精准扶贫中贫困对象识别研究

冯丹阳

摘 要：贫困对象识别作为精准扶贫的首要工作，对于精准扶贫工作的开展、精准扶贫政策优势的发挥，具有极为重要的意义。其不仅限于对于贫困对象识别之后的信息汇总，而且还应对不符合贫困标准的农村、农户的及时移除及对退出之后再度符合贫困条件的农户、农村的及时纳入。然而，这一惠民制度在实践中尚存在一些问题，例如，识别标准、识别程序即信息系统的不健全。这些问题一定程度上制约着贫困對象识别工作，甚至影响到部分待识别贫困对象的获得感。鉴于此，分别从优化大数据优化识别标准、提高公众参与度来完善识别程序、对信息系统进行更新完善等方面，提出对精准识别程序的完善建议，以期推动这一惠民政策的真正落实。

关键词：贫困对象识别;识别标准;识别程序;参与;精准扶贫

中图分类号：F323.8        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）01-0014-02

一、贫困对象识别的内涵与界定

1.贫困对象识别的内涵。所谓贫困对象识别，是指在各级政府的组织下，以特定的标准与一定的程序，选取出符合条件的贫困村、贫困户，并将其建档立卡，进行扶贫管理的行政工作。贫困对象识别是将一定收入水平之下的贫困村、贫困户，进行有效筛选，作为扶贫工作开展的基础数据。对于纳入这一群体中的贫困村、贫困户，各级政府应依据国家有关政策规定，对其进行针对性的帮扶。对于贫困对象的识别，不仅需要识别出真正符合条件的贫困群体，还需要在现有的贫困群体中识别出已经脱贫的对象，及时将这部分对象合理引导推出，更需要对于退出之后返贫的贫困对象予以及时纳入，确保对扶贫对象应保尽保。

2.贫困对象识别的界定。贫困对象识别的精准，在很大程度上能够决定精准扶贫的成效，也能够反映社会公平正义，从而提高基层贫困群众的获得感。具体来说，对于贫困对象的精准识别，系合计政府在贯彻落实党中央国务院各项扶贫政策、一系列三农工作会议精神，在科学标准、规范程序的指引下，将真正需要扶贫并由脱贫意愿的贫困对象识别出来，再推行具体的帮扶政策。

对贫困对象识别的界定主要从以下三方面入手：首先，识别标准的精确。我国普遍按照人均纯收入这一标准进行贫困对象识别的参照。标准的确定，给各级政府及其工作人员提供了识别的具体依据。其次，识别内容的精确。在对贫困对象的识别过程中，各级政府尤其是基层政府对于贫困对象的识别工作，不仅限于对贫困对象的具体数字的筛选，而且在进行识别过程中，在人均纯收入这一指标之外，还会集中于该对象的其他收入以及家庭基本情况的了解。最后，识别程序的精准。村级基层政府主要承担识别工作的最基础工作，其主要依据农户申请、村两委评议与审核、乡级政府复核、县级政府公示与监督等主要流程，通过基层三级政府的管理工作，来选择出复核政策要求的贫困对象。

二、精准扶贫中贫困对象识别的价值

1.践行国家扶贫战略的内在要求。我国扶贫工作已进行了半个多世纪，党和国家一向高度重视扶贫工作，各级政府积极出台扶贫优惠政策，对扶贫工作进行指导。十八大以来，在以习近平为总书记的党中央的坚强领导下，精准扶贫成为全党全国具有战略性意义一项工作。而精准识别作为精准扶贫工作推进的先导，可以精准到全国各集中连片贫困区，精准到具体的每个人、每个家庭。基层政府及其工作人员将这些信息汇总，为扶贫政策的精准实施提供事实依据[1]。同时，为了确保国家扶贫政策的实施，扶贫战略的具体落地，各级政府积极推进贫困对象的精准化。

