新时代党建引领社会治理的新路径

付 高 生

(中共江西省委党校马克思主义研究院，江西省基层党建协同创新中心，江西 南昌 330108)

从历史维度看，社会建设是中华人民共和国成立以来中国共产党始终关注的一个主题，党的领导贯穿于我国社会建设历程的全过程、各领域。从计划体制下的社会管控、改革开放新时期的社会管理到中国特色社会主义新时代倡导的社会治理，党的领导始终是贯穿其中的主线。因此，在新时代，研究党的领导与社会治理的关系，探索增强党建引领社会治理的新路径，具有重要的理论意义与时代价值。

社会治理是一个源自西方的概念。在近代西方社会，自由主义市场经济危机导致市场失灵，政府官僚科层制统治危机导致政府失灵，此时，公民社会兴起，公民要求参与管理社会的权利诉求爆发。在这背景下，社会治理理论在西方社会应运而生。从某种程度上说，社会治理是西方社会理论家为平衡政府的统治要求、市场的自由要求及公民社会的自治要求而提出的特定历史范畴。作为一种特殊的历史范畴，社会治理理论具有2种典型特征：(1)适应西方公共领域兴起的特殊历史语境，人们“不能把它和源自欧洲中世纪的‘市民社会’的独特发展历史隔离开来，使之成为一种理想类型，随意应用到具有相似形态的历史语境中”[1]；(2)倡导政府、个体、社会组织等多元主体间的民主、平等，它的权利运行机制是社会多元主体间互动的“民主—协商”关系[2]，反对单一型的政府权威及其衍生的上下级之间“命令—服从”关系的权利运行机制。但在当今时代，社会治理的第一种特征常被忽视，而第二种特征却频频被强调，最终导致社会治理概念脱离其所形成的特殊历史语境而变成了一种世界通用的普世性概念，成为世界各国不少学者用来反对政党权威、宣扬民主与自治的工具。

应该说，社会治理理论满足了近现代社会中政党、政府、市场、公民等多元主体共治的需求，满足了世界各国人民要求权利平等与参政议政的需要。但“理论在一个国家实现的程度，总是取决于理论满足这个国家的需要的程度”[3]，在运用社会治理理论时必须结合本土实际，在理论批判与实践推进相结合的基础上实现社会治理理论的本土化。因此，当代中国在运用社会治理理论时应当结合当代中国实际，实现社会治理研究的中国化。从社会治理理论视阈看，当代中国实际指的是中国社会建设道路处于并将长期处于中国共产党的领导之下。党的十九大报告指出“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”[4]，因此，研究当代中国社会建设议题必须立足于党的领导。

一、中华人民共和国成立以来党建引领社会建设的历程

中国社会建设历程大致可分为3个阶段，即计划体制下的社会管控阶段、改革开放新时期下的社会管理阶段、中国特色社会主义新时代下的社会治理阶段。

(一)1949—1978年：计划体制下的社会管控阶段

中华人民共和国成立初期，一穷二白的基本国情决定了我国必须实行高度集中的计划体制从而最大限度地凝聚民心、团结民力，最大限度地动员人民齐心协力参与国家建设。在这背景下，我国建立了各种社会组织及相应的管理体制，如以“单位”为基础的从业人员管理体制，以“街居”为基础的城市社会人员管理体制，以单位制度、户籍制度、职业身份制度和档案制度为基础的社会流动管理体制[5]，初步形成了计划体制下的社会管控方式。总体而言，一方面，这种社会管控方式能最大限度地整合分散的社会资源，初步培育各类有体系的社会组织，为后续社会发展奠定了基础；另一方面，其模糊了党政社的职责界限，使“政府与社会高度合一”[6]，导致社会活力没有得到充分激发，人民参与社会建设后劲不足等问题。

(二)1978—2012年：改革开放新时期下的社会管理阶段

1978—2012年，在社会建设方面，党采取了渐进式的改革方式，在农村公社实施政府与社会职能区分试点的基础上，逐步在市场经济、社会组织等领域实行政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，推动形成以各类新型社会组织(如行业协会、商业联盟、社会组织、学术团体等)为代表的公民社会，并在实践探索的基础上及时总结经验。1993年，《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出了“社会管理”这一概念，认为社会管理是政府提升工作效率的新方式；1998年，《关于国务院机构改革方案的说明》指出社会管理是政府的新职能，预示我国社会建设方式从社会管控向社会管理正式转变；2004年，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次明确提出了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，从主体维度上肯定了社会管理者的多元化，提出了社会建设的布局，标志着党对社会管理认识的深化。总体而言，一方面，通过划分政府与公民社会的职责界限，社会管理模式实现了政社合一向政社分开的转变，有效推动了个人权利的解放以及公民社会的发展，有效激发了公民参与社会建设的积极性；另一方面，尚保留部分社会管控的尾巴，如在处理政社关系上主要依赖权力以部署社会事务等，仍强调党政在社会建设领域的“撑船”作用。

