遏制城市垃圾转移到农村的法律对策研究

曾 炜， 梁斌芳

(福建农林大学文法学院，福建 福州 350002)

党的十九大提出乡村振兴战略，着重强调生态振兴是乡村振兴的关键一环和重要内容。生态振兴要求尊重自然，实现人和自然和谐共生，应把生态宜居作为实施乡村振兴战略的重要目标之一[1]。目前，城市垃圾转移到农村的问题越来越严重，不仅影响了村容村貌,还破坏了农村生态环境。因此，探寻遏制城市垃圾转移到农村的法律对策,是当前乡村生态振兴乃至乡村振兴的重要课题。

一、城市垃圾转移到农村的危害

(一)不利于保护农村生态环境

城市垃圾转移到农村，严重破坏了农村的生态环境。(1)污染了土壤。垃圾长时间露天随意堆放，既占用了土地资源，又污染了土壤，破坏了土壤的生态平衡，使土壤的肥力不断下降，阻碍了农作物的生长。有研究表明，与无残留地膜的玉米地相比，有残留地膜每公顷187.5 kg的玉米地，其玉米减产8.8%[2]。(2)污染了水资源。城市垃圾有的直接倒入农村的河流，使原先清澈的河水变得浑浊，散发出令人作呕的臭味，垃圾渗水污染了地下水，导致农民赖以生存的水资源得不到安全保障。(3)污染了大气。垃圾长时间堆放产生的有机物经过发酵会产生废气、臭气和颗粒。这些气体和颗粒污染了农村周围的大气环境。特别是夏天，垃圾周围臭气熏天、蚊蝇成灾，村民不得不紧闭门窗，给生活带来极大不便。可见，城市垃圾转移到农村造成的二次污染远远超出想象，不利于乡村生态环境的保护和美丽乡村的建设。

(二)不利于保障农民身体健康

城市垃圾不断涌入农村，严重侵害了部分农村地区广大农民的身体健康。城市转移到农村的垃圾往往没有得到及时处置，随意堆放在公共场所，在适宜的温度和湿度下，会滋生大量的有害细菌，对农民的身体健康造成严重威胁。城市垃圾还通过污染农村的土壤资源和水资源，使当地种植的农产品也遭受到污染。人们食用含有毒物质的农产品后，有毒物质会在人体内积存，对人体器官和大脑造成损害。随着城市垃圾的不断涌入，我国农村部分地区的生态环境受到严重污染，给农民的身体健康造成严重威胁。如陕西乾县漠谷桥北的河谷经过十几年城市垃圾的堆积，如今已俨然成为一座名副其实的垃圾山。漠谷桥下的夹道河曾经清澈见底，当地村民的生活用水都取自该河，但如今垃圾彻底掩盖了这条河道，河水早已无人敢饮用[3]。

(三)不利于实施乡村振兴战略

乡村振兴战略是加快农村发展、改善农民生活的重大战略，也是今后“三农”工作的总抓手。从“村容整洁”到“生态宜居”，对农村生态环境提出了更高要求和标准。生态环境和人居条件既是农村的“面子”，也是衡量农村生产生活质量的“里子”[4]。过去，我国农村的发展导向是增产，生态环境问题没有得到足够的重视。如今，随着农村生态环境问题日益严重，农村环境承载力和资源透支问题引起了重视。随着物质生活水平的不断提高，农民追求美好生态环境的要求也日益提高。城市垃圾转移到农村，不仅破坏了农村的生态环境，也不利于乡村振兴战略的实施。

(四)不利于实现城乡一体化

城乡一体化是指整体统筹并规划城市与农村在经济、社会、文化和生态等方面的发展，使城市和农村朝着一体化的目标共同协调发展。城乡一体化的最终目标是逐步缩小直至消灭城市和农村之间的差距。但城市垃圾转移到农村，破坏了农村的生态环境，导致农村生态环境恶化，这阻碍了城乡一体化进程的推进，严重破坏了城乡经济社会的一体化发展。

二、遏制城市垃圾转移到农村面临的法律困境

(一)环保立法不完善

目前，我国的法律法规没有明确禁止城市垃圾向农村转移。2016年修订的我国《固体废物污染环境防治法》第23条规定：“转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置的，应当向固体废物移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门提出申请。移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门应当商经接受地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门同意后，方可批准转移该固体废物出省、自治区、直辖市行政区域。未经批准的，不得转移。”该条只是对固体废物的跨省份转移作了规定，但对在本省或本市范围内城市垃圾转到农村的行为如何规制却没有规定。另外，该法第24条明确禁止我国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置。可见，国家在防止垃圾转移的立法方面更侧重于保护大城市的利益，缺乏对农村环境保护的专门性规定，也没有明确禁止城市垃圾向农村转移和扩散，这是城市垃圾频繁向农村转移的一个重要原因。

