“创新创业”政策的审计评估风险与问题研究

●李一鸣 李思靓 宋弋戈

一、引言

“创新创业”的本质就是解放思想，改革开放，勇创新路，在新的形势下走出一条更加符合实际和科学发展要求的发展道路。党的十八大以来，中央把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，围绕实施创新驱动发展战略作出了一系列重大决策部署。党的十九大报告提出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。政府工作报告多次提到科技创新，并明确提出要在2035年我国跻身创新型国家前列的目标，将激励全社会积极实施创新驱动发展战略，擦亮中国创造、中国智造的闪亮名片。当前，我国经济呈现出新常态，经济结构不断优化升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。

据清华大学科学研究中心统计显示，截至2017年底，国内政府投资基金（包括创业投资基金、产业投资基金、基础设施基金等）共设立达1501支，总目标规模超过9.5万亿元，已到位资金约3.5万亿元。其中：股权投资类政府投资基金（包括创业投资基金、产业投资基金等）共1297支，总目标规模6.3亿元，已到位资金2.3万亿元。面对如此大规模的投资基金，在运行过程中，必须引入第三方监督机制进行科学管理，而审计作为专业性较强的监督管理手段，对保障政府投资基金科学运行将起到重要作用。特别是在2018年1月召开的全国审计工作会议中指出，要紧紧围绕加快建设创新型国家，重点关注科技体制创新、企业科研投入等，着力揭示科技经费管理、科研人员薪酬等方面制约人才智慧发挥和合理流动的体制机制障碍，促进激发科研人员积极性创造性，推动“双创”新发展，特别是要充分发挥审计监督对推动“双创”政策落实的保障作用。对于审计部门来说，针对“双创”政策设立的政府投资基金的审计工作将是一个新的领域，也不同于一般的企业财务审计，这必将面临各种各样的风险。本文结合 “双创”政策项目的特点，主要分析和判断该项审计工作中可能遇到的风险，并针对这些问题提出相应的政策建议。

二、“双创”政策及其审计的实施现状

在中央政府的高度重视和大力支持下，近年来我国创新创业环境不断优化，创新创业观念发生了较大变化，全国各地出现了大众创业、草根创业的“众创”现象，带动创新创业愈加活跃。不仅“双创”的规模不断增大，效率也显著提高。为深入实施创新驱动发展战略，以中国创新创业大赛为平台，聚集和整合各类创新创业资源，推动“大众创业、万众创新”发展，促进经济发展、产业转型和新旧动能转换取得了显著成就。在“双创”活动中，通过成果展示、会议论坛、文化传播、群众竞赛、专业服务等方式来释放全民创业创新潜能，激发全社会的双创活力，为发展新经济、培育新动力，创造良好条件。全国大众创业万众创新活动掀起新一轮创业创新热潮，为促进我国经济社会平稳健康发展作出了积极贡献。

同时，对“双创”政策的审计工作也在我国各地有条不紊地进行。一是针对“双创”项目的审计力度不断加大。为了提高“双创”项目财政资金使用效率，自2015年开始，全国各地就针对小微企业创业创新基地城市示范专项资金管理使用情况加强审计监督管理工作，主要从项目实施主管单位着手，重点针对项目款项下拨、使用、效用等方面进行审查，在具体运用中通过引入绩效审计管理手段，检查项目的使用效率，并对这些项目进行绩效评价，加强对审计结果的评估与运用。二是针对“双创”项目审计的范围不断扩大。2014年中央提出“大众创业，万众创新”的战略政策，成为当下推动经济前行的一个重要引擎。在中央财政政策大力助推之下，才让有梦的创业者在众创空间中得以栖居。为了能够更加规范使用财政资金，落实相关财政政策，审计部门不断加大了对“双创”政策项目的审计监督范围，比如针对创业创新孵化园、电子商务创业孵化园等“双创”基地，审计部门加强了对这些领域的监督管理，通过实地查看项目进展和企业入驻情况，了解“双创”项目落实及创业券发放使用情况。通过一系列的审计监督活动，有助于客观全面地反映“双创”资金管理使用情况，营造更加健康稳定的营商环境，有利于“双创”政策项目的顺利开展与落实，从而推动社会经济发展。