(三)2012年至今：中国特色社会主义新时代下的社会治理阶段

2012年至今，是社会治理兴起与发展的阶段。党的十八大报告提出要加强社会建设，加快推进社会体制改革，积极探索适应中国的社会建设新方式。2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》提出政府要减少微观事务管理，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用；同年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提及“社会治理”这一概念，指出要创新社会治理，加快形成科学有效的社会治理体制。用“社会治理”取代“社会管理”，标志着党引领社会建设理念的更新；2015年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出要完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局，从而界定了社会治理体制的内涵，革新了社会管理格局，标志着党建引领社会建设内涵的更新[4]；2017年，党的十九大报告指出要完善社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，从而进一步拓宽了社会治理格局，指明了创新社会治理的多元化路径，标志着党建引领社会建设路径的更新。总体而言，党的十八大以来，社会治理方式从理念、内涵、路径等方面都得到了更新，公民参与社会建设的积极性与主动性得到极大激发。具体而言，社会管理向社会治理的转变表现在：在主体权威上，前者强调政府权威的唯一性，后者强调多元主体的平等性；在责任承担上，前者强调政府承担主责，后者强调责任共同承担；在作用发挥上，前者强调上下级之间的命令服从，后者强调多元主体间的协商合作；在社会服务上，前者强调政府提供服务、社会被动接受，后者强调社会主动提供服务、政府购买[7]。

中国的社会建设经历了从政社合一向政社分工演变的历程，社会的独立性、自主性、自治性程度日益增强，这一过程始终处于党的领导之下，党的领导构成了中国社会建设历程的本质特征与政治保障。习近平总书记在2013年全国宣传思想工作会议上指出，独特的国情注定了中国必然走适合自己特点的发展道路[8]，必须顺应中国语境，结合党的领导与党建引领思考社会治理问题，而不能一味地因循西方思维。

二、新时代的社会治理要坚持党的领导

中华人民共和国成立以来，党始终关注社会建设这个主题，始终坚持根据现实需要调整社会建设的对策。进入新时代后，社会治理同样需要党的领导。

(一)从主体维度看，新时代社会治理的多元主体必须包含党

从社会治理的主体范围看，社会治理要求的多元主体必须包含党。党的十九大报告明确指出要“打造共建共治共享的社会治理格局”[4]，若把社会治理概念中的“社会”一词理解成异于政府、市场之外的第三领域，即公共领域，那么新时代社会治理所需求的主体不仅包括社会领域之内的主体，还包括社会领域之外的主体。换言之，各种主体加入社会治理进程是社会治理理论的题中应有之义。中国共产党是一种政治组织，也是一种社会组织，理应成为社会治理不可或缺的主体。需要指出的是，肯定中国共产党是社会治理要求的一个主体，是从社会治理本身的需要讲的，社会治理对中国共产党参与治理是主动吸纳。中国共产党具有远胜于其他社会治理主体的组织优势，能更好地促进社会治理。

(二)从行动维度看，新时代社会治理的集体行动需要党来促成

社会治理的主体范围确定之后，还必须确保它们之间能够集体行动，而这种集体行动的实现需要党来促成。社会治理需要各主体基于共同的价值诉求采取集体行动，而现代社会是一个包含多元化主体的社会，主体的多元化带来诉求的多样化，进而导致各种不同乃至冲突的价值诉求或利益博弈问题显性化。这类问题能否得到有效解决，直接影响到社会各主体能否达成集体行动。一旦主体间不能达成集体行动，社会治理就难以实现；而主体间若要达成集体行动，就必须在不同乃至冲突的价值诉求之间取得最大公约数。这种价值的最大公约数需要依靠特定的主体来倡导、形塑，如一个成功的公司离不开各员工的集体行动，而各员工之所以能集体行动，最关键的原因在于公司最重要的主体，即企业领袖利用自身的权威在众多员工的不同价值诉求之间达成了最大公约数。正如马克思所言：“一个规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体的运动。”[9]如同公司治理需要领导层一样，社会治理同样需要一个主体来指挥。该主体在社会多元主体中最具权威性，能够协调社会主体间的差异性乃至冲突性价值诉求，能够在各主体之间倡导与形塑价值最大公约数，进而实现集体行动。在当代中国，中国共产党无疑是社会治理主体中最重要的主体，唯有其能够胜任倡导与形塑社会价值最大公约数的重任。中国共产党倡导的社会主义核心价值观就可视为实现这种价值最大公约数的实践，其目的在于团结社会各主体，使其朝着实现人民美好生活与民族伟大复兴的伟大目标而集体行动，其中自然包含为推动社会建设繁荣而集体行动。

