深化“三转”背景下高校纪检领导体制改革研究

何伦坤

（重庆文理学院 公共管理学院， 重庆 永川402160）

一、问题的提出

“转职能、转方式、转作风”（以下简称“三转”）是十八大以来中纪委部署的新形势下各级纪检监察机关深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的重大举措。 党的十九大对坚定不移全面从严治党进行了新部署，提出要“持之以恒正风肃纪”，“让党员、干部习惯在受监督和约束的环境中工作生活”，“要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑”，“强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用”。这些重要论断和部署对党的纪律检查工作提出了更高要求。而要实现新时代全面从严治党向纵深发展的战略任务，各级党委纪委务必以更高的政治站位、更坚定的政治定力持续深化“三转”。 从高校的实践来看，深化“三转”仍然存在动力不足、等待观望情绪严重、口号大于行动等突出问题。 一些高校纪委承担的非本职业务并没有得到彻底清理，不少高校纪委的工作方式、工作内容陈旧，囿于传达上级会议文件精神、开展廉政教育、签订廉政责任书等老一套常规工作，在反“四风”、落实“八项规定”精神、专项督查、科研经费监管、自办案件等主责主业方面，鲜有实招新招。这使得高校纪委在监督执纪问责上的成效不尽如人意，面临能力危机、信任危机和地位危机的巨大挑战。也正因为如此，中管高校以及一些地方高校的巡视发现：高校普遍存在“两个责任”压得不实，纪委“三转”不到位，监督执纪宽松软等问题［1-2］。

从已有研究来看，学界大多将高校纪委深化“三转”不力归结为高校党委纪委认识不到位，不让转、不愿转、不会转等浅层原因方面［3］，而对于制约高校纪委“三转”动力和行动能力的体制性因素，缺乏应有关注和深入研究，使得高校纪委“三转”工作缺乏有效的理论指导，无法在实践层面取得实质性进展。因此，要从根本上深化高校“三转”，必须同步破除高校纪检领导体制独立性不足这一关键制约因素。 没有独立权威的体制保障，高校纪委是很难走出“三转”困境的。 高校党风廉政建设和反腐败斗争面临的严峻形势也难以破局。 基于此，本文在分析现行高校纪检领导体制缺陷的基础上，提出其改革的三种可选方案，并通过比较分析其可行性，择定当下的改革选项。 由此助推党和国家监督体系的健全。

二、现行高校纪检领导体制模式及其缺陷分析

根据《党章》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》的相关规定，高校纪委实施双重领导体制，即高校纪委在同级党委和上级纪委的共同领导下进行工作。 同时，根据中央关于纪检监察机关合署办公的精神，高校内设监察机构也与纪委合署办公，纪委副书记兼监察处长。 在学校领导分工层面，一般由高校纪委书记分管纪检监察工作。 有些高校还将审计处并入，实施纪监审合署办公，由纪委书记一并分管。

从双重领导体制的运作实践来看，一方面，高校党委对纪委领导实且细，渗透到人、财、物的支配以及工作安排等各个方面，具体包括：高校党委对纪委书记的人选享有提名权，对纪委副书记、监察处长及其他纪检监察干部的配备享有决定权。 纪检机构的工作经费、干部工资福利、职务评聘、考核晋升均由高校党委、行政决定。 作为党委成员，高校纪委书记要服从党委的分工安排。 另一方面，与此形成对照的是，上级纪委对高校纪检机构的领导，由于在领导的具体内容、 工作机制以及上级纪委领导与同级党委领导的边界等方面缺乏明确的制度设计，呈现出一种有名无实的虚化、空心化状态。

此种“一实一虚”的制度安排，导致高校纪委的“双重领导”在事实上沦为高校党委的“一重领导”。 “一重领导”使得高校纪检机构在人员编制、干部选任与考核、经费保障、工资福利以及工作安排部署方面完全受制于高校党委，在地位上矮化为高校的一个内设职能部门，缺乏必要的独立性和权威性。 而权力监督的基本原理告诉我们，一个较低层级的权力是没有足够的权威和能力对一个较高层级的权力实施监督的。 因此，现行高校纪检体制“名义上双重领导，事实上一重领导”的依附性制度安排，既无法保障高校纪委回归监督执纪问责的主业，更不利于其履行监督同级党委的重任。

三、“三转”背景下高校纪检领导体制改革的三种方案

基于上述分析，高校纪委欲深入推进“三转”，首先应该有一个独立权威的领导体制作为先决性制度安排。 概括起来，高校纪检领导体制改革存在三种可供选择的理论方案：派驻模式、垂直领导模式和强化上级纪委领导模式。 以下予以详细分析。

（一）派驻模式及其可行性分析

所谓派驻模式，即由上级纪检机关向高校派驻纪检机构。 从地方纪检派驻体制改革的实践来看，在派驻的具体方式上又形成了“点派驻”“片派驻”以及“混合派驻”三种具体模式［4］。点派驻是一对一向监督对象内部派驻纪检组、监察室；片派驻是按照业务关联、工作便利的原则，将派驻机构和人员从驻在部门撤出，分片设立若干派驻机构，每个派驻机构负责监督若干部门；混合派驻是以上两种模式的综合，即在保留点派驻的基础上，又在监督对象外部，分片分系统设置若干派出机构。 比较而言，点派驻尽管实现了工作上由上级纪委直接领导，但是派驻机构负责人仍作为驻在部门党组成员，接受其领导；派驻机构的后勤保障、人员工资仍由驻在部门负责，地位并不完全超脱，独立性有限。 混合派驻尽管实现了两者的优势互补，但最大的弊端在于机构的重复设置，派驻体系庞大，派驻管理压力大。 基于此，笔者以为，结合高校的实际，高校实施派驻模式的最优选项是“片派驻”。 即依据高校的规模大小、二级单位的多少、地域相近、监督便利、监督工作量的大小等因素，在高校外部分片设立若干派驻机构，每一个派驻机构监督所辖片区的若干高校。

