国家治理现代化研究的回顾与思考——关于党的十九届四中全会“国家治理现代化”主题的学术考察

杜红梅

（海南大学 马克思主义学院，海南 海口570228）

党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），这是在新中国成立70 周年的关键历史节点上，中国共产党首次用一次中央全会系统地研究国家制度与治理体系的问题。 但早在新中国成立之初，党就已经开始探索制度治国；改革开放后，邓小平同志高度重视制度建设，认为制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性；党的十八大以来，习近平总书记多次强调要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。 学术界也对国家治理现代化进行了多方面研究，并取得了数量可观的成果。

学术界自2005 年开始研究国家治理现代化的相关问题，正式研究则是在2013 年党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题后，2014 年研究数量达到顶峰，此后则呈下降趋势。[1]据学术研究议题“冷热交替”以及“时政性”的特点，预计学术界在党的十九届四中全会召开后，将对国家治理现代化的相关问题进行一段时间的深入研究。 目前，学界基本认为“国家治理现代化”是国家治理体系和治理能力现代化的简约表达，但学术界对于国家治理现代化的内涵还未达成一致看法，主流观点有以下几种。

（一）制度现代化

习近平总书记在党的十九届三中全会上指出：“必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟更加定型的中国特色社会主义制度。 ”[2]大部分学者也认同国家治理现代化就是制度现代化，但对制度现代化的特点则是众说纷纭。 学者郭强认为是按照科学、民主、依法、有效的现代化取向，使得党、国家以及社会事务治理倾向制度化、规范化和程序化[3]。 也有学者从历史唯物主义出发，指出国家治理现代化的核心是作为上层建筑的中国特色社会主义制度的现代化，而民主化、法治化和网络化是国家治理现代化的三个基本方向[4]。 研究者吴玉敏把国家治理现代化指向科学性、合理性和系统性的制度体系[5]。 其实，无论是“科学化、民主化”还是“法治化、网络化”，合理变革制度，依制度治理是学术界的共性表达。

（二）现代式国家治理

一部分学者认为国家治理现代化是相对传统式国家治理而言，是对现代化的国家进行治理。 研究者包心鉴认为,自党的十八大以来,我国的国家治理已经从控制管理转向民主服务，进入现代型国家治理的新阶段[6]。 学者李景鹏指出，国家治理现代化就是使国家治理体系和治理能力随着现代社会的发展而发展，并不断适应社会民主政治、市场经济、法治、社会自身成长、现代化、生态社会发展六方面要求[7]。也有学者从相对微观的角度指出：国家治理现代化是在基本制度不变的前提下，把现代行政相关的技术、程序和机制引入国家治理。[8]这部分学者的观点阐明了现代式国家治理的不同方面。

（三）政党治理的现代化

习近平总书记指出，《决定》“突出坚持和完善党的领导制度，抓住了国家治理的关键和根本，”[9]国家治理现代化关键和根本就在于党的领导。政党作为国家治理的领导者、决策者与执行者，管党治党的效果如何，直接影响着国家治理体系和治理能力现代化的推进。学者虞崇胜立足于现代政治发展的角度，认为国家治理现代化就是政党治理现代化[10]。 从新中国成立70 周年的历程来看，“办好中国的事情，关键在党，”[11]这是对中国人民推翻“三座大山”，建立新中国，一举成为世界第二大经济体最好的诠释。加强党的领导和完善政党治理是一脉相承的，国家治理现代化必须要加强党的领导，实现政党治理现代化。

（四）多元主体协同治理

我国作为人民民主专政的社会主义国家，人民民主具有广泛性和真实性的特点，国家的一切权力属于人民。 十九大报告中也指出：“要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，……推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，”[12]学者马一德指出现代化国家的治理是国家权力与公民权利的互动过程，是一元单向治理向多元主体交互共治的过程。[13]另一些学者认为中央提出“国家治理现代化”的政治理念，是对政府、社会、市场之间关系的再次变革，国家治理现代化的关键在于推进政府、企业与公民共同治理社会政治事务[14]。 张方华则认为随着国家治理现代化的推进，公共利益的提供者将呈现多主体、多中心和多层次的特点，必须逐渐改变“强国家，弱社会”模式[15]。 现代国家治理是在市场经济基础上的多元主体协同治理，而非自然经济下的专制统治。