(三)从资源维度看，新时代社会治理需要的资源需要党来供给

社会治理的多元主体在采取集体行动时需要多方面的资源支撑，而这些支撑需要党来供给。巧妇难为无米之炊，如果把多元主体间的集体行动比喻为巧妇，那么各种资源就是米，只有在有米且是好米的情况下，多元主体间的集体行动方能取得预期目标；反之，则可能是无用功。而要把这些资源整合起来，就需要依靠一个特定的主体来执行(就资源而言，现代社会中的各个主体都在一定程度上掌握着特定的资源，如果这些资源能够整合在一起并实现共享，就能更好地推动这些主体间的集体行动)。相比其他主体，中国共产党具有突出的组织优势与政治优势，能够更有效地破除各资源所有者之间的利益壁垒，搭建满足各主体需要的合作平台，实现资源整合与资源共享，从而更好地推动集体行动取得实效。

三、新时代党建引领社会治理面临的挑战

新时代，党在社会建设过程中的领导作用得到显著发挥，社会治理水平得到显著提升，社会治理体制得以进一步优化，共建共治共享的社会治理格局初步形成并逐渐完善。可以说，党的建设与社会治理的互动互融得到明显增强。与此同时，由于社会治理的多元性、复杂性、广域性，党在引领社会治理过程中也面临不少挑战。

(一)从求稳意识向法治意识转变

党的十八大以来，全党上下总体上形成了社会治理意识，能够较好地区分社会管理与社会治理，具备与各主体间达成共同治理社会难题的合作意识。但由于现代民主制社会孕育的治理理念本质上是一场针对传统等级制社会而衍生的管理理念的自我革命，是一个漫长且艰巨的过程。在践行社会治理理念的过程中，不可避免地出现残存的社会管理理念。如有的地方政府采用封锁消息、强迫命令等“硬”手段，有的地方政府采用花钱、给好处等“软”手段来解决群众之间的冲突。无论是“硬”手段，还是“软”手段，都是追求暂时解决群众冲突而达到社会刚性稳定的目标，反映了一种求稳心态，可能导致党与政府的公信力遭受质疑。这种求稳意识反映部分地方政府并未把处于冲突中的群众当成法律意义上的平等主体，从侧面折射出当前党建引领社会治理存在法治意识不足的问题，面临从求稳意识转向法治意识的挑战。

(二)从有形覆盖向有效覆盖转变

党的组织建设既包含形式上的组织覆盖(即在社会团体中设立党组织)，又包含成效上的功能引领。改革开放以来，随着各类社会团体的兴起与发展，社会团体中党的组织建设工作逐步开展。1998年颁布的《中共中央组织部、民政部关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》对社会团体成立党组织的条件、性质、规模等都作了相关规定，体现了党对采取组织覆盖引领社会建设的重视。进入新时代后，随着全面从严治党战略的实施，我党愈加重视社会治理中的党组织覆盖建设，总体上“完成了党的组织布点任务”[10]，实现了党组织在社会治理中的有形覆盖。在社会领域中广泛建立党支部是必要且重要的，这既是新时代加强党的全面领导的必然体现，也有利于巩固和扩大党在社会治理中的领导作用，为党支部在社会治理领域发挥战斗堡垒作用打下坚实的组织基础。党组织的广泛设立成为衡量社会治理水平的关键指标(如在上海，党组织的建设状况成为社会组织年度考核的必要条件)，但有的党组织在功能引领上成效不明显，表现为党内组织生活形式化、动员群众能力不强、社会利益整合不明显等。这表明党的组织建设虽然形成了一核多元的格局，但功能发挥不足、有效覆盖不足。总体而言，当前党建引领社会治理的进程虽然总体上完成了第一步任务(即有形覆盖)，但尚未完成第二步任务(即功能引领)，面临从有形覆盖转向有效覆盖的挑战。