三、“双创”政策审计中存在的问题

（一）审计难度较大

不同于其他财务审计，对“双创”政策的项目财政资金使用进行审计，主要依据的是相关政策，并对相关职能部门公布的政策要非常了解，在很大程度上来说，要根据政策要求进行系统评估。因此，对于“双创”政策来说，不仅要实时掌握创新创业相关政策，还要分析该项政策是如何执行的，要从宏观整体角度评价不同政策之间是否存在矛盾，是否存在政策漏洞，才能够科学合理运用审计手段监督该领域项目财政资金的使用情况和使用效益。这也要求从执行层面和战略层面对政策的执行效果进行专项评估审计。创新创业政策涉及的范围较为广泛，而不同地区之间很多政策的实施细则不尽相同，在审计过程中部门领导干部不太配合审计工作，认为国家鼓励创新创业工作的展开，上级部门拨付的财政资金使用范围较广，部门领导往往思想麻痹，抱有侥幸心理，对上级拨付的财政资金缺乏内部管理，也不太支持外部审计监督工作，给创新创业的财力使用效益带来风险。

（二）审计人才队伍短缺

审计作为一项专业性很强的工作，需要业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍，才能够推进审计的法制化、规范化、职业化，实现以审计精神立身，以创新规范立业。而创新创业是中央解决就业出台一项政策，同时也针对该项政策给予了配套财政资金赋值。因此，对审计工作者提出了更高的要求，审计人员不仅要掌握审计方面的业务知识，还了解并熟悉“双创”政策。这就要求审计人员需要系统了解双创政策出台背景，掌握该项政策的相关法律法规。对于这些新的内容，加大了审计人员学习业务的压力和难度，使得审计人才非常稀缺，导致针对“双创”政策项目的审计工作难度加大，不利于审计业务的开展。

（三）审计意识有待提高

审计工作是国家监督体系的重要组成部分，在一定程度上具有政治使命，体现的不仅仅是对经济政策执行是否到位的一种外部监督手段，也是管理规范社会经济发展过程中揭示风险的重要方式。但在实际工作中，仍有部分审计人员并没有引起重视，很多审计内部的人员对“双创”政策项目审计的积极性不高，被审计单位也认为内部审计管理走走过场，往往忽视该项工作的重要性。而“双创”政策项目中，所涉及审计工作涵盖范围广、金额大、项目多，这就要求审计人员必须具有全局化审计意识，善于运用战略性思维。但大部分审计人员还没有实现从账务处理到资金追踪到政策跟踪的转变，往往忽视绩效审计的重要性。被审单位也认为“双创”政策被执行即可，至于执行的效果如何，上级部门拨付的款项使用是否符合政策规定并不关心，这也要求第三方审计监督力量介入，使相关单位严格按照相关制度执行。从而真正落实好相关人员责任，解决任务落实不到位，在实际工作中相互推诿的问题。

（四）问责体制机制不健全

在现行审计体制下，国家审计机关作为政府的一个部门，没有司法职能和司法权力，对审计结果的处理只能移交相应的监察部门，审计部门除了把存在的问题反映出来，并不能对问题进行处理。而现实中将这些问题移交相应部门后却得不到解决，不仅打击了审计工作人员的积极性，也无法维护国家的经济利益。审计问责机制尚未建立一套科学规范的工作体系，对审计问责途径和机关审计问责的情形、审计问责启动以及立案、调查、申辩、复议、申诉等程序没有明确的相关法律法规，导致审计问责的体制机制不规范统一，从而影响审计结果运用和效果。

（五）缺乏政策审计的评价标准体系

我国审计评价工作与西方发达国家相比还处于初步发展阶段，尚未建立完善的标准评价体系和指标。但随着社会经济发展迅速，我国经济交易事项及业务日益复杂，从而增加了审计工作的难度。这就需要通过构建一套完整的审计标准评价体系，为社会经济健康发展保驾护航，而一套完整的审计评价体系应该根据审计工作特点，按照合法性、科学性、适用性、可操作性和绩效性等原则着手构建。具体来说：合法性不仅指标合理合法，还要体现政策执行过程合法，按照公开透明原则，能够在社会公众监督下配合政策执行；科学性指政策内容要符合事物发展的客观规律，体现经济决策对促进经济发展的要求，其表现出客观性和全面性的要求；适用性即符合当前的社会经济环境，当所处环境发生变化时，审计评价标准也要相应调整以保证其有序运行；绩效性则是按照绩效审计标准，审计工作要做到事前、事中和事后全过程监督，按照相关指标对审计项目进行评估，以真正起到监督引导作用。