此外，我国现行环保法律法规对违规排放垃圾的行为处罚力度偏低。我国《固体废物污染环境防治法》第74条规定，对于随意倾倒、抛撒或堆放生活垃圾的，或在运输过程中沿途丢弃、遗撒生活垃圾的，单位处5 000元以上50 000元以下的罚款，个人处200元以下的罚款。从违法成本来看，该惩罚力度偏低，容易使企业或个人产生侥幸心理，不符合环保法的立法导向。我国对违反垃圾管理的行为人的法律责任规定较轻，处罚力度较弱，是我国垃圾污染难以根治的主要原因之一[5]。

(二)环保执法不到位

在执法上，农村生态环境保护的局限性主要体现在以下3个方面：(1)环保、农业、交通、公安等相关部门之间的职责界限模糊。在执法过程中，经常出现环保部门孤军奋战，农业、交通、公安等相关部门不积极配合、相互推诿的现象，这使得相关的环境问题得不到及时、有效的解决。各部门配合不到位的现象在基层环境执法过程中尤为突出。农村环境保护机构和其他部门在工作上的分工不明确，严重影响了乡村振兴战略中生态环境的建设，导致执法人员无法及时制止城市垃圾频繁转移到农村。(2)农村环保机构的执法人员执法能力有待提高。当前农村环保机构的执法人员部分学历不高，专业素质有待提高，在执法过程中往往不能准确掌握违法事实，有的甚至为了一己私利而放任城市垃圾随意转移到农村。(3)农村环境监测设施和技术欠缺。受经济条件的制约和城乡二元结构的影响，大部分农村缺乏相应的环境监测设施和技术，严重阻碍了农村环境执法部门的执法效率。

(三)环保司法制度不健全

环保司法制度的不健全在一定程度上导致农民的生态权益无法得到及时救济。2017年修订的我国《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条把公民个体排除在提起公益诉讼的主体范围之外，明确规定只有有直接利害关系的机关和组织，才有权利提起环境公益诉讼，而农民作为公民个体不能提起公益诉讼。实践中，环境诉讼特别是环境公益诉讼情景不容乐观，部分地方法院的环保庭徒有虚名，没有真正尽到应有的责任。因此，应当尽快完善环保司法制度，严厉打击将城市垃圾转移到农村的行为。

(四)农民环保意识淡薄

目前，我国农民的生态教育比较落后，环保意识比较淡薄，使得农村生态环境的修复和改善受到很大的制约[6]。农民是垃圾围村的直接受害者，本应是维护农村生态环境权益的积极主体和倡导者，但农村大部分地区的环保教育不到位，农民的环保知识及环保法制意识比较欠缺。城市垃圾往往转移到农村的公共领域，当地的部分农民认为这些垃圾应该由政府来处理，自己以一个旁观者的姿态来看待城市垃圾转移到自己村庄的行为。甚至有部分地区的农村为了追求短期经济效益，竟然允许和放任城市垃圾向农村涌入，这在很大程度上助长了城市垃圾移送到农村的风气，加剧了农村生态环境的恶化。

(五)环保社会监督机制不足

监督和制止城市垃圾转移到农村，仅仅靠政府的力量是不够的，还需要公众的积极参与和有效的社会监督。新闻媒体是其中重要的社会监督力量，但在现实生活中，新闻媒体的监督有时却无法得到地方政府的支持。部分新闻媒体在曝光污染事件时，有些地方政府担心本地的形象受影响，往往会对记者的实地采访和跟进报道加以阻扰，导致一些事实真相无法及时得到披露，问题无法及时得到解决。此外，民间环保团体也是重要的社会监督力量，但受种种因素制约，我国民间环保团体的监督作用并未得到充分发挥。

三、遏制城市垃圾转移到农村的法律对策

(一)完备环保立法体系

在农村生态环境方面，应坚持立法先行，通过完备的环保法律体系来解决城市垃圾转移到农村的问题。

1.立法要坚持生态宜居的方针。农村环境污染是实现生态宜居目标的主要障碍。要集中治理农业环境突出问题，全力推动重大生态工程建设[7]。“绿水青山就是金山银山”。在制定农村环保法律时，必须坚持生态宜居这个重要的指导方针，结合农村的具体情况，综合考虑城市和农村生态环境保护的需要，防止城市垃圾向农村转移，还农村一片绿水青山。

2.立法要明确禁止城市垃圾转移到农村。有法可依是依法治国、建设法治国家的基本要求，也是保障人权的重要途径。“国无法不治，民无法不立”，建议在我国《固体废物污染环境防治法》中明确禁止城市垃圾向农村转移，以期更好地保障广大农村地区农民的生命、健康、财产、环境等基本权利。

3.明确城市垃圾向农村转移责任者的法律责任，提高处罚力度。建议在我国《固体废物污染环境防治法》中对城市垃圾转移到农村的行为实行按日计罚不封顶，同时增加行政拘留、吊销执照等处罚措施。通过提高违法成本来减少违法的利诱动机，强化环保法律的震慑作用，贯彻我国宪法中“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”的规定，充分重视对包括农村在内的生态环境的保护。

