近代中国城市土地管理制度变迁的比较及对城市后续发展的影响

贾彩彦

(华东政法大学 商学院，上海，201100)

一、近代城市土地管理制度变迁的模式

近代中国城市化中形成了不同的城市发展模式，包括有条约口岸类城市，如上海、天津、青岛等;非条约口岸的工商业城市，这类城市有的是自开商埠，如南通等，也有的是并没有自开口岸，但城市有了很大发展，如无锡等;有传统行政中心城市，这类城市并未开埠，但也出现了缓慢的转型，如北京等。这些不同类型的模式对于近代城市管理制度的变革产生了不同的影响，使得这些城市在近代制度的构建中也出现了不同的制度变迁模式。

就约开商埠城市而言，上海和天津等租界和华界长期并存的城市，其土地管理模式的变革是传统的中国土地管理模式和具备典型西方特点的土地管理模式互相影响、互相融合的过程，是一种嵌入式模式;青岛等租借地城市，则是由租借国移植西方的管理制度并在实践过程中予以创新，是一种制度移植模式;就南通等非条约口岸类的工商业城市而言，社会力量自下而上地自发地推动制度变革，自主创设的特征明显;而传统的行政中心城市北京等则在政府主导下自上而下地开始了缓慢的变革。①贾彩彦:《近代不同城市扩展模式对城市土地管理制度变革的影响》，《上海财经大学学报》2012年第6期。

总体而言，非条约口岸城市是一种诱致型制度变迁，约开商埠和传统行政中心城市则分别体现了移植的供给主导型制度变迁模式和内省的供给主导型制度变迁模式的特点。

二、制度变迁的差异

1．制度变迁的诱因不同

从不同类型城市土地管理制度的近代转型来看，人口向城市的逐渐聚集及城市规模的增长是土地管理制度变革的基础，但制度变迁的直接诱因却不同。

有租界的城市和租借地城市，如上海和青岛，西人“自治”是制度迅速变革的主要动因。在青岛，德国政府成为当地的统治力量，政府决心打造“样板殖民地”，因而在资金、技术上予以支持。从宣布租借青岛之始，便同时限制土地的私人买卖，通过“政府优先购买”、“土地拍卖”、“土地税收”制度的设计和配套实施，为同时展开的城市规划奠定了基础，也抑制了土地投机行为和土地价格的暴涨，从制度上为后续的城市发展打好了基石。在上海，制度的近代变革首先发轫于租界。尽管各国强辟租界并不是为了在租界区域内建设“模范”城市，而是为了居住和贸易的便利，但清政府为了减少外人的影响而将其限定在一个封闭的区域内，并将这个区域内的管理交给了租界区的各国，这使得租界区的商人也不得不自己组织起来进行租界区域内的基础设施的建设和管理，并在此基础上实施了类似于西方的“自治”管理。两者虽不同，在区域治理上却同样拥有了对该区域的相当独立的权力，类似于一批拥有西方文化背景和理念的人在一个东方区域实施自己的治理，其理念自然更多的是母国文化的影响。但同时我们知道，不同的文化理念很容易引发冲突，因此，制度移植成功的前提之一是文化的融合。无论青岛也好，还是上海也好，在推行新制度时均遇到了很多冲突，然而新制度仍然能够构建起来的前提之一是当局的强力推行，“自治”为这种强力推行提供了条件。

对于新兴的工商业城市南通和传统行政中心北京而言，近代工业的发展是制度变革的基础。南通是近代工业城市，为了促进经济发展，自开商埠，在以张謇为首的一批地方精英的推动下，近代工业迅速发展，带动了城市化，并在此基础上对城市进行了规划建设;而近代工业基础相对薄弱的北京，城市人口与城市规模的增长要缓慢得多，尽管出现了变革，但变革十分缓慢。

