆盖对象上看，与社会权利主体要求脱节。社会权利产生于国家对贫富差距以及由此造成的社会冲突的关注，直接面对的是社会不平等问题，社会权利主体具有特定性，偏向社会贫弱者。社会救助政策应该覆盖所有的贫困群体，而当前救助对象覆盖面窄，使得许多本应获得救助的困难家庭被排斥在制度之外，阻碍了其权利的实现。当前我国的社会救助政策以低保救助为基本保障，辅之以专项救助，这些制度的瞄准对象主要是低保家庭，个别有条件的地方，建立了面向低收入群体的支出型贫困家庭生活救助制度，其受助对象有所扩大。但是这在全国并不普及，从全国范围来看，低收入家庭、家庭收入超过低保线而有特殊困难的家庭仍面临着救助漏洞。如《社会救助暂行办法》中的规定，教育救助对象为低保家庭成员和特困供养人员，就业救助的受助对象为低保家庭有劳动能力的失业者。可见，在救助对象上依赖于低保线，而忽视了其他可能需要救助的困难人员，导致其救助权利无法实现。

2.从救助供给上看，社会救助供给违背公平平等的要求。建立在城乡二元体制基础上的社会救助政策在救助内容和救助水平上存在城乡差异，农村居民无法享受和城市居民平等的社会救助待遇，导致权利实现不公，权利平等难以保障。以我国基本生活保障制度低保为例，低保水平存在城乡差距体现了制度的不公平。从近三年的数据来看，城市居民低保标准均显著高于农村，如2017年城市低保标准为每人每月540.6元，农村为358.4人。而且，各级财政在城市和农村低保的支出也有大的差距，各级财政在城市低保的人均支出达到了农村的2倍。很明显，政府对于城市和农村的低保扶持力度并不相同，对城市扶持力度大，对农村扶持力度比较小。

3.从政策执行上看，公权强化阻碍权利实现，背离政策初衷。“权力过大，权利会受到挤压，社会法律关系便无法健康、和谐地发展。”[3]现行社会救助制度，管理者垄断救助资源的分配，制衡机制缺失，难以避免权力寻租或救助对象瞄准失灵的现象。公权力的利益偏好及“唯经济论”思维可能削弱其关注社会救助发展的动力。许多管理人员人为随意确定被救助对象，使得部分真正需要救助的人被剥夺了获得社会救助的权利。政策规定每个人在陷入困境的时候都应有权利获得社会救助，然而政策执行中，利用公权而损害公民受助权利的现象却屡见不鲜，这在农村低保政策中可得到印证。有学者通过调研发现，某地基层政府出于发展目的扭曲低保政策的初衷，将本应用于救助的低保资源用于鼓励对自己有利的烤烟种植中，给村民带来严重的不公平感[4]。因此，当前我国社会救助政策实施过程中存在公权力压制社会权利实现的困境，公权力倾向于掌控社会，以消除社会稳定的隐患，与此同时最大限度地获得利益。在这样的逻辑下，困难人群应享有的权利便徒有其名而无从落实。

4.在制度保障方面，过分依赖国家责任，公民社会权利被动实现。首先，当前我国的社会救助制度是一种单纯的政府行为，救助过分依赖政府的责任。无论是低保还是医疗救助、受灾人员救助等，均是自上而下政府单项救助的过程，已有的社会救助行政法规和部门规章强调的都是政府单方面给予贫困人群救助，受助人群被动等待救助，这就导致社会救助过分依赖政府责任，而缺乏公民在权利满足上的主动性，显然不符合现代公民权利的要求。其次，在救助政策制定、实施等各个环节缺乏公民参与的保障机制，是我国社会救助政策的又一现实困境。政治权利没有有效行使导致社会权利诉求受阻，社会救助政策需要通过公民参与来保证救助内容合理与切实落实，然而贫困群体只是被动接受政策帮助，难以接近政策的制定中心，成为边缘群体。由于参与渠道不畅，导致受助者在权利无法保障时，采取群体性事件的方式来维护权利。

三、社会权利视角下我国社会救助政策的完善

社会权利重新定义了国家与个人的关系，个人被赋予正当理由向国家要求得到平等的地位与待遇，而国家则需要承担起相应的责任。社会救助政策在促进社会公平、维护社会和谐方面发挥了重要的作用，然而我们仍可以发现当前社会救助政策还存在许多不符合公民社会权利要求的地方，需要我们不断改进完善[5]。

1.进一步完善政策设计，做好制度衔接。我国社会救助制度以严格的低保线作为准入门槛，而且与低保配套的教育、住房等專项救助往往与低保挂钩，而非低保户的困难家庭却得不到应有的救助，社会救助城乡分割也不利于救助公平。因此，应尽快实现城乡社会救助政策设计的统一，例如长沙等地的城乡低保一体化改革，实现了低保标准城乡统一，今后应在各地试点实践的基础上，逐步促进全国实现城乡社会救助统一。其次，要做好制度之间的配套衔接，改变以往“一切以低保户为贫困户”的标准，根据致贫原因有针对性地进行救助，区分有无劳动能力者，对有劳动能力者进行技能培训和教育，鼓励自立脱贫;无劳动能力者给予生活救助，实现分类救助，救助内容恰当。

2.转变救助理念，强调主动脱贫。目前过分依赖政府责任，这种消极被动的单项式救助不利于制度发展，救助部门应以积极的眼光看待受助者，他们并不是单纯依靠救助的无能之人，他们也是宝贵的人力资源，也可以通过积极主动的方式实现自我救助，主动实现自己的权利。如西方发达国家主张的“以工作换福利”，就是强调通过个人的能力实现自助，而非消极等待。不过分依赖政府责任，并不代表着政府不履行主要职责，政府仍然是社会救助政策的主导，要在政策导向、为贫困群体提供提升能力的渠道、资金供给、制度监管等方面发挥应有的作用。

3.建立与完善公共协商机制，疏通参与表达渠道。公民获得应有的社会救助无法仅仅依赖于社会救助权利获得法律的认定，更需要的是一种公民与国家能够互相表达自身目标与诉求的互动机制。因此，我们需要在国家、社会与公民之间建立沟通的公共协商机制，政府决策能够更有民众基础，同时民众的诉求能够具有有效的传达途径。贫困群体也有自身的权利诉求，不应因其处于相对弱势就无视其利益的实现渠道。《社会救助暂行办法》作为我国公民社会救助权利的最新确认，却只规定了最低生活保障、特困、受灾、医疗、教育、住房、临时救助等权利，并没有保障公民参与的内容。因此，政策制定应该规定和完善公民参与社会救助协商的方式和渠道，同时必须从制度上对监督环节进行规定，公民参与才能得到公平对待。

四、结语

社会权利对于我国的社会救助政策有积极的借鉴意义，当前我国的社会救助政策在政策供给和执行等层面存在发展困境，本文从社会权利角度审视政策困境并提出相应的建议，即做好政策衔接，强调主动脱贫，构建参与机制，早日实现社会救助的完善。

参考文献：

[1]  张翔.基本权利的受益功能与国家的给付义务[J].中国法学，2006，（6）.

[2]  杨春福.自由·权利与法治：法制化进程中公民权利保障机制研究[M]北京：法律出版社，2007：151.

[3]  杨福学.法益视野下低保权利和低保权力的衡平发展——以浙江省农村低保制度为例[J].重庆理工大学学报，2017，（6）.

[4]  梁晨.农村低保政策的基层实践逻辑——以武陵山区某村为例[J].贵州社会科学，2013，（10）.

[5]  杨华.论社会权的双重价值属性[J].长春工业大学学报，2007，（6）.