(三)从主抓微观事务向主抓宏观方向转变

党在社会治理过程中起着领导作用，但其领导的内容在不同时期具有不同的表现形式。一般而言，在社会建设初期，由于社会各主体尚不成熟，不能及时有效地处理社会建设问题，因而需要一个有领导能力的主体来介入具体的事务性领域。从改革开放40年来的效果看，正是凭借这种对事务性领域的详细介入，党成为了让社会组织发展，让社会建设进步的引领者，把政治优势、组织优势充分转化成引领社会建设的优势。可以说，党的建设在哪个社会领域增强，哪个社会领域的治理绩效就会取得比较显著的提升，如实施河长制(即由地方政府的各级党政主要负责人担任河长，挂点相应的河流、湖泊)以来，城市的许多河流、湖泊等都得到较好的治理，成为当地河流清洁的样本。但随着社会各主体的成熟以及社会自主性程度的增加，党在引领社会治理过程中应当逐渐减少对事务性领域的介入，逐渐赋权给社会各主体，使其充分地实行自我治理。此时，党要适时调整领导内容，从以事务性领域的介入为主逐渐转向以方向性领域的把控为主，实现从“撑船者”向“掌舵者”的角色转向，发挥好总揽全局的作用与协调四方的作用。但从目前党引领社会治理的经验来看，仍是抓微观的事务领域多于抓宏观的方向把控，面临从主抓微观事务领域转向主抓宏观方向把控的挑战。

四、新时代提升党建引领社会治理成效的新路径

从一定意义上说，发现问题是解决问题的先声。针对党建引领社会治理过程中存在的问题，积极探索党建引领社会治理的新路径，才能更好地提升党建引领社会治理的成效。

(一)提升党建引领社会治理的法治化水平，实现从求稳意识向法治意识的转变

新时代以来，法治精神日益受到全党全国全社会的重视，成为新时代社会主义精神文明的重要组成部分，并由此产生了“社会治理法治化水平”概念。提升社会治理法治化水平成为推进新时代社会治理的重要创新路径。习近平总书记在党的十九大报告中强调，要通过提升社会治理的法治化水平助推新时代的社会治理[4]。作为社会治理多元主体的引领者，中国共产党应增强法治理念与法治精神，形成依靠法治思维治理社会难点、痛点的思维方式，培育社会各主体运用法治思维协商处理社会利益冲突与矛盾的习惯，从而推进法治建设与社会治理的融合，推进党建引领社会治理的法治化水平。(1)要深刻认识法治建设之于新时代社会治理的重要性，深刻认识新时代社会治理法治化建设之于国家治理能力现代化、中国特色社会主义法治事业建设以及法治中国建设的重要性；(2)要深度培育知法守法懂法用法的法治环境，提升社会各主体法治意识，推动各主体处理社会难题的平等意识及协商意识，使法治理念深入人心，成为全社会主体达成协商处理利益纠纷的最大共识；(3)要深入推进覆盖住房、医疗、教育、生态环境等方面的法制体系建设，充分实现社会各主体在社会治理中的参与权、治理权。实践中的一些经验值得借鉴。如枫桥经验曾因成功发动群众自治处理村内社会冲突而受到毛泽东同志的重视，它体现了党的群众路线创新、思想方法创新和工作方法创新；进入新世纪后，它又因充分发挥了党的领导、法治思维在解决社会矛盾问题中的作用而受到了时任浙江省委书记习近平同志的高度重视；进入新时代，在提升社会治理法治化水平、助推社会善治的境遇下，习近平总书记指出，各级党委、政府要充分认识枫桥经验中所蕴含的时代价值，即法治思维和法治方式，要“善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题”[11]。枫桥经验表明，在新时代，要把法治理念、法治思维、法治方式深度融入社会治理过程中，强化党建引领社会治理的法治化水平是妥善解决社会治理难题、有力维护社会和谐稳定、有效推动基层社会善治的重要路径。

(二)创新党建引领社会治理的机制，实现从有形覆盖向有效覆盖的转变

党建引领基层社会治理的基础性工程，在于把党支部建立在社会各领域，实现党对社会治理的有形覆盖，从而形成以党为核心主体，以政府、公民、社会组织等为多元主体的一核多元格局，其方法一般是建立组织、配备干部、下拨经费，其成立的必要性与重要性是显而易见的。应该说，这一基础性工程大体上已完成，接下来是实现党的核心作用，即发挥党的各项功能引领作用，实现有形覆盖向有效覆盖的转变，实现从一核多元向一核多能的转变。有效覆盖是指切实发挥党组织在各社会领域的功能引领作用，包括政治引领、思想引领、动员群众、整合社会主体等，而党组织各项功能引领的切实发挥就是党组织“一核多能”的实现。

