从垄断到竞争——对我国电力体制改革外部性效应的思考

□杨应旭

自2015年中央9号文件重申深化电力体制的重要性和迫切性以来[1]，电力体制改革再次成为人们关注的热点和重要问题之一。电力行业在传统上属自然垄断型产业。目前理论界对垄断企业的讨论，大多以企业的产品或服务价格形成机制为逻辑起点，围绕垄断企业的产量决策权和定价权，寻求资源配置的帕累托最优。一般认为，如果打破垄断，实现垄断企业在竞争性市场中实现新的均衡，那么就必然会带来消费者收益和整个社会福利水平的增加[2]，理论界对垄断的这一认识，也得到了世界范围内诸多理论和实践的支持。中国改革开放40年来对电讯、电力等以打破垄断为重点的改革，同样也可为这一理论提供强有力的经验证据。但同样有许多理论和经验证据支持的是，企业在竞争性市场中的经营活动，必然也会面临市场失灵或企业经营行为的负外部性效应问题。尤其是在企业履行社会责任、实施节能减排，承担和维护社会责任方面，如果没有必要的公共政策必要的激励-惩罚机制调节，则由企业经营行为带来的外部性效应，就有可能给社会的良性发展造成损害。从这个意义上讲，当前在深化电力体制改革，关注效率的同时，也应关注在放松政府规制以后，企业参与市场竞争所产生的外部性问题。就此，本文拟以深化电力体制改革的理论和实践为背景，在关注电力体制改革后所产生的新的市场结构及其经营业绩变化的同时，重点回答电力企业在引入市场竞争后可能产生的外部性效应及其政府规制等问题。

一、中国电力体制改革的特征分析

改革开放以后，随着人们对电力行业生产前后向联系认识的不断深化，理论和实际部门逐渐将电力行业划分为发电侧、输电侧、配电侧和售电侧的上中下游的四个不同生产环节来加以观察，并以此构建电力行业分析框架的建构。至今人们对电力行业的中间环节，输电侧和配电侧因具有规模化要求，存在自然垄断特征，而作为电力行业两头的发电侧和售电侧，则具备引入竞争，降低产业集中度的空间等已达成共识。以后人们对电力行业的这一认识，被总结中央9号文件总结为未来电力体制“管住中间，放开两头”的架构。对电力体制改革得失的分析，也有了对供电侧和售电侧进行纵向拆分重组，打破行业垄断的共同视角。

从实践方面看，电力是国民经济和社会发展的重要基础性能源产业。改革开放以前，国家实施重工业优先发展战略，电力弹性系数始终保持在≥1的水平，GDP单位电耗处于高能耗的状态，发电产能严重不足，供需缺口过大，成为推动中国经济社会发展的重要瓶颈。为打破这一僵局，1978～1997年，国家对电力体制采取以“集资办电”为主要内容的改革，重点在发电侧引入多元投资主体，推动电源投资主体多元化，并初步形成了“电网国家管，电厂大家办”的电力体制格局。到2002年10月，国务院正式批复《关于发电资产重组划分的请示》的方案。经过近10个月的准备，国家电力公司被拆分为两大电网公司，五大发电集团和四家辅业集团。电网公司在形成以国家电网公司和南方电网公司为主体的母子公司模式的基础上，又组建如内蒙古电网等地方电网企业[3]，这一改革使发电力行业各生产经营环节的产业集中度得到大幅下降，原先由国家电力公司独家垄断的电力市场格局被初步打破。通过在发电侧引入多元投资主体，建立发电侧企业竞价上网的竞争机制。到2017年，全国全口径发电量达到4.72万亿千瓦小时，发电装机容量达12.5亿千瓦，全社会用电量突破5.3万亿千瓦小时，电网35千伏及以上线路长度由18.9万千米增加182.6万千米，220千伏及以上线路由2.3万千米增加到68.8万千米，变电设备容量66.3千伏安。跨省交易和农网建设取得实质性突破。发电装机容量、发电量、电网规模、全社会用电量等项指标均为世界第一[4]。通过改革电力行业不仅从根本上改变了长期以来电力市场供给不足的矛盾，而且目前发电行业整体产能过剩也已成为无可争辩的事实[5]。因此，中央9号文件将2002年电力体制改革实施以来取得的成绩总结为：一是促进了电力行业快速发展；二是提高了电力普遍服务水平；三是初步形成了多元化市场体系。四是电价形成机制逐步完善。五是积极探索了电力市场化交易和监管。

2015年中央9号文件启动的新一轮电力体制改革，提出未来电力体制改革的基本原则和重点是区分竞争性和垄断性环节，按照“管住中间、放开两头”的体制架构，在发电侧和售电侧开展有效竞争，培育独立的市场主体，着力构建主体多元、有序向社会资本开放配售电业务，形成适应市场要求的电价机制，竞争有序的电力交易格局。目前，本轮改革的试点已覆盖26个省(区、市)和新疆生产建设兵团，讨论的重点也主要围绕厘清政企关系、电价形成机制及其分级、组织模式及平台建设等方面展开。