无论以上何种因素是推动制度变革的最直接的原因，对外开放均促进了贸易、工业的发展，并为制度的实施提供了经济基础，令城市规划得以展开。

2．制度变迁的环境与路径不同

传统行政中心城市北京，一直作为全国的政治文化中心，有其发展的历史底蕴和基础。近代以来传统手工业、工业、商业、服务业的发展对城市空间形态的改变产生了需求，也为空间的局部重新规划提供了基础。京师的特殊地位既是其经济发展的有利基础，也为制度的变革提供了特殊的环境。在1908年的调查中，京师40%的人口仍然是直接为政权服务，而不是从事工商业的。这种特殊地位长期以来在文化上形成“乐与仕宦交，好习官样”①夏仁虎:《旧京琐记》，北京:古籍出版社，1986年，第36页。的风尚，客观上轻视工商业，思想上也趋于保守。深受传统文化浸淫的庞大的官僚集团中也存在着守旧势力，客观上若无外力的冲击，旧有的秩序和制度很难被打破。英法联军、八国联军的先后入侵直接改变了京城的秩序，清廷为了维护统治也被迫进行变革，从而推动了制度变迁。与上海相同的是，同样因为战乱，为了寻求租界的庇护，资金和人口向租界流入，只不过，北京的资金和人口流入了租界遍布的天津，长三角的资金与人口流入了上海租界，上海迅速发展，而北京的近代工业始终发展缓慢。而且，政权更迭频繁，政府的目标更多的是维持政权，在财政收入薄弱的情况下，既缺乏长远的城市规划，也没有足够的财政投入，故而新制度是在局部的空间改造中逐渐确立的。

上海的制度变革始于租界。尽管公共租界、法租界的长期并存使得城市的发展缺乏统一规划，但由于其相对稳定、独立地长期存在，故构建出了较为系统的管理制度，经济的发展更为制度的实施提供了财政基础。华界则是在租界的刺激和示范下，开始模仿进行变革的。由此，近代上海土地管理制度的渊源就呈现出了多样化的特点:既有英、法的特点，又有传统中国治理方式的影响;有西方的三权分立式的制度框架，也有中国传统习俗的影响;有西方征地制度中重视私人产权的理念的体现，也有华界士绅主导的带有强制意味的征地方案的实施;有法租界的相对有序的土地开发，也有公共租界的相对无序的土地开发。尽管均深受西方制度的影响，青岛的制度构建则是在完善的顶层设计和政府主导下实现的，系统且统一，并为青岛的后续建设奠定了坚实的制度基础。这个差异主要源于租界当局确立租界目标的差异。上海租界的开辟是英、法、美等国希望能够进行自由贸易和自由居住，在租界辟立后，政府并不主导租界的建设，而由租界里的商人自己组织进行，故而才有租地人会议到后来的纳税人会议来商讨进行。

德国政府强行“租借”青岛的目的之一便是建立“样板殖民地”以彰显德国的实力，因而租借伊始，德国政府便主导了青岛的制度设计、规划和开发，并投入了资金，使得青岛在很短的时间内便由小渔村发展成为一个近代城市，其制度的构建便更多地打上了德国的烙印。也同样出于好好建设的目的，在设计制度时，以单威廉为首的一批专家进行了调研，在制度设计上尽量避免出现上海等租界已出现的土地投机的弊端。德国政府的主导成为青岛近代制度构建的保障，但政府缺失的南通却也较快地实现了制度的近代构建，这里面的共同之处在于权威力量的主导，只不过一在政府，一在民间。但系于个人力量和企业之上的变革，虽然全面但却不稳定、持久，当张謇逝去，其企业集团衰落，城市的后续发展便失去了保障。

3．制度变迁的特点不同

近代南通和上海虽然一个是自开商埠城市，一个是约开商埠城市;一个是由中国人自觉地规划、建设起来的城市，一个是受租界开发的影响而带有浓重西方色彩的城市，但是探究两个城市的制度转轨的路径，我们可以发现两种制度转轨均是自下而上开始的，只不过前者是一种内省型的制度变迁，后者是一种移植型制度变迁。近代南通自20世纪90年代近代工业兴起后开始了迅速的变革，而上海自开埠后，贸易的发展迅速带动工业的发展，开始了迅速的城市化和城市转型。这两个城市的迅速发展，都有其工业基础，而其工业的发展与其优越的地理位置和自然条件是分不开的。南通滨江临海，西有通扬运河，北有串场河，还有盐运河贯穿全境，小河密布，交通便利;既毗邻上海，又连接广阔的、农业条件优越的苏北，本身又是著名的产棉地，具备发展近代工业的优越条件。上海更因其优越的地理位置而被殖民政府选中，成为首批开埠的城市。上海被迫开埠后，清政府和英政府基于各自的考量，一个是将其置于远离县城的荒郊野外，任外商自己在这块区域内居住、贸易，区域内的基础设施等的建设由其自行负责;一个是基于便于贸易的地理位置，谋求能自由居住和贸易的区域，但殖民政府本身也不负责区域的基本建设。这样在这个划定的租界内，提供基础设施的政府缺位了，但是外商进入需要的道路、码头如何修筑呢?费用如何解决呢?由谁进行管理与维护呢?外商各自租地建房，土地产权如何划分、如何交易呢?这些问题产生了巨大的制度需求，事实上也为外商的“自治”提供了空间。从上海租界的发展历史我们也看到，租界的第一个由商人自发组织成立的机构“道路码头委员会”事实上就是最初的市政管理机构。这样租界内的外商成为制度变革的组织者和实施者，自然而然地在租界的建设中、在本国理念和文化的指导下移植了本国的做法。这种移植而来的制度一来文化背景不同，二来所对应的经济发展阶段不同，因而在制度确立的过程中与中国传统文化产生了冲突，进而出现了一些融合。南通近代工业的兴起和发展，基本上依赖于张謇。特殊的是，张謇尽管不是当地政府官员，但由于其“末代状元”的特殊身份以及和一些朝廷大员的良好关系，使得其拥有声望并得到地方政府的支持;加之中央政府层面也希望通过变革求存图强。在这样的社会背景下，张謇创办大生纱厂以“通州民生”、“中国利源”。在这样一种情怀下，绅商们推动了南通的变革。如果说租界的变革是外商为了自身的生活便利而不得不为之，南通的变革则是社会精英们谋求富国的自觉的变革，20世纪初的地方自治运动又进一步为这一变革提供了有利的空间。但不论哪种情况，这两个城市的制度变革中，政府某种程度上是缺位的。

