政府公共行政效率与效益统一性的探索与构建

□王丹阳 王菊娥

公共行政的百年演变就是在效率与公平之间既摇摆又寻求平衡的过程，也是管理主义与价值主义逐渐协调、融合的过程，“唯效率论”难以实现真正的效率，公共管理真正所要追求的是社会性效率，借助沟通对话的方式，实现公共行政与服务对象之间的良好互动，进而在一定程度上回应，并激发效率。

一、对传统公共行政的反思

由于传统的公共行政理论是实证科学的产物，无法应对现代科学技术发展所带来的种种新变化，现代政府也无法用老一套的模式来调控局面和解决问题，所以对传统公共行政应采取扬弃的态度，取其精华，去其糟粕。

(一)对二分法适用性的批判分析。用批判辩证的精神看待传统公共行政，以之为鉴，可以知得失；以知为用，可以谋发展。威尔逊的政治与行政二分设想把行政管理从政治中剥离出来，成为一个独立的研究领域和学科，从而通过实现行政的独立性、科学化有效提高效率。但沃尔多认为，二分法作为一种描绘现实的方式，利用其规定行政行为是不恰当的。而且，政治与行政二分显然在我国是极不适用的。我国需要有效协调政治与行政，理顺民主与效率的关系。从纵向看，我国越过了资本主义阶段直接“跳到”社会主义阶段，而且目前我国正处于社会主义发展的初级阶段，在政治、经济、文化等各方面都发展得很不充分，因而在政治领导下，用强有力的国家行政来执行国家意志，在目前的中国才是最富有效率的；从横向看我国是一党执政多党参政制国家，自然无法适用西方多党竞争制国家的政治与行政二分法。但可以从其理论和实践中寻求借鉴，比如说对某些“例外原则”，一定要遵循政治与行政二分。另外，给予行政机关在政治方向观把控前提下的相对独立性等，也是有利于激发效率的。

(二)通过组织的柔性化重塑官僚制。辛亥革命后，我国推行的传统官僚制受西方现代文明的影响和制约，在一定程度上吸收了韦伯“理性官僚制”的精华，在封建传统与现代变革中基本定型[1]。随着社会的发展，这一组织结构呈现出越来越多的弊端。行政的高度集权诱发了官场的贪腐、权钱交易、权力滥用等问题；严密的层级制，使得组织缺乏灵活的沟通渠道和创新的活力；官本位、封建保守等因素仍然存在。一方面，可以借助信息技术，推动“数字化”、“虚拟化”组织形态的建立，通过组织的扁平化、网络化、柔性化来寻求有效运作的新模式。另一方面，政府要简政放权，使权力一定程度的分散化，给予组织成员充分的自主管理权，拓宽民主参与的渠道。致力于打造“服务型政府”，实现政府绩效评估工具理性与价值理性的有机统一，并通过PPP模式的引入，让一切创造活力的源泉充分涌流。

(三)融入人性价值关怀优化科学管理。针对时间研究和动作研究以贯彻科学精神，最大化地实现企业效率的科学管理原理虽然确实在当时有效激发了企业的生产力，但公共管理不等同于企业管理，需要创造性地融入“顾客”、“服务”、“质量”等含义才能真正地提高社会性效率。在这个过程中不能忽视人的因素，应重视从人性的角度创造建立在人本主义基础上的效率理性。巴纳德提出的“效能”和“效率”原则是基于系统的存在。组织效能受系统取向的影响，在一定程度上关系到组织目标的实现；所谓系统的“效率”是指系统成员实现个人目标的程度，而协作效率是个人效率相互作用的结果[2]。巴纳德的启发其实就在于一味地追求效率并不一定能实现组织的目标，而只有当组织的目标中融入了人的因素，效率才能显著提高。注重人性价值关怀，才是实现“1+1>2”的不二法则。

二、关注社会价值以实现行政效果

以二分法、官僚制和科学管理为主要内容的传统公共行政学曾在相当长一段时间内作为实现效率的有效范式而存在，但随着经济和社会的发展，公众表现出的需求更加复杂和多元化，效率的提高也面临着困境。与此同时，随着政府权力的不断膨胀，不仅降低了行政效率，而且滋生了腐败，严重影响政府的公信力。受市场经济的影响，传统的公共行政过分追求效率，导致效率缺乏长远性，并且衍生新的问题。

如今，传统公共行政的范式应用已走向“失效”的边缘，一味地追求效率导致的却是效率提高的边际效益递减。正如颜昌武所说的，“如果公共行政学回应时代的呼声不及时、不恰当，那么探讨技术性问题也就失去原有的价值和意义。[3]”改变古典的“唯效率论”，追求行政效率不能为了效率而效率，效率必须基于民主、公平、质量，并且与社会价值相互结合。公共行政更多的是社会价值的创造，要寻求的也是公共行政的根本价值所在。

在评估政府绩效的过程中，如果一味地以效率为导向，或者纯粹的注重过程，容易滋生不择手段的马基雅维利主义。大多数人关注的是行政过程和效率，而不是结果和效益。因此，以工具理性为指导的行动将使政府只考虑以最小的成本投入实现目标，虽然行政机构运行高效，但最终结果却是政府所追求的目标与社会价值大相径庭。基于此，导致传统公共行政的效率价值严重脱离实践，民主制度中的行政角色也不能如实反映，所以迫切需要转化公共行政的目标价值[4]。如彼得·德鲁克所说，“服务机构缺少的是效果，而不是效率。[4]”泰勒的效率优位早已不适应时代的需求，因而更多地融入民主、公平等社会价值以实现更广泛民众满意的良好效果也是政府在公共行政过程中必须予以优先考虑的问题。

三、政府公共行政效率与效益的统一的构建

效率是什么？传统公共行政学实现效率了吗？怎样才能提高效率？这是一直被探索论证的问题。显然传统公共行政并没有达到充分激发效率的目标，而且也有点儿跟不上时代的节奏了。只有借助新的理论和实践，注入新生血液，才能促进其健康发展。如梅奥的霍桑试验所证实的，关怀人性很重要，公平、自由等社会价值也越来越为人们重视。另外要激发活力，还要转变政府职能，调动多中心的力量，共同致力于实现公众利益。

因此，一个寻求实现效率与效益平衡的新模式亟待构建，应探索符合我国特色的新模式，由“效率优先，兼顾公平”发展到“兼顾公平与效率”。在追求行政高效率的同时，注重提高行政效益以满足公众的需要更应该是我国公共行政改革追求的目标。要实现效率与效益的平衡，就要促进人民群众有效参与公共决策，打造顾客驱动的政府。在此可以参考盖伊·彼得斯市场式政府、参与式政府、弹性式政府、解制型政府四种再造政府的模式，其中市场式政府是指政府管理市场化，融入企业家精神；参与式政府是指提高公民参与度；弹性式政府是指管理灵活化，利用现代技术增强部门间的信息沟通；解制型政府是指减少内部繁冗规则，简政放权。通过结合四种再造政府模式的优势和特色，结合我国国情，探索一种行之有效的创新模式，使公民的诉求经过一个优化的政治系统的输入、输出过程得到反馈，打造人民满意的服务型政府。

走效率与效益统一之路，寻找一个平衡点，扭转传统公共行政范式下的旧模式，创新我国特色治理模式，融合多元主体力量，借助新技术和手段发展的潮流，谋求社会价值的实现，解决人民日益增长的生活需要和发展不平衡之间的矛盾，我国还有很长的路要走，任重而道远。