“多规合一”到国土空间规划体系构建

谢顺妮

【摘要】对“多规合一”视角下的国土空间规划研究，有利于促进其在国土空间规划实践总的推广应用，从而促进国家国土空间规划体系与空间治理能力现代化发展，具有十分积极的作用和意义。本文对“多规合一”到国土空间规划体系构建进行了探讨。

【关键词】“多规合一”;国土空间规划;体系构建;策略

新时期国土规划的推进，是保障和促进经济社会全面协调可持续发展的重要举措。只有明确方向，正确认识问题，才能保证国土规划具有科学性、实用性和时效性，才能符合时代发展特征，并成为国家法制保障的政策性文件，发挥其应有功能。

1、“多规合一"的意义及必要

一是适应新常态，转变发展方式，实现持续发展的要求。新常态下，发展观发生了重大转变。转变发展方式，以创新驱动，推动产业转型升级、提高发展质量，走集约节约、创新高效发展道路成为迫切任务。既往规划乱象折射的胡发展、硬发展，盲目发展及无序发展等必须彻底革除，以“多规合一”为基础的规划体制改革是适应、影响和推动转变发展方式的需要。

二是解决规划诸多弊病、矛盾、不畅问题的现实需要。目前我国横向、纵向、综合、专项等规划琳琅满目，各个管理职能部门各成体系，以规划指导发展本身没有问题，但各种备类规划之间内容冲突、边界重叠或空白、缺乏衔接协调等问题司空见惯、习以为常，且规划视同“花瓶”，严重影响规划的有效实施。“多规合一”将从技术上、管理上根本解决这些问题，确保规划有效落地实施。

三是实现国土空间集约、高效、可持续利用的需要。国土空间具有唯一眭和不可再生性，规划无序带来发展无耄，乱建乱占、乱拆乱挖，各种经济社会要素空间布局不科学不合理，环境破坏，生态受害，造成了严重的不可挽回的发展负面损失，严重挑战人类的生存底线和秩序。“多规合一”旨在站在空间管控和科学、合理、和谐的角度，确保国土空间可持续利用。

四是深化公共规划管理体制，重构良好规划体系的需要。规划所显现的诸多现实问题，造成的诸多发展问题和国土空间不节约问题已经非常严重。实现良好的公共管理秩序，尤其自然空间的管控，是公共管理部门的基本和根本职责。深化改革决定中明确要求加强空间管理，“多规合一”是深化公共空间管理体制的基础性工作，也是改革重构统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的需要。

五是贯彻落实依法治国，实现依法执政、依规办事的要求。从十八届四中全会关于依法治国决定，到“四个全面”的论述和要求，有规有矩必须成为常态。规划乱象折射的无序发展，映射的是法治观念和法治思维缺失，权大于法、利高于规，有法不依有规不执，关键是缺严肃强硬的法治保障。以“多规合一”为基础深化规划体制改革是加强规划立法及严肃执法的要求。

2、“多规合一”到国土空间规划体系构建的策略

2.1建立国土空间规划法律体系，明确其法律地位

制定从顶层到基层的完善的法律法规。在宪法中加入“促进区域统筹协调发展，实施功能区规划”和“调控区域差距”条款，明确国土空间规划在法律体系中的法律地位。建立《国土空间规划法》作为全国国土空间规划法律体系的基本法，明确其在国土空间规划法律体系中具有最基本、最高等级的法律地位，统领全局。省市等地方层面，要形成上下对应的规划體系和规划法规体系，确保“主体功能区规划”“土地规划”“城乡规划”“林地规划”的法律效力，强调其刚性地位，杜绝突破规划，违法用地。

2.2梳理并确立顶层规划与详细规划

在国土空间规划过程中融入“多规合一”，需要先梳理并确立顶层规划与详细规划。在现行的体制下，需要采取垂直管理的方式来保证各种政令的通行，在全国的空间范围内进行统筹协调，提升顶层规划的指导性作用。如“1+X”空间规划思路，发挥全局的“1”以及各种细化出的顶层规划“X”，真正发挥出顶层规划的控制性和指导性作用。此外，“多规合一”空间体系的构成基本上可以由四种发展思路构成，包括城乡发展规划体系、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、空间规划与国民经济和社会发展并行等，在此基础上展开“多规合一”，借助“一张蓝图”实现国土空间全面规划。

2.3建立并优化国土空间规划体系

基于“多规合一”的国土空间规划体系的构建，需要从基层试点逐渐向上推进，建立并优化和完善国土空间规划体系，从明确规划层次、规划从属关系以及规划分级管理等方向出发，对国土空间规划的各项内容和功能定位进行准确并合理的界定。在编制相关规划的过程中，需要站在“多规合一”的角度，综合考虑到土地利用情况、城市整体规划情况、生态保护情况等方面的问题，对其内容进行全面且适当的修改、优化，使其内容更加完善、详尽，形成更加完善的国土空间规划体系。如在城市空间规划的过程中，一方面要展开详细的专项规划，另一方面也要对农业、自然保护、林地等发展控制地区进行良性规划，不仅促进城市空间的合理规划，还促进省域、全国范围内的社会和经济发展。

2.4加强配套体系的建立

在国土空间规划体系的过程中，由于“多规合一”的要求较高，因此，需要建立相应的配套体系，以此来辅助国土空间规划体系的建立，提升规划体系的整体质量。第一，建立法律政策配套体系，进一步加强土地利用的规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等方面的法律法规建设，明确空间规划编制的主体，确定法律审批程序，并对各主体的管理责任和事权进行进一步确定。第二，适当对行政管理机构进行改革，将各级政府的事权进行进一步界定，理清各个管理部门的管理责任及范围，以此来提升国土空间规划的条理性。如领导班子及小组的工作职责为制定工作的整体计划，指导相关政策及技术规范的制定，监督各项工作的执行情况，组织各部门开展相关工作。专责小组的工作职责为组织日常的技术问题，进行技术大意，负责统筹协调部门审查与对接工作、协调会议组织工作。

2.5注重宏观发展和空间协调管控

第一，国土空间规划应当结合城乡发展的实际情况，注重宏观战略性发展，不仅要发挥经济、社会、民生等方面的统领性作用，同时也要突出宏观战略规划对土地资源保护、管理和利用等方面的作用，提高土地利用的同时也能够为社会、经济等方面的发展奠定良好基础。第二，在国土空间规划的过程中，还要注重空间的协调管控，解决冲突性问题，特别是城市规划与总体规划之间的矛盾、公共服务与城市基础设施建设的矛盾、社会和经济发展与总体规划之间的矛盾等。

总之，我国空间规划体系改革任重道远，“多规合一”实践为我们提供了很好的借鉴意义。因此要充分认识“多规合一”所面临的突出问题，在借鉴国内外“多规合一”先进经验，构建合理统一的空间战略规划，从而提升城市管理的水平。

参考文献：

[1]杨晓红.“多规合一”到国土空间规划体系构建思路[J].资源信息与工程，2017（01）.

[2]王靖伟，魏巍，辛婧，等.论我国新时代国土空间规划的建设与展望[J].智能城市，2019（19）.