从十九届四中全会通过的《决定》来看，国家治理现代化就是中国特色社会主义制度的现代化，但中国特色社会主义制度既包括根本制度，也包括基本制度和重要制度。 虽然学术界对国家治理现代化内涵的看法不一，各自的侧重点不同，但都是围绕着根本制度、基本制度和重要制度三个方面进行探讨，百家争鸣将有利于我国各项制度的完善，加速推进国家治理体系和治理能力现代化。

中央对推进国家治理现代化的重视，并不意味着我国的国家治理能力已经实现了现代化，相反，中央提出国家治理体系和治理能力现代化， 正是因为我国目前的国家治理体系和治理能力还不能适应现代化国家治理的需要，适应社会主要矛盾的变化。 学术界认为，推进我国国家治理现代化的现实障碍，可分为两部分。

（一）内部障碍

（1）国家制度体系不健全。 从新中国成立70 周年以及改革开放40 年的进程与经验来看，中国特色社会主义制度作为国家治理现代化的核心， 具有显著的优越性和强大的生命力， 但也并非十全十美。 学者王炳林指出，目前我国的制度体系“还不完善，法制还不健全，国家治理的制度化、规范化、程序化水平有待提高。 ”[16]

（2）党员干部的素质与能力参差不齐。 习近平总书记提出：“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来……国家治理体系才能更加有效运转。 ”[17]有学者认为，官员素质低劣将导致完备的国家治理体系形同摆设[18]。 党员干部不仅是国家政策的制定者与执行者,也是国家治理现代化的关键少数，党员干部的素质与能力对国家治理体系的运转影响重大。

（3）国家治理主体失衡。 习近平总书记曾指出“要保证基本群众代表比例，党政干部、企业负责人不要挤占应该给基本群众的名额，不得搞偷天换日、移花接木的欺骗手段。 ”[19]同样地，学者马振江也认为，我国的人民民主制度具有实现领导权依法有序更替、吸纳优秀人才等先天优势，但在确保国家治理主体保持合理比例的具体制度层面还有待优化。[20]推进国家治理现代化必须改变治理主体失衡的局面。

（二）外部障碍

（1）互联网时代的挑战。 互联网的发展，扩宽了人民群众表达民意、参与公共决策的渠道，提高了政府为人民服务的能力和办事效率，也对政府的管理能力提出更高要求，给国家治理带来新的挑战。学者竺乾威就指出，海量信息的自媒体时代，如何才能使政府的声音有效传播的同时又不被曲解和边缘化呢[21]？ 《决定》指出要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。 ”[22]这意味着目前对网络新技术手段的管理还不是很到位，是推进国家治理现代化的阻碍之一。

（2）市场经济的挑战。1992 年，党的十四大提出市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，但党的十八届三中全会则明确提出市场在资源配置中起决定性作用， 市场在资源配置中的地位逐渐提高，是现代化国家发展进步的标志。 研究者王秀华和薛俊文认为，市场经济在释放生产力发展潜能的同时，也引发了利益差距扩大、利益固化和利益矛盾凸显等负面效应，阻碍着国家治理现代化的进程[23]。 我国经济增长进入新常态，经济下行压力进一步增加，如何破除既得利益群体的阻碍，秉持公平公正的原则调解利益分配的冲突，是推进国家治理现代化必须解决的问题。

（3）乡村治理现代化的挑战。 习近平总书记指出：“没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。 ”[24]乡村治理作为国家治理的基础支撑，是国家治理现代化重要体现，事关党在农村的执政基础；但乡村一直是国家治理的薄弱环节和突出短板。 学者吕德文指出，目前乡村治理面临国家与农民关系失衡、乡村治理内卷化和去政治化的挑战[25]。 健全乡村治理体系事关对中国特色社会主义制度的坚持与完善，事关国家治理现代化的推进。