2.贯彻共享这一新发展理念。共享这一发展理念是我国“十三五”规划中确定的发展基本理念之一，其实质是使全体人民在改革开放过程中，共同分享国家经济发展成果，提升发展获得感。在这一理念指引下，作为贫困对象同样也应分享社会经济发展成果。而要扩大实际分享发展成果的覆盖面，需要基层政府积极推进贫困对象精准识别工作的开展，将收入较低的群体筛选出来，对其实施精准的扶贫政策，促进其走向小康生活。

3.社会公平正义的题中之义。精准识别出贫困对象，并对这类群体进行针对性帮扶，使其不因其发展条件所限，为不能得到与其他社会主体共同发展，分享国家经济社会发展成果的机会。正如罗尔斯在《正义论》所述，政府应采取一定的措施，对由于各种原因造成的发展机会、条件较差的社会成员，进行政策上的倾斜，使每个社会成员的生存发展条件都能得到应有的保障[2]。而要实现这一政策目标，政府应在精准识别工作上多下功夫，提高精准识别工作的精准度，防止在精准识别过程中的不公正现象的发生，确保将应得到帮扶的对象及时选出来，避免“应帮扶的未被筛选出，而较富裕的却享受着国家社会的各项优惠政策”。

三、我国农村精准扶贫中贫困对象识别存在的问题

1.贫困对象识别标准过于单一。现阶段，我国关于贫困户识别的标准主要依据人均纯收入这一单纯指标。这一认定标准虽提供了具体的参照依据，但是这一认定标准存在一些问题，主要表现在：一是忽视了各地区发展不均衡的实际情况，采取统一的数据指标，没有考虑到各地尤其是各集中贫困连片区贫困村、贫困户的实际情况。且随着经济社会发展，这一数据不做适当性调整变动，同样具有一定的不合理性。二是人均纯收入这一指标难以全面反映贫困对象的真实经济状况，极易造成一些诸如“临界贫困户”等特殊贫困对象被排除在贫困对象之外，从而违背了精准扶贫政策的初衷[3]。

2.贫困对象认定程序不健全。程序作为行政管理活动过程中的重要一环，对于管理活动的成效，具有极为重要的意义。然而，我国多数贫困地区的基层政府在推进精准识别的过程中，往往采取农户申请、各级政府审核认定等基本流程。但是，这一基本流程存在着较多不合理的地方。一方面，由于宣传等方面工作开展的不足，使得很多农户并未能够及时了解政策要求，从而使主动申请的农户数量并未能得到有效的体现;另一方面，在对贫困户的评议审核阶段，县、乡两级政府进行审核的依据，无疑来源自上述覆盖不全面的贫困户、贫困村信息[4]，这进一步导致贫困对象识别审核工作不能够有效反映真实贫困状况。

3.贫困对象识别动态管理机制不健全。贫困对象识别出来之后，还需要对这些信息进行管理，并按照实际情况及时做出相应的调整更新。然而，在实践当中，我国大多数基层政府对于贫困对象的信息管理工作存在一些不足。主要表现为：一是信息管理水平未能适应现代信息管理的需求。这是因为，基层政府的行政办公经费紧张，对于信息系统的引进显得不足。在具体管理信息的过程中，因信息安全管理不善，导致信息遗失的现象。二是对于符合退出贫困户的农户，并未及时按照相关规定及时从信息系统中移出。这表明，对贫困对象的信息管理工作存在不精准、不细致的情况[5]。

四、完善贫困对象识别的建议

1.优化大数据精准识别标准。现阶段，单纯利用具体的人均纯收入这一经济指标，已日益成为贫困对象识别机制运行的阻碍。为了有效弥补识别标准上的不足，基层政府有必要运用大数据的行政管理方式，对贫困对象的消费情况，利用大数据进行比对。例如，可以通过其网购情况，掌握待识别对象的收入与消费情况、消费意愿等。基于此，一方面，基层政府可以通过这些数据分析，来弥补单一经济指标衡量贫困对象的不足，运用大数据管理工具，为识别工作提供更多较为科学的参照标准;另一方面，基层政府通过大数据摸底，也掌握了待识别对象的消费偏好及消费倾向，为贫困对象识别之后的精准帮扶也奠定了基础。此外，这种较为科学的工具，也能够在很大程度上避免将“临界贫困对象”排斥在识别程序之外，从而通过更加真实的数据信息，推动精准识别程序的优化[6]。