近代北京和青岛，是自上而下的政府推动型制度变革。这两个城市虽然一个为中国的首府，一个是德国强占的租借地，但在这两个城市的变革中，国家的力量均是主要因素，但它们仍是有差异的。北京既有中央政府，又有地方政府，国家力量强大。尽管在清末，一直有变法与不变法之争，但城市管理的变革却是在八国联军入侵、清政府逃亡后，由地方绅董出面成立的“安民公所”开始的。也就是说，暂时性的政府缺位给了社会力量空间，而战后北京的管理瘫痪需要一个机构对街面进行整顿，并保护私人财产。这样城市管理变革之始的力量是绅董。随着清政府回京和政府力量的恢复，急于求存的政府成为推动并实施变革的主要力量，这种变革也是对西方制度的学习和模仿。而青岛则是德国政府主导下的强制变革，并因政府力量的强大而很快确立了新的制度。

三、制度变迁的共同点

1．适应近代经济发展的要素基础

中国传统经济的自然演进由于国门的被迫打开而被中断。随着传统部门的衰落和向近代经济的转变，一些传统的市镇衰落的同时，一批近代城市兴起。在我们探讨的四种不同类型的城市中，无论是在近代的发展放缓还是迅速崛起，我们均可以发现其背后的共同的经济要素。

在明清后期，随着手工业生产的发展，尤其是在长江三角洲一带，出现了大量的丝、棉的专业化生产，这些丝、棉又经过长途贩运输往全国各地的市场。伴随着长途贸易的开展，大量的市镇兴起。这些市镇的兴起虽得益于其良好的农业条件，但更重要的是便利的交通运输条件。闭关状态被打破后，大量的外国商品涌入，对外贸易加强。国际贸易的发展更多地依赖于优良的海港、码头以及与腹地的便捷交通，这也成为上海、青岛被选中的原因和发展的基础。同样，近代天津、广州、南通也是如此，而北京则无这一便利条件，因而才说中国近代城市“因商而兴”。在经历最初的由于传统经济和现代经济在文化、规则等方面的差异而导致的过高的交易成本的阻碍后，随着内地中心城市的被打开，现代金融业、航运业在这些城市设立，中国的官办、民办工业开始发展，新的市场交易规则也开始在租界城市确立。甲午战争后外国对华直接投资的防线被打破，外商投资规模大幅增长，开始大规模投资于工矿业和铁路等，进一步促进了近代工商业的发展。

在近代兴起的这些城市中上海的迅速发展尤其引人瞩目，这仍然与上海特殊的地理位置以及由贸易促进城市发展的中国近代城市发展的特点相关。上海开埠之初，近代工业发展薄弱，贸易的发展也推进了上海和其腹地的经济联系，带动了传统经济的转变。一些家庭手工业破产，大量的剩余劳动力、资金涌入上海，为上海近代工业的发展提供了充足的资金和剩余劳动力。南通凭借着广大的苏北农场和劳动力，借助于同上海的便利交通而成为其近代工业发展的基础。事实上，明清时期经济的发展，江南已兴起一批经济型市镇，形成了不同于过去的自给型的小农经济下的城市发展模式，以至于有的学者认为:“19世纪外国资本主义的入侵，并非创造了一个新的市场体系，不过是利用和部分地改造了中国原有的市场体系来为之服务。鸦片战争后，帝国主义列强选择的通商口岸都是原来重要的流通枢纽;侵略者的洋货倾销和原料掠夺也都是利用了中国原有的市场网络。”①许檀:《明清时期城乡市场网络体系的形成及意义》，《中国社会科学》2000年第2期。