二、电力产业打破垄断后引发的外部性问题

值得注意的是，在电力产业垄断格局被打破，有效竞争推动企业经营业绩得到大幅提升的同时，由于企业拆分后市场竞争的形成企业经营的理性经济人特征得到加强，市场失灵导致的负的外部性效应开始显现：一是由技术进步推动的创新能力，与中国巨大的市场容量和快速增长的产能不匹配。电力属资金和技术密集型行业，固定资产的专用性都极强，进入和退出壁垒较高。在引入竞争机制后，企业为避免被竞争市场出清，大多倾向于采用投入少、稳定性好，可预期的成熟技术进行生产。即使采用传统技术企业出现亏损，一般也倾向于通过寻找政府补贴加以弥补。朱成章的分析发现，2017年全国火电企业亏损面不断扩大，五大发电集团的上市公司集体出现利润巨幅下降，单季度亏损。与之对应的是同期大型电力集团出现密集“债转股”项目和甩卖资产潮。他认为若非国资背景支撑，很多发电集团可能已经像美国加州电力危机中的太平洋煤气电力公司一样，因快速攀升的燃料成本和管制的销售电价而破产[6]。二是中央9号文件提出，由于目前电力“资源利用效率不高。售电侧有效竞争机制尚未建立，发电企业和用户之间市场交易有限，市场配置资源的决定性作用难以发挥。节能高效环保机组不能充分利用，弃水、弃风、弃光现象时有发生，个别地区窝电和缺电并存。其实，近20年来，国家就有支持可再生能源水电优先发展，大力推进节能减排，清洁低碳绿色能力发展的要求。但由于水电建设周期长，投资大，相对于火电优势并不突出，新能源开发研发成本高，投资预期不稳定等多种原因，至今全国以火电为主体的供电格局并没有发生根本改变，新能源和可再生新增装机容量和发电量不能满足清洁低碳绿色发展要求。目前我国火电设备平均利用小时为2,939小时，水电设备平均利用小时为2,338小时，核电、风电、太阳能发电设备平均利用小时分别为3,548小时、1,143小时。2018年，国家能源局提出要尽快解决弃水弃风弃光问题，通过完善新能源发电项目竞争配置机制，优化风电和光伏发电建设布局，推动可再生能源平价上网，支持风电光伏分散式发展，促进可再生能源跨省跨区消纳等，这些政策的出台尽管对改变电力能源结构起了一定的作用。但截至2018年三季度，全国弃风电量仍达到222亿千瓦时，平均弃风率为7.7%。弃光电量40亿千瓦时，平均弃光率为2.9%，全国弃水电量为533亿千瓦时[7]。表明在企业理性经济人合理逐渐企业价值最大化的过程中，如果相应法律法规体系未能建立，类似企业行为就很难从根本上发生改变。三是自2015年开启的新一轮电力体制改革，要分步实现公益性以外的发售电价格由市场形成。放开竞争性环节电力价格，把输配电价与发售电价在形成机制上分开，这是售电侧改革的重点目标和任务之一。但从国外经验看，如果简单引入竞争机制，也有可能使发电侧为适应新的市场竞争压力，降低成本和资金占用，减少储备电源，导致电力供给的不稳定。同时也有可能在新的供需矛盾中，出现供给侧采用多种价格措施，鼓励用电大户少节约，多用电，从而使全社会节能减排的政策效果在一定程度上受到消解，改革的帕累托最优目标不能实现。

三、对解决电力竞争市场失灵，导致负外部性效应的思考

20世纪90年代以来，电力体制的改革按照“抓住中间，放开两头”的思路，对发电侧和售电侧实施拆分重组，由此彻底改变了我国长期缺电的局面，也使电力工业完成了从供给不足到产能过剩的改变，成果令人瞩目。但在市场化改革的过程中，也必须努力解决其必然会产生的外部性问题。

(一)电力市场的供需均衡，实际包含了两层意思，即电量均衡和负荷均衡。其中电量是反映产能利用率，用均衡发电设备年均利用小时数来评介。负荷均衡，则主要考虑负荷需求达到峰值时，发供电能力与最大负荷之间的缺口。电力行业不能像其他行业那样能通过库存来调节供需求的周期性变化，这就要求其必须以满足一年中高峰期的电力负荷需求来测算需求，并按能满足最大负荷的要求来进行产能配备。因此，当电力需求处于低谷期时，就必然会形成发供电侧产能的结构过剩。针对这一情况，在市场化的改革过程中，如何做到电力行业全产业链的均衡，当发电侧出现储备电产能资金成本占用过高时，发电侧的结构性过剩成本如何在全产业链中进行成本分摊，避免发电侧出现机会主义行为，这些问题可能需要在受国家政策干预较大的供电侧和配电侧，建立有效的中央调度库平台才能得到有效解决。

(二)目前电力能源结构与国家鼓励发展节能减排，清洁低碳绿色生产能力的要求存在一定矛盾。尤其水电、风电、光电等，受自然条件影响较大，产出不稳定。受此影响，简单通过引入市场竞争机制，弃水、弃风、弃光的局面可能也很难发生根本逆转。本文认为，解决这类问题需要政府适时出台相应法律法规性文件和政策，在电煤价格不断攀升的条件下，逐渐放弃对火电产能的补贴和支撑，鼓励火电企业向辅业或其他竞争性产业转型。目前全国电力产能过剩，为从根本上解决电能结构不合理情况提供了难得的条件和空间。

(三)在实施深化电力体制改革的过程中，应高度重视政府监管的法律法规建设。强化企业社会责任和法人义务，发挥价格引导作用，推动电力供、配、售侧优先消纳水电、风电、光电和其它可再生资源电能。制定相应措施，鼓励和推动电力全产业链节能降耗文化建设，实现企业节能减排向终端市场的延伸。只有在深化电力体制改革的过程中，重视克服电力市场化改革过程中产生的外部性问题，电力体制的改革才能真正深入有效开展，深化电力体制改革也才能真正造福于民、造福于社会。