关于国家治理现代化的实现路径，《决定》 的分论部分已明确了各项制度必须坚持和巩固的根本点、完善和发展的方向，并作出了工作部署。 学界也结合时代特点以及我国的国情，对国家治理现代化的实现路径进行了探索。

（一）坚持与完善中国特色社会主义制度

《决定》指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，”[26]国家治理现代化与中国特色社会主义制度是相辅相成的有机整体，推进国家治理现代化必须在坚持中国特色社会主义制度的前提下，不断完善与发展中国特色社会主义制度，才能充分保证国家治理现代化的效能充分发挥。 习近平总书记明确指出：“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，……相应地建章立制、构建体系的任务更重。”[27]研究者秦国民认为，之所以把制度建设摆在国家治理体系中的突出位置，一方面是基于制度保障的重要性，另一方面是基于制度理性能弥补人性的缺陷以及能力的局限[28]。

（二）坚持和加强党的全面领导

越是接近中华民族伟大复兴的目标，“越是形势复杂，越是任务艰巨，越要发挥中国共产党领导的政治优势和中国特色社会主义的制度优势，”[29]学者王炳林认为，众多的子系统共同构成国家治理体系的总系统，党是这个总系统的领导核心[30]。中国共产党是国家治理现代化的提出者，方向的保证者与推进的领导者,坚持和加强党的全面领导是推进国家治理现代化的应有之义，必须增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。

（三）发扬人民民主

国家治理现代化理应是民主治理的现代化，是人民群众参与国家治理的渠道不断扩大，机制不断健全的现代化。我国作为人民民主专政的社会主义国家，人民的事情，应该由人民说了算。毛泽东在回答历史周期率时就已经明确：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[31]鉴于此，研究者包心鉴指出：坚持人民当家作主是国家建构的根本价值[32]。也有学者从社会主要矛盾转变的角度出发，认为人民日益增长的美好生活需要，在微观上包含了自我实现的需求，人们更渴望参与到国家治理中来，表达自己的心声[33]。 在新的历史节点上，必须大力发扬社会主义民主，保障人民群众的各项合法权利。

（四）善用新技术

人工智能等新技术技术作为“第四次工业革命”的推动者，必然会影响世界各国的政治、经济和文化，推进国家治理现代化也离不开对新技术的使用。 学术界对新技术与国家治理相结合，基本持积极乐观的态度，同时，也对潜在的危险作出预估与提醒。 在一些学者看来，全面理解人工智能与国家治理的关系，有利于推进国家治理现代化[34]。 研究者韩啸认为，人工智能技术的应用有助于实现信息清晰化、治理精确化，可避免信息不对称所导致的无序竞争和腐败问题；但过度依赖数据，有可能导致对“技术治理主义”的推崇，甚至给国家治理带来“数字利维坦”的新风险[35]。 将新技术运用于推进国家治理现代化，是一个兼具理论性与实践性的问题，还有待学术界进一步深化研究。

出于国家发展的需要以及党对国家治理和制度完善的迫切愿望， 使得国家治理现代化成为十八届三中全会以来最受学术界追捧的热点之一，相关研究成果也呈现数量丰富、学科视角多样的特点。今后，有关国家治理现代化的学术研究应注意以下几点：其一，学术界对国家治理能力和治理体系现代化的内涵、关系、理论渊源探讨较多，但对于国家治理现代化的现状、现代化的程度等实证研究较少，今后应立足中国实际，加强实证研究。 其二，学者大多局限于各自所属领域，缺乏学科交叉研究，国家治理现代化涉及多领域、多方面的内容，绝不仅仅是某个学科领域的专利，学者应加强学术交流与合作，多学科探讨推进国家治理现代化的整体方案。 其三，人工智能等新技术作为时代的产物，对国家治理现代化的影响是挥之不去的，学术界今后应多关注人工智能的发展，而不仅仅是关注人工智能所产生的经济效益，更重要的是多方面预测人工智能可能带给社会和国家的风险，以及如何趋利避害，利用新技术推进国家治理现代化。