2．传统习俗和文化理念的影响

在各个城市的土地管理制度变革中，传统土地交易中的土地制度均发生了变化。传统的土地交易的习俗越来越不适应近代经济的发展，在近代变革中出现了较多的冲突。一些传统观念仍然存在，一些逐渐发生了近代变革，更多的正式的规则被制定出来，近代的制度变革呈现出二元特点。

传统的习俗、习惯是与传统的经济秩序、政治格局相适应的。传统的经济秩序中，村社经济是主体，长期以来重农抑商，土地主要作为农业用途，对土地的管理主要侧重于税赋的管理。而且传统的政治格局中，基本上是皇权和绅权共治，绅权治理在制度上即体现为宗法制。乡绅以家族为纽带，实际上履行着乡村地区的治理权。在基层治理中，主要依靠习惯来解决。在房地交易的主体——农地交易中，因为分家析产、人口增长等因素，土地交易呈现一种小额化的特点，这在宋以后越来越明显。这种小额化的土地交易使得交易多集中在同村之间。如果土地分散，则会加大土地劳作的成本和租佃制下地主监督的成本，成本的制约使得土地交易市场多为村级市场。而在村级市场中，家族、道德起着很重要的约束作用。宗法力量在基层组织中是维护稳定的重要力量，家族的权威领袖、当地有威望的士绅等起着组织与提供公共服务、调停纠纷等作用。在土地交易中由于存在信息不对称的风险，需要权威者起着一种降低风险的担保作用，故而中人一般均由当地的首领、熟谙人情世故并负有公共威信的人物来担任;而且为了逃避税收，交易者更希望回避官府，通过官府解决纠纷的高额交易成本也使得人们更倾向于寻找当地的权威者来解决。从传统的中国政府的管理模式来看，国家的管理更注重税收和稳定，民间的财产交易并不会引起社会动荡，因而如西方观察家所言:“他们(指中国)的立法者的主要努力，都用在制定镇压骚动及保护税收的法律方面，而把民法、商法或契约法的问题交给地方政府去处理。”①李文治编:《中国近代农业史资料》(第一辑)，上海:生活·读书·新知三联书店，1957年，第44页。地方政府对基层的治理中也依赖于宗法秩序，正是这种治理模式给了大量民间交易习俗产生和长期存在的空间。千百年来，制度的变革一直是一种路径依赖基础上的重复，在土地产权交易的具体运作中，传统土地契证种类繁多，土地测量混乱，在交易中存在的一些“找赎”等风俗更是导致民间纠纷不断。尽管国家制定了一些基本法律，但也主要是围绕着土地税赋的征收而展开。

随着越来越多的劳动力涌入城市，土地交易频繁，传统的交易习惯的弊端成为土地交易的障碍。在传统民间交易中，单是土地产权凭证就存在很多种，甚至还有劈单、烂单等，尽管残缺，但却被民间认可。这种交易机制的形成是基于熟人社会的信用基础之上的，在交易范围较小时，信用治理机制是主要的交易治理机制。然而，随着交易范围的扩大，社会流动性增强，严格的家族制度也发生了变化，传统的宗法制度的约束也在减弱。这种非正式层面的道德、习俗等约束的减弱，客观上需要正式制度予以补充。近代著名实业家穆藕初在他的五十自述中这样谈道:“自成童至今，垂三十余年。此三十余年中，思想变迁，政体改革。向之商业交际，以信用作保证者，今则由信用而逐渐变迁，侧重在契约矣。盖交际广，范围大，非契约不足以保障之。”②马学强:《从传统到近代:江南城镇土地产权制度研究》，上海:上海社会科学院出版社，2002年，第382页。穆先生生于1876年，他所讲的“三十余年”正是19世纪末期，穆先生从实践中感受到了“信用向契约”的变迁。其实，信用是一种非正式制度，契约是一种正式制度。在中国传统的社会里也存在着各种形式的土地契约，这些契约背后体现的也是中国传统文化中对于信用的重视，因而近代社会中的“契约”理念并不能简单地看成是西方的文化观念。“信用”和“契约”体现了同一种精神，穆氏所讲的变迁指的便是在商业交易中更多地以明文的契约来保证信用，这样原有的以信用为基础的不规范的契约便越来越不适应，需要有规范的契约来保证信用。因而在各地的土地产权管理制度中，一个共同点便是土地产权凭证的变革。原有的形式不规范的且受制于传统的习俗而易致纠纷的契约，被标准化、统一化的土地契约所取代。这些新式契约克服了传统土地契约管理混乱的缺点，在管理上也克服了管理规章缺失、土地丈量不清、交易易受社会力量干预的弊端，大大提高了契约的信用，甚至土地契约都能够作为融资工具，如上海道契。