实现党组织的有效覆盖离不开社会治理机制的创新。社会治理机制的创新要树立区域化党建的战略认识，扭转把党建局限于单纯党务工作的狭隘意识，加强党组织之间的横向合作，针对各地社会实情制定各党组织相互协同的运作机制；在权利与义务的分配机制方面树立权责关系的平衡意识，妥善处理确权与赋权的关系，解决基层社会治理中“条”与“块”的失调问题，实现“管得着的能看见，看得见的能管着”；要在党建引领的考核评价体制方面建立“自上而下”与“自下而上”相统一的双向考核评价机制，消除“家长制”或“一言堂”的唯上意识，注重自下而上的改革创新，完善市场企业、社会组织、公民个人等多元主体的监督和考核评价机制，提升社会多元主体对党建引领成效的考核权重，充分彰显社会多元主体的评价声音；在构建多元主体共建共治共享的社会治理格局中树立有序参与、民主协商的合作意识，发现并解决社会治理中多元主体间的协同治理瓶颈问题，确立社会各主体之间的合作支点，形成党领导下的社会各主体协同示范效应。如北京的“街乡吹哨，部门报到”实践，通过树立区域化党建意识，实现了各党组织之间的纵向信息互通与横向工作合作；通过理顺权责清单与向下赋权，优化了基层社会治理中的权责匹配；通过提升社会各主体对党的领导成效与政府负责成效的考核比重，不仅完善了双向考核机制，而且提升了多元主体参与社会治理的积极性；通过发现并解决社会各主体间的利益分歧点与合作难点，推动了社会各主体的有效合作，有效推动了党的政治引领、思想引领、群众动员、利益整合等功能的发挥，由此成为“符合超大城市特点规律、具有首都特色的城市基层党建新路径”[12]，且因其良好的工作思路创新与方式方法创新而成为可在社会各领域治理中复制、推广的基层社会治理经验。“街乡吹哨，部门报到”的经验表明，在新时代，凸显党的功能引领作用，实现党的有效覆盖是创新社会治理机制，推进社会治理的关键路径。

(三)提升党员干部把方向、谋大局的领导能力，实现从主抓微观事务向主抓宏观方向的转变

社会建设不同于自然变异，前者的核心在人，后者的核心在物。党建引领社会治理作为一项特殊的社会建设课题，其核心在于“人”，不过这“人”主要指向在社会组织中发挥引领作用的党员干部。习近平总书记多次强调，党员干部要持续增强执政本领，全面提升领导水平。具体到社会治理中，党员干部尤要重视增强把方向、谋大局的能力。当然，这里不是说党员干部只能局限于宏观上的“把方向、谋大局”，在微观上，党员干部同样要增强“抓事务、治细节”的能力。党的全面领导要求党员干部将微观上“抓事务、治细节”与宏观上“把方向、谋大局”相结合。但实践中，部分党员干部在社会治理中较多注重微观事务，较少注重宏观方向，因而要实时增强党员干部把方向、谋大局的能力，实现党员干部从主抓微观事务向主抓宏观方向的转变。

要提升党员干部在社会治理中把方向、谋大局的能力，就要求在社会治理中实现“总揽而不包揽，学会‘弹钢琴’，善于抓重点”[13]，把握好社会治理的政治方向、价值取向、发展趋向。把握好社会治理的政治方向是解决谁来引导治理的问题，意味着要在社会治理中加强党的领导、完善党的建设，认识到中国特色社会治理的特色优势就在于党的领导，优化党组织在社会各领域的嵌入机制，实现党的领导与社会治理结构的有机融合；把握好社会治理的价值取向是解决谁来治理、为谁治理的问题，意味着要在社会治理中依靠人民的积极参与，激发人民的参与意识，认识到中国特色社会治理的根本宗旨是为了提升人民的幸福感、获得感、安全感，搭建人民参与社会治理的机制、平台，实现人人参与社会治理的生动局面；把握好社会治理的发展趋向是解决社会治理向何处去的问题，意味着要把社会治理与社会和谐化、国家强起来的过程结合在一起，进一步完善社会治理的发展政策、发展方式、发展路径，把实现社会善治作为全面建成小康社会、实现“两个一百年”伟大目标的重要组成部分。如新时代以来，在湖南湘西土家族苗族自治州的十八洞村发动的脱贫攻坚战，通过加强党的领导、完善党的作风建设，实现了党建引领与十八洞村乡村建设的融合；通过培育十八洞村村民的内生动力，涌现了十八洞村村民积极参与乡村建设的热潮；通过制定合理的政策、引进合理的产业、搭建合理的平台，成功实现了十八洞村的翻天巨变。可以说，新时代的脱贫攻坚战某种程度上也能检验党员干部是否有把方向、谋大局的能力。