2.建立完善的贫困识别认定程序。完善的贫困识别认定程序，无疑将会充分发挥精准扶贫的政策优势，使基层政府的识别工作顺利开展。鉴于目前在贫困对象识别认定程序中存在的问题，笔者认为可从以下几方面进行完善：一是扩大宣传，争取更大范围内吸收贫困对象参与到识别工作中来。贫困对象不仅作为被识别对象，而且还应充分参与其中，参与并监督识别程序的运转过程[7]。依据参与式扶贫的理论精神，其实质是推动识别主体与待识别对象的良性互动，而并非识别主体单向行政管理行为。待识别对象应积极参与其中，推动识别程序良性运转[8]。同时，为了确保待识别对象参与的广泛性，基层政府有必要邀请第三方评估机构参与评估。二是規范贫困对象识别程序的每个环节。基层政府及其具体负责贫困对象识别的工作人员，应从农户的申请，初步审核、复核、公示与监督等环节，对各个环节不断进行优化设计，并加大监督力度。对于符合条件的贫困对象，应及时纳入信息系统中;反之，则应及时从信息系统中予以删除或者不将其纳入。三是退出程序有序进行。从农户信息的搜集、核查、退出人员公示等环节，每一步都应公开透明。坚持“获取信息—核查退出对象—公示退出名单—确定退出名单—公告退出”的程序，做到程序公开、结果公正。

3.健全贫困对象识别动态管理机制。在贫困对象识别程序中，最后一环也是最重要的一环就是对贫困对象信息进行有效的管理，而对这些信息进行管理，有赖于健全完善的信息系统。这一系统主要应具备贫困对象信息的完整性、更新信息的及时性及退出或者再进入的科学性等特征。基于我国多数基层政府在贫困对象信息系统管理中存在的问题，笔者建议：一方面，应增加对信息系统更新方面的投入，引进较为先进的信息管理系统，同时进一步强化信息管理安全意识，确保贫困对象信息安全;另一方面，应完善对符合退出贫困对象的及时更新，而非长时间显示在信息系统中，由专人按照相关规定及时将这些非贫困对象的信息从信息系统中移出。与此同时，对于退出之后返贫具备贫困识别标准的贫困对象，信息系统中应及时将其纳入，确保贫困对象的信息管理工作的精准、细致。

五、结语

贫困对象识别标准、程序及信息系统的完善，能够有效推进贫困对象识别工作的开展，这对于精准扶（下转 60页）（上接15页）贫、精准帮扶的全面推开，惠及更广大范围的贫困对象，提升其获得感，具有深远的意义。

参考文献：

[1]  莫光辉.精准扶贫：贫困治理的价值之维与实践突破[J].改革与战略，2017，（2）：78.

[2]  约翰·罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988：353.

[3]  张岩松.发展与中国农村反贫困[M].北京：中国财政经济出版社，2012：252.

[4]  郑万军.农村人口空心化下精准扶贫：困境与路径[J].中国党政干部理论，2016，（5）：32.

[5]  葛志军，邢成举.精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释？——基于宁夏银川两个村庄的调查[J].贵州社会科学，2015，（5）：74.

[6]  王亮.大数据背景下贵州农村精准扶贫识别机制研究[M].贵阳：贵州民族大学出版社，2017：25.

[7]  李兴江，陈怀叶.参与式扶贫模式的运行机制及绩效评价[J].开发研究，2008，（2）：152

[8]  马新文.阿玛蒂亚·森的权利贫困理论与方法述评[J].学科流派，2003，（5）：32.