我们也看到，在土地产权管理制度的变革中，尽管“亲邻优先购买”“找贴”“找赎”等习俗在近代契约中逐渐减少，牙行等房地交易中介机构也慢慢地、较多地出现在土地契约中，相应地政府的管理越来越程序化，政府管理的职能得到了强化，土地纠纷的解决中也开始采用律师等专业人士，但同时传统的一些文化习俗也并未消亡，并一直被保留和尊重。如无论怎样开发土地，对于坟地的保护以及相应的习俗的尊重，还有传统的诉讼纠纷解决中更多地是以“礼”为基础，在很长时间内与以“理”为基础的近代司法诉讼方式并存，土地的有偿征用与鼓励士绅捐赠的方式并存。在传统的土地管理中，士绅始终是主要力量，事实上是基层治理的主要承担者。在近代化的转变中，我们也可以看到，这部分绅商团体，还是社会变革的主要推动力量。在北京、南通、上海，我们都可以看到士绅的身影。这部分人虽然是传统社会的中坚力量，但是“家天下”的情怀，始终是传统知识分子根深蒂固具有的，当社会处于动荡期时，他们中的精英便会站出来，成为变革的主要领导和推动力量。

3．西方文化的传播

近代西方文化的传播，是近代制度变革的另一个主要因素。近代工商业的兴起和国际贸易的开展，使得西方的一些工商业规则和契约理念开始被引入，官方层面的推动加剧了这种传播。清末以来，教会、政府等成立了同文馆、江南制造总局等机构，这些机构翻译了大批的西方书籍，对西方文化进行介绍;政府还派遣官员去海外进行考察，并派遣留学生去海外学习，这些学习和考察更是使得一部分人对西方文化有了更直观的认识和感受，并主动加以介绍和传播。新式学校也被设立起来，并开设一些传统的教育中所没有的科目，既有自然科学的，也有人文法律的。租界等的设立，使得普通的平民也能直观地看到西方人的生活方式和习惯。如我们看到的，文化的接触必会留下痕迹，文化的交流必会相互影响。这些文化的传播，不仅带给了人们一些新的事物，还影响到了传统的习俗和社会秩序。

西方文化在近代的传播，能给传统制度带来如此大的冲击，和近代中国社会的经济秩序的变革是分不开的。清末期，中国的农业经济领域就已存在大量剩余劳动力。“据统计，1812年，中国人口已达33370万人，而土地却只有79152万亩。人均耕地只有2．3亩。这种人地比例表明，整个社会的生活水平已下降到‘饥寒界限’(人均4亩)以下，人口数量已经超过社会经济负载力。”①许纪霖、陈达凯:《中国现代化》(第1卷)，上海:学林出版社，2006年，第34页。至19世纪末期，城市中近代工业的发展使得大量的人口流向城市，乡村原有的家族结构遭到破坏。在原有的宗族社会里，家族以及历史上各式各样的保甲制的实施，使得整个乡村社会邻里及宗族互相监督、互相约束，地方士绅予以教化;而人口流动的加剧，使得城市里的移民不再受原有的宗族邻里的约束，尤其是在租界、租借地城市，原有的士绅的教化随着失去政治权力的保障，也很难发挥作用。在这样的道德约束相对宽松的社会体系里，又有西方文明的影响和带有西方观念的法律、法规等条令的颁布实施，使得文化、习俗相对较快地发生了改变。

土地管理制度的变革中，较早、较快发生变革的就是在租界城市和青岛等租借地城市，而城市化较慢的、传统士绅仍掌握着话语权和在基层治理中发挥作用的北京，传统习俗的改变则要缓慢得多。

四、对后续城市发展的影响

1．上海城市发展的不均衡

近代上海是租界、华界长期并存的城市，租界在土地开发中确立的新的土地管理制度为后续的租界开发、建设奠定了基础。这些制度中以“道契”制度为核心的土地产权管理制度，体现了西人对私人产权的尊重和契约精神，并在管理上确立的从土地测量、登记、公示、交易的规范化等制度，便利了土地交易;土地使用上的分区规划、征地补偿保证了租界的开发和城市空间的相对有序扩展，考虑了极差地租的土地估价、征税为租界的建设提供了资金支持。这些管理制度还以法规的形式予以确立并强制实施。这样，至20世纪初，租界已是“路广而洁，屋敞而明，列树道旁，浓荫蔽日”，而当时的华界却还是“市街狭隘，行人拥挤，扫除不力，秽气塞途”。②宣统元年《上海指南》，卷一“总纲”。上海:商务印书馆，第1页。