(二)健全环保执法行政体制

农村环保执法行政体制也应进一步完善，才能有效遏制城市垃圾向农村转移的势头。

1.构建环保、农业、交通、公安等相关部门的联动执法体系。明确各个部门的职责权限和工作内容，使得各个部门担负起各自的环境管理职能，互相配合，齐抓共管，避免出现相互推诿、环保执法不力等现象，以期遏制肆意破坏农村生态环境的行为。

2.提高农村环保执法人员的执法能力。(1)提高农村环保执法人员的业务素质。定期举办相关的执法培训等活动，提高执法人员的业务水平，提升执法人员利用法律武器来保卫农村生态环境的能力。(2)加强农村环保执法人员的党风廉政建设，开展反腐倡廉教育活动，通过加强执法人员对政风行风建设“六项禁令”的学习，进一步规范其工作程序和依法行政行为。

3.将农村生态环境纳入乡镇干部的绩效考核范围。为使地方政府真正重视自身的生态责任，建议将生态责任纳入绩效考核中，并作为其中的硬指标,实行“环保一票否决制”[8]。通过对基层干部的奖惩来调动其对农村生态环境保护的积极性和责任感，增强其抵制垃圾进村的执行力。通过实行“环保一票否决制”来严格控制城市垃圾向农村的转移，防止农村成为城市有毒的“菜篮子”。

4.构建农村生态环境监控体系。(1)加大农村在污染监控设备上的投入。通过使用准确度高的便携式环境监察设备来满足农村生态环境监控的需要，控制城市垃圾的转入。(2)增强新科技在农村生态环境监控中的应用。积极开展农村环境的遥感监测技术研究，利用遥感技术实现定期的快速面状环境信息监测和监管[9]。

(三)完善环保司法制度

司法保护是化解生态环境冲突的直接途径，如果司法途径行不通，农村生态环境冲突矛盾便容易转化为群众性事件或更大范围的社会矛盾，影响农村地区的和谐与稳定[10]。因此，应健全环保司法制度，加强对城市垃圾转移农村的打击力度，维护农村的社会稳定。

1.完善环境公益诉讼制度，把公民纳入提起环境公益诉讼的主体范围。环境作为一种公共物品，与每个公民的生活息息相关，任何公民都有责任保护生态环境。一旦生态环境受到污染，每个公民的身体健康和财产都会受到威胁。扩大公益诉讼制度中主体的适格范围，有利于全民共同抵制生态环境污染行为，从而阻止城市垃圾流入农村。

2.积极开展环境公益诉讼。环境公益诉讼是保护农村生态环境的重要武器，可以有效遏制城市垃圾扩散到农村的势头，从而保护农民的环境权益。法院应重视环境公益诉讼案件，在审理相关案件时，对责任者的民事责任应依法加大追究力度，对严重污染和破坏生态环境的行为严惩不贷。

(四)增强环保法治意识

我国农村人口比重大，农民是保护农村生态环境的重要力量。因此，提高农民的环保法治意识，帮助农民树立正确的环保价值观是解决城市垃圾转移到农村困境的重要条件之一。

1.开展环保宣传活动，普及环保法律知识。创新农村环保宣传教育形式，如通过微视频、文艺表演等形式来帮助农民了解城市垃圾对农村生态造成的破坏，唤起农民作为农村生态环境建设主体的责任感，激发农民的主人翁意识，让他们对城市垃圾转移到赖以生存的家园的行为坚决说不。

2.增强农民的环保法治意识。组织广大农民参加“世界地球日”等活动，通过这些活动让广大农民认识到保护生态环境的重要性，使其认识到转移垃圾“二次污染”的危害，切忌为了短期经济利益而让城市垃圾输入农村。此外，环保法治意识可以从娃娃抓起，组织不同年级的学生进行环保体验活动，如清理滩涂、上街宣传和回收废品等。还可以通过举办环保法律知识竞赛、手抄报竞赛等形式来增强学生的环保法治意识，共同保护农村生态环境，严厉抵制城市垃圾输入农村。

(五)强化环保的社会监督机制

公众的积极参与和有效的社会监督是促使政府和企业改变自身行为模式的外在动力[11]。应当充分发挥新闻媒体和民间环保团体的监督作用，以强化环保的社会监督机制。

1.强化新闻媒体的监督。在互联网时代，新闻媒体对违规转移垃圾行为的曝光可以产生很大的影响，不仅可以给人们起到警示作用，还能督促政府、企业、个人承担相应的责任。新闻媒体充当着司法进程的记录者、法治问题的观察者和制度改良的推动者。面对记者的调查和跟进，地方政府应积极配合，营造一个良好的舆论监督环境，这也是政府应尽的义务。

2.强化民间环保团体的监督。各地的环保机构应充分重视民间环保组织的作用，它们是生态文明建设中的重要成员。推进民间环保团体的壮大，有利于提高公众参与生态环境建设、共同抵制城市垃圾进入农村的积极性，为实现农村的可持续发展贡献自己的力量。同时，政府应加强对民间环保团体的支持，促进民间环保团体的发展。