对三明市林业行政执法改革的思考

文/童庆辉 黄哲

当前正处于执法机构改革阶段，中央和福建省只明确了生态环保、市场监管、文化旅游、交通运输、农业农村、城市管理等6 支综合执法队伍。而林业执法工作，除了明确自然保护地中的部分生态执法移交生态环保综合执法外，林业执法队伍何去何从尚未明确。为此，对三明市林业行政执法情况进行分析，为使林业执法工作不受影响，林业执法改革平稳过渡，林业执法改革顶层设计和地方研究探索提供参考。

一、执法基本情况

1.三明市林业基本情况。三明位于福建中部，全市土地总面积2.29 万km2，辖12 个县（市、区)。林业用地189.97 万hm2、占土地总面积的82.5%，现有森林面积176.4 万hm2，森林覆盖率76.8%，活立木蓄积量1.5 亿m3，森林资源总量和主要林产品产量约占全省的1/4。2018年，全市林业产业总产值达1074 亿元。林业是三明的一大优势特色，地位作用十分突出。全市划定生态公益林48.7万hm2、重点生态区位林13 万hm2、天然林34.5 万hm2。现有国家级自然保护区5 处，省级自然保护区6 处、自然保护小区704 处，面积16.3 万hm2、占全市国土面积的7%，其中省级以上自然保护区数量占全省的1/3。全市现有国家森林公园6 处、省级森林公园19处，国家湿地公园1 处，是全国森林公园最密集的地区之一。

2.执法队伍。2005—2009年，全市12 个县（市、区）先后成立了林业执法大队，并承担了整合后的原分散在市林业局内设机构和所属事业单位的林业行政处罚职能。县、市均保留原有设立的林业检查站牌子，经省政府批准的林业检查道路站有22 个。目前，全市林业执法支队、大队核编286 人，在编228 人，借出95 人、借入46 人，在岗179 人。在岗人员按身份分，干部46 人、工勤133人（占74.3%）；按文化程度分，本科及以上32 人、大专61 人、中专和技校及高中78 人、初中及以下8 人；按执法证分，有省法制办发证的156 人、无证23 人（占12.8%）。另外，全市林业站中未纳入执法机构编制而又有从事林业行政执法的人员有189 人（其中有执法证的173 人），与执法支队和大队在岗人员接近。

3.执法运作现状。长期以来，三明市县（市、区）林业行政执法实际上存在三个部门在办理案件，一个是森林公安机关，依据《森林法》《国家林业局令（第1号）》《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发〔2013〕206 号）规定，可以查处各类林业行政案件，另外两个分别是林业执法大队和乡镇林业站。森林公安和林业执法大队属于有执法人员编制建制，林业站无执法编制建制，但林业站作为林业局派出机构，由林业局委托开展行政执法，其执法办案纳入执法大队管理。因此，林业执法大队和林业站统称为林业行政执法机构。林业行政执法机构主要负责查处木材流通领域的林业行政案件，以及辖区内其他林业行政案件。森林公安机关和林业行政执法机构按照“谁先发现谁受理”原则，依法查处林业行政案件。三明市执法运作模式主要有4 种类型：①“大队查处型”。即所有林业行政案件直接由执法大队办理，林业站只协助办理案件，此类执法模式的有沙县、大田县、建宁县和泰宁县。②“综合查处型”。即执法大队和林业站均办理案件，此类模式的有尤溪县（在林业站设立了正规编制的执法中队）、将乐县、明溪县、清流县和宁化县。③“林业站查处型”。即执法大队不办理案件只负责执法管理，案件由林业站办理。此类模式有永安市。④“委托查处型”。即执法大队和林业站均不办理案件，行政案件统一委托森林公安统一办理，此类模式的有梅列区、三元区。

4.执法责任清单。三明市编办确定的《三明市林业局行政权力清单》行政处罚项目有82 项（130个子项），《福建省林业行政案件类型和裁量基准》确定的行政处罚项目有14 类133 项。

5.案件查处。2016—2018年，全市（含森林公安）共查处各类行政案件7838 起，行政处罚人数7944 人次，没收木材18233m3，挽回经济损失4022 万元。其中：林业执法机构查处各类行政案件2382 起（占30.4%），行政处罚人数2386 人次（占30%），没收木材4851m3（占26.6%），挽回经济损失1549 万元（占38.5%）。林业执法机构在自然保护地内办理的行政案件5 起（占0.21%）、挽回经济损失7.56 万元（占0.49%）。近八年来，全市林业行政案件逐年呈下降趋势。

二、执法队伍主要存在的问题

1.执法部门多且运作模式多样。由于之前对执法机制建设缺乏系统研究，改革不到位，执法人员编制没有彻底理顺，执法力量和资源整合困难等因素造成森林公安、林业执法大队、林业站三个部门在办理行政案件和执法运作模式多样性，一定程度影响执法成效。

2.执法队伍力量较弱。三明市林业执法部门在岗人员179 人、干部46 人，仅占25.7%；其中50岁以上人员126 人、占70.4%；本科及以上人员32 人、仅占17.8%；呈现出队伍素质不高、老龄化和文化水平较低的问题。

3.执法队伍不够稳定。国家林草局的森林公安已明确划转行政公安，加上《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发〔2013〕206号）规定，森林公安机关依法以其归属的林业主管部门的名义受理行政案件查处权限截至2018年12月31日止，但目前国家和省级层面对此也均未出新规，一定程度上影响了林业执法效率。

三、改革过渡期如何加强林业执法

1.稳定林业执法队伍。目前，由于林业执法工作的改革方案尚未确定，而林业站无执法编制建制以及执法大队人员中存在身份不同、混岗较严重现象、有些执法在岗人员认为自己面临岗位调整等因素，一定程度上影响了基层执法人员的思想情绪和队伍稳定。因此，在林业行政执法改革调整前，各级林业主管部门领导应高度重视，抓好现有执法队伍建设，加强执法人员思想教育，及时引导正确宣传执法改革，稳定基层执法人员队伍。

2.继续委托森林公安办理行政案件。由于三明市森林公安办理的林业行政案件占近70%，林业执法机构短时间难以承受大量案件，应当在上级层面未明确或未出台新规前，继续委托森林公安办理行政案件，保证过渡期执法队伍不散、执法工作不断。

3.加强林业执法改革的指导。林业执法改革阶段，工作任务更重、要求更高。一方面，因机构改革森林公安机关已明确划转行政公安管理，今后林业执法将由林业执法队伍承担；另一方面，随着卫星等高科技手段发现破坏森林资源现象的广泛运用，新形势对林业行政执法工作提出更高的要求。因此，抓住此次林业执法改革机遇，加强林业执法队伍建设、调整执法人员年龄结构、提高执法人员素质、彻底解决执法存在问题都需要顶层科学设计和地方研究探索。

4.林业执法改革方向。由于破坏森林资源违法行为等林业案件主要发生在林区、山地，具有点多、面广、分散、隐蔽等特点。林业行政执法以县（市、区）属地执法为主，推进林业执法权限和力量向乡镇延伸和下沉，并将乡镇林业执法纳入乡镇综合执法机构统一协调指挥，有利于提高林业执法效率和执法落到实处。从目前的林业执法情况看，现有的林业执法机构力量不足以支撑全部的执法任务，一次性将林业执法机构力量调整优化到位落实难，各地应从实际出发，全面贯彻“不破不立、先立后破”，坚持统筹协调等原则，将森林公安多次分步实施划转或留一部分警力协助办理林业行政案件，确保林业执法改革顺利平稳推进。