租界的开发、市政建设及实施的制度，极大地刺激了华界。自1895年始在官员主导下，建立了南市马路工程局，进行土地开发，并在机构设置上仿行租界，开始了地方管理体制的变革，从管理制度上对传统体制进行了突破。但由于清帝国灭亡和北洋军阀统治的动荡，其未能得到良好的发育与成长。直到1927年上海特别市政府成立，其市政工程建设方有了大的发展。因此，近代上海尽管迅速发展起来，但租界、华界的发展速度有很大差异，也没有统一的城市规划，使得城市的发展处于分割状态之下。不同的区域因文化背景的不同，在制度规则上也呈现出差异。如公共租界和法租界，前者的开发相对于后者就要无序一些，在后者的一些征地纠纷的处理中，法领事的干预也要多一些。而华界则更多地延续着传统的方式，如直到20世纪初的《申报》的记载中，很多土地纠纷仍然是由于“契据”引起的，这和传统的契据管理混乱以及传统习俗中很多社会力量的干预是相关的。但我们也看到在土地纠纷的处理中，虽然依理，但也因循民情，还有一些居民又接受了西方的方式，聘请律师来解决纠纷。同样，在租界的土地契约管理中，也体现了对某些中国传统习俗，如对坟地的看重等的尊重。这些现象的存在，更说明在近代上海不仅因着租界、华界的存在而导致的西方制度和中国传统制度并存的“二元化”，也说明即使在租界体制内或者华界体制内，两种文化亦有融合、并存的“二元化”现象。

在上海的近代制度构建中，另外一个值得关注的现象便是土地投机行为的盛行和土地价格的飞涨。我们不能忽视，租界在土地价格的调控上确实制定了一些制度，比如成立土地估价委员会，定期对土地价格进行评估、征收土地税，甚至也制定了对工部局内部人员利用信息优势炒作土地行为的惩罚机制，但事实上工部局董事会成员也在参与炒作。这固然和上海经济的发展相关，但也和租界设立的特点相关。租界的设立本就是为了外商的经济利益，外商来华就是为谋利而来，如一位英国商人所言:“我的职责是尽可能不失时机地赚钱发财，我把地皮租给中国人，或者造房子租给中国人，从中取得三到四分的利息，那是因为这是我能拿钱来做的最有力的交易。我希望至多二三年内发一笔财，然后就滚蛋，以后上海是被火烧掉还是被水淹没，跟我有什么关系?”①［法］梅朋、傅立德:《上海法租界史》，上海:上海社会科学院出版社，2007年，第216～217页。这种思想在租界的外商中是相当普遍的，而租界当局通过征收土地税，又能成为其财政收入。这种特点使得上海的房价飞涨，加剧了城市的贫富分化。

近代上海的发展直接是近代工业和国际贸易的发展所拉动的，但根本上是开埠给了上海发展的契机，而整个城市空间形态发生的巨大改变则和制度的变革是分不开的。西方思想、文化的传入，首先冲击的便是土地制度，不仅一系列规则、法规确立起来，市民的产权观念、契约意识等也逐渐发生了变化。这些观念的变化同样适应于工商业的发展，为城市经济的发展做了文化上的准备。近代上海能成为“最洋气”、“最小资”的一座城市，也和这种文化的形成是相关的。

2．青岛的相对有序发展

青岛的制度变革是由德国政府主导的、强力楔入的。其最大特点之一便是制度设计的相对完善性及有效实施性。德租青岛之前，青岛只是个小渔村，然而不同于英、法等在上海开辟租界的目的，德强租青岛是为了长期经营的，因而从强租伊始，便着手制定城市规划，并通过一系列法规确立了一套土地管理制度。这个制度的确立和实施有几个保障:德政府赋予胶澳的自治;德政府资金、技术和人才的支持;制度设计者单威廉的精心设计。为了防止土地被炒作、投机，德租青岛伊始，便宣布了土地的优先购买政策，单威廉更是亲自走遍青岛的35个村庄，与地主协商签订合同，殖民政府付出大约年租两倍的价钱买断土地承购权，地主承诺不把土地卖给政府之外的任何人，使得政府以较低的成本获得了全部土地的控制权，并通过招标的形式将土地进行拍卖，从中获得土地收入。为了防止土地投机，又与土地税、土地增值税相配合，并对土地的使用加以严格监管。