四、完善“双创”政策审计的建议措施

（一）明确审计的重点

“双创”政策审计内容多、涉及范围广、社会关注度高。在审计过程中应将重点放在以下几个方面：一是关注财政资金安排。这就要求针对这项工作引入绩效审计模式，做到“事前”介入，并检查资金安排是否符合“双创”政策规划要求。具体来说，通过引入第三方监督管理，从而发挥在优化调整产业结构、提升产业创新能力、加快培育新动能、发展新经济等方面的引导和促进作用。二是关注财政资金分配拨付过程是否合规合法。要严格按照绩效审计要求，在“事中”主要检查资金分配是否符合项目申报指南的要求，项目申报、评审程序等关键环节是否存在违法违规及不符合管理制度规定的问题，以及资金拨付是否及时，有无挪用、延迟拨付或提前拨付等问题。三是关注财政资金重点督查和管理。在“事后”主要检查财政专项资金管理制度的建立和执行情况，特别是主管部门是否及时组织实施项目验收、对项目验收进行监督管理以及对专项资金使用情况进行绩效评价等情况。四是关注项目绩效评价。除了在审计过程中要做到“事前、事中和事后”的全过程监督，还需要在整个项目结束后进行绩效评价。主要是检查项目投资是否真实，进度是否符合预期目标，有无进展缓慢、资金长期闲置以及资金使用不合规等问题，评测项目是否达到研发目标、建设目标，达产后是否达到预期经济效益与社会效益等情况，从而为后续财政资金的拨付提供参考性建议和意见。

（二）多种审计方法并用

针对“双创”政策的审计，可以采用以下几种主要方法：一是现场审计。在采用这种方法时，主要涉及对广泛材料的掌握，如政策文件、会议记录、报纸文章等一系列相关材料，这要求审计人员要熟悉相关的法律法规和与此相关的政策术语，从而加强现场审计的效果。二是跟踪审计。跟踪审计涉及的层级比较多，不能完全采用上级审下级的方式，要根据项目的重点之分，抽取部分重点项目采取上审下或交叉审计的方式，确保问题查深查透；同时通过完善审计工作方案，加强抽查督导等方式，对同级审计的项目进行全程控制，确保不缺项不漏项。三是加强经济责任审计与跟踪审计相结合。结合经济责任审计的基本要求，通过重点排查方式，对某一地域内相关政策贯彻落实情况进行审查，为跟踪审计提供强有力的支撑，审计结果也可作为认定领导经济责任的重要依据。

（三）提高审计人员综合素质和能力

着力提升审计人员的专业素质，增强审计行业的整体水平。一是提升审计人员业务能力，强化针对项目审计方面工作的培训。通过及时收集并整理“双创”相关方面的政策措施，做到分类整理，把握全局又突出重点，有针对性地开展该领域的审计工作。二是审计人员要不断加强学习，特别是掌握并运用计算机审计技术，从而提高审计工作效率。进入信息技术革命时代，特别是在大数据背景下，要积极引进“互联网+审计”的计算机审计技术，加强对该领域重点领域、重要环节、重要部门的数据库建设，形成审计数据资源体系，助推审计工作全覆盖。三是定期考核培训审计工作者。要有针对性地对“双创”政策进行系统学习和研究，定期进行考核，采用抽查或普查的方式，以便审计人员快速掌握相关知识。四是做好审计人才储备。注重引进政策审计涉及法律、金融、工程、管理等相关学科的专业人才，同时根据需要适时聘请中介机构参与政策审计，对一些专业性较强的项目可以建立专家人才库，以便更好地开展该项工作。

（四）构建完善的审计评价标准体系

由于“双创”政策具有一定的特殊性，这就要求构建该领域的审计评价标准体系。具体可以从以下四个方面考虑：一是构建经济政策执行权方面指标。重点关注领导干部任职期间贯彻执行党和国家、上级和本级党委、政府重大经济方针政策及决策部署情况，按照中央部署的具体要求，设计诸如是否符合有关法律法规和财经纪律指标、是否推动了本地区经济社会发展战略指标、本部门（系统）和单位事业科学发展及企业可持续发展情况等方面的评价指标。二是构建经济决策权方面指标。主要设计本地领导干部任职期间重大经济决策管理制度的建立健全情况指标，决策事项内容的合法性、决策程序的合规性、决策执行的有效性等方面的评价指标。三是构建经济管理权方面的指标，主要设计领导干部任职期间预算编制、执行及财政财务收支的真实、合法、效益情况指标；地方政府性债务的举借、管理、使用、偿还和风险管控情况指标；国有资产的管理和使用情况以及国有资本保值增值和收益上缴情况等方面的指标。四是构建经济监督权方面指标。主要设计领导干部任职期间对直接分管及所属单位、部门预算执行和其他财政收支、财务收支及有关经济活动的管理和监督情况指标。■