德租青岛时期的土地开发是建立在两次城市规划的基础上的。这两次规划分别是1900年和1910年所做的规划，先后确立了青岛的建港建城及向东向西澳发展的方向，并确立了青岛欧华分区和南北狭长带状的空间结构，为青岛未来的发展奠定了基础。即使在后来日本占领青岛期间，城市规划通过市政管理机构、相关政策法规等方式在城市发展过程中也得以继承。但是其规划中强调分治和分化，这个规划理念使得城市的空间布局与社会等级相关，比如青岛区是西方人居住区，台西镇是贫民区，具体到不同区域的道路密度、公共设施配置等都不同，从而影响着后来的不同区域的社会结构，也影响了各个区域发展中的相互协调。随着青岛市人口的增多及中国商人在贸易中发挥着越来越大的作用，原有的欧化分区、分治的制度与各区间日益密切的联系也越来越不适应。

政策的制定还需要有效地实施方能发挥作用。德统期间，胶澳总督颁布了许多法规、条例，内容涵盖经济、政治、司法、土地、卫生等各个方面。制度的实施也并非完全脱离中国的传统文化，如单威廉对于中国传统习俗的了解，乡村治理中对于中国传统的族长制、里长制的延续，也缓解了制度实施中的矛盾。在管理方法中，对于在实施中存在问题的制度及时进行调整也是其制度能有效实施的基础。例如，在对土地使用的监管中，原规定若不能按计划对土地进行开发，则没收土地所有权，只按一半的土地价格予以支付。但在实施中，政府调查发现，很多业主没有按期按计划进行开发并非要进行投机，而是缺乏建筑资金，“总督署若毫无顾虑，一概令从前业主丧失地基，依法律，按情况，均属过于严酷，由时始觉旧土地法令，对于政府不能施行，实属无谓，对于公众，亦因过于强迫，发生恶感，于此之问题，乃加以修改”。②［德］沙美著，朱和中译:《胶州行政》，上海:民智书局，1923年，第46页。于是修改了原来的法律。

因此，青岛的政府主导的制度变革得以有效地实施并延续，与其精密的设计以及强制实施是分不开的。这些规划确立了城市的基本性质，通过港口、铁路等的基本建设，使得青岛发展近代工业和对外贸易的潜力发挥了出来，其贸易总值从1901年的3，985，845海关两，发展至1913年的60，448，850海关两，13年中增长了15倍①王守中、郭大松:《近代山东城市变迁史》，济南:山东教育出版社，2001年，第208页。，至1907年时已取代烟台，成为山东的贸易中心;1911年成为中国排位第6的重要海港，完成了从小渔村到重要的海港城市的转变。当然，以上所述只是单纯就城市制度规划与实施而言的。德国殖民统治对青岛当地的主权权益乃至中国的侵害则是多方面的，对此我们应有清醒的认识。

3．南通城市发展的非持续性

上海和青岛的发展都离不开殖民当局，但南通乃自开商埠城市，是在以张謇为主的社会力量的推动下实现的制度变革。

19世纪90年代之前的南通，仍是一个普通的老县城，其城市的空间格局仍保持着当时为了兵防和行政管理的需要而建设的“中轴对称的方形城廓、十字长街”的空间形态。但其又有优越的地理位置，滨江近海，有优越的水运条件，其腹地又有丰富的盐、棉，故而是一个以兵防、行政功能为主兼有贸易功能的城市，是区域性粮食、盐、棉花和土布的集散中心。可以看到，南通是有经济发展潜力的。19世纪末，在实业救国浪潮中，清末状元张謇“弃官而营实业”，利用其特殊的身份地位及社会关系网，自创办大生纱厂始，逐渐创办大生集团，进而兴交通，办教育，进行城市改造，使得南通成为由中国人自主规划、建设的“近代第一城”。在这个制度变革中，尽管新的城市土地管理的理念在城市规划建设中得以体现，但与青岛、上海相比，由于此制度变革并非是由政府主导实施的，因而更多地体现为自主性，也没有颁布很多的法规、条例。其变革的特点主要体现在:

(1)城镇与乡村共同发展的规划理念。张謇在创立大生纱厂时，并没有建在老县城或老县城的旁边，而是建立在了位于老城西北9公里处的唐闸镇，将港口区建在了城西南9公里的天生港，将城南9公里处的狼山区作为风景区，而将老城作为政治、金融、商业和文化中心，奠定了现在南通城“一城三镇”的空间格局。这一城三镇间互不干扰，以水路和公路交通相连，成为一个在功能上组团的体系。这种分区的城市规划理念常被认为与霍华德的“田园城市”的规划理念相似。霍氏的规划理念本为解决大城市的“城市病”问题，但张謇时期的南通，城市经济并不发达，交通也不便利，分散的布局在当时并不能充分发挥城市的集聚效应。而且这种分散，影响了产业的集聚发展和城市规模的扩大，在城市主导产业衰落后，因产业间缺少内在的纽带，使得城市群的进一步发展缺乏动力。它不能使中心城市与周边市镇融合成为一个整体，从而影响城市的发展。但此区域共同发展的理念在当时却是非常领先的，以工业化启动了传统城市的近代化，再启动了农村的市镇化。

(2)以私人企业的资金来支持社会的变革。近代南通在城市改造、教育、文化、慈善、市政建设等方面，多头并举，需要雄厚的资金支持。青岛发展之初有德国政府提供的资金，以及土地拍卖的收入;上海租界的建设最初由外商共同分摊，后有多种财政收入来支持市政建设。而查南通的史志，至民国六年方列出和土地相关的收支，如:民国六年，地方收支入款有地芦、附税、地芦特税、屯杂附税、漕米附税、买契特税、市场折价契税附捐、花布三厘、纱厘、亩捐、清丈费、屠宰带收学捐、过割费等项目，共计137113．36元;地方收支出款有警费、教育费、驻契费、清丈费等项，共计148268．62元②《南通县志》，第584页。，收不抵支。张謇以大生集团承担了诸多应由政府承担的社会功能，一方面拖累了企业的发展;另一方面，当企业衰败时，诸多的社会事业难以为继。

从大生集团创立到1926年张謇逝世，在南通形成了以棉纺织业为主导产业的产业链，以金融、商业和航运业为主体的第三产业得到了很大发展，使南通成为我国沿海重要的民族工业城市，也使得在南通地区兴起了以南通市为中心的一批市镇。但大生纱厂衰落后，南通的发展就再没有取得很大的进展，也验证了没有坚实的制度基础与动荡时期强有力的政府的推动，城市发展的持续性将会很脆弱。

4．北京城市的缓慢发展

近代北京的制度变革是相对缓慢的。20世纪30年代之前的变革主要体现在城市改造上，一些条例和规则在城市改造中颁布实施。在这个变革中，道路的开辟、新的商业区的开发建设使得这个城市空间从封闭走向开放。

近代北京城市管理制度的改变是由于英法联军入侵北京后，因政府的缺位和社会秩序的混乱而开始的。随着近代化的管理机构——市政公所——的成立，市政建设开始展开，一些初步的城市规划开始实施。在20世纪初的30年里，北京城内重要街道皆已被改造成碎石路和柏油路，许多街道得到了加宽和拓展。在原城墙遗址上、在原暴露污水沟上或穿过新城门的地方也修筑了新街道，同时原来被视为皇权特征的皇城城墙和城门被拆除，东西向的交通被打通。尤其是在前门改建工程中，市政公所特意聘用德国的建筑师对整个前门地区的改造进行设计。较为系统的初步的城市规划则是香厂地区的开发。在这个规划中，市政公所先后颁布《土地开发法》、《权利租借法》，并在北洋政府颁布《土地征用法》之后，颁布了具体实施的《土地征用暂行规定》，将土地规划、土地管理和土地招租结合起来，建设商业区和居住区。可以说，北洋政府时期的新式的土地管理理念主要体现在香厂的开发中，但这个开发毕竟是局部的。

20世纪初的这些变革，对于北京城的影响主要体现在如下方面:

第一，无论从空间形态上，还是精神层面上，北京城均从封闭走向了开放。古老的以皇城为中心的空间形态的改变，不仅便利了交通，促进了商业活动，使得一些新的商业区开始形成，而且它也标志着人们的思想已经逐渐打破皇权的束缚，规划理念已从传统的规划理念开始转变。思想上的逐渐开放，使得更多的新事物、新思想更容易被广泛接受。

第二，财政上的约束限制了北京的进一步开发。北京是中央政府所在地，中央政府在时局动荡中，更关心的是政权的稳定。尽管有了专门的管理机构——市政公所——负责市政工程建设、土地管理等，但同时还要负责社会救济、教育等其他事务。在这样的情况下，市政公所能用于市政建设和开发的资金紧张，同时由于近代工业发展远不如其他大城市，财政收入又相对较少，尽管社会力量也参与进来，但是在中央政府力量最强的地方，社会力量的空间相对较小，不能形成有力补充。