根据中央关于纪检体制派驻改革的基本精神，参考湖北省、贵州省遵义市、河南省三门峡市等地的派驻统管经验［5-7］，高校“片派驻”模式的制度设计应包括以下要点：在干部管理上，派驻机构的干部编制、选拔任用交流、考核奖惩、职务晋升由上级纪委统一管理。 在后勤保障上，派驻机构的干部工资福利、办公场所、公务用车等事项，由上级纪检机关负责保障。 在领导体制和工作关系上，派驻机构直接向上级纪检机关负责并报告工作，其工作部署、绩效考核由上级纪检机关统一组织。 派驻纪检机构负责人不再担任高校党委成员，不承担所辖高校的其他业务工作，但是有权通过参加所辖高校的“三重一大”等重要事项的会议、开展巡查检查、办信办案等方式，对高校实施监督。

“片派驻”模式能彻底切断点派驻模式中派驻机构与驻在高校的利益牵连关系，全面重构高校纪检机构的独立性。 但是，在操作上却面临派驻机构与高校内设纪检机构整合的两难困境：一方面，如果借鉴地方纪检机关实施片派驻的经验，需要撤销高校内部纪检机构。 这会导致与党章的冲突。 依据党章规定，有党委的单位应设立纪委。 另一方面，如果在外部设立派驻纪检机构的同时不撤销高校内设纪检机构，不仅会导致派驻机构与高校内设纪检机构的并立并存，造成机构重复设置、人员编制膨胀、财政供养压力增大，而且还会引发派驻机构、高校内设纪检机构以及派出机关之间，在关系定位、职能分工、关系协调等方面的一系列复杂问题。同时，还将进一步加剧上级纪委派驻统管工作的压力。

（二）垂直领导模式及其可行性分析

所谓垂直领导模式就是将现行高校纪委监察机构的双重领导改为由上级纪委直接领导。高校纪委对上级纪委负责并报告工作。 其纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主；其办公经费、人员编制与工资福利、干部选任考核等人财物事项，上收至上级纪委统一管理。

和片派驻模式一样，该模式的优势在于可以彻底克服双重领导体制中高校纪委对高校党委在领导关系、人事、后勤方面的依附性，充分保障高校纪检机构的独立性。 而且，其操作相对片派驻模式也更简便，实施成本低。 既不需要撤销高校内设纪检机构，也无须额外重复设置机构，仅需对其领导体制作出制度层面的调整即可。 但是，其最大问题是与党章关于纪检体制的双重领导规定冲突。 申言之，高校纪检体制要实行垂直领导，必须修改党章关于党的纪律检查双重领导体制的规定，而修改党章是一项重大的政治决策，需要党中央慎重决策，并非一蹴而就。 因此，尽管此种改革方案的优势明显，但是需要上位制度的支撑，否则不具有制度合法性，无法付诸实施。

（三）强化上级纪委领导模式及其可行性分析。

所谓加强上级纪委领导模式是指在维持双重领导体制格局不变的前提下，通过一定的制度调整和补充，将双重领导中“上级纪委领导”的内容具体化、可操作化，将上级纪委对高校纪委的领导做实做强，从而通过上级纪委领导力和权威性的注入、加载，修正原双重领导体制下纪委对高校党委的完全依附地位，使得高校纪委的独立性和权威性有所提升。 该模式的基本制度依据是党的十八届三中全会确定的关于纪检体制改革的基本精神和要求，即以“两个为主”（查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记提名和考察以上级纪委会同组织部门为主）为主要内容，以“强化上级纪委对下级纪委领导”为主要指向的党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。

该模式的优势在于契合了十八大以来党的纪律检查体制改革的政策环境， 同时不存在前两种模式的制度障碍，操作简便，实施成本低。 其缺陷在于没有彻底破除高校党委对于纪委在人财物方面的管控， 高校纪检机构的独立性和权威性问题并没有从根本上解决。

四、当前制度环境下的改革选项及其制度建构

综上来看，“片派驻”模式和“垂直领导”模式能够化解高校纪检体制独立性不足的根本缺陷。 但在操作层面都存在重大障碍：“垂直领导”模式的实施，需要修改《党章》关于纪律检查机关双重领导体制的规定。 这在当前制度环境下，不具有可实施性。 “片派驻”模式的实施，虽然符合中央关于纪检体制派驻改革的精神，但是要么面临与党章冲突的制度障碍，要么面临纪检机构重复设置的操作阻力。 比较而言，“强化上级纪委领导”模式尽管不能从根本上实现高校纪检体制的独立，但其在操作层面，既有党的纪律检查双重领导体制具体化、程序化、制度化改革政策的支撑，又能有效回避前两种模式的操作障碍。 因此，该模式虽然不是最优方案，但无疑是当下政策制度环境下最具现实性的改革选项。

当然，欲使该模式更具有适应性、实效性，需要上级纪委针对高校的实际特点，出台上级纪委加强对高校纪委领导的专门性文件，全面建构该模式的具体机制制度。 根据党的十八届三中全会以来纪检体制改革的基本精神，结合高校的实际，笔者以为该模式具体内容的构建，应着重把握以下维度：

第一，针对高校实际，细化落实“两个为主”的具体规范。 一是健全高校纪委书记、副书记的提名考察条件和程序，强化上级纪委对高校纪委班子建设的领导。 要针对我国高校近亲繁殖严重、人际关系复杂的特点，进一步拓宽高校纪委书记、副书记的人选来源，明确规定外部选拔和交流任职的原则，本校提任的纪委书记、副书记应当交流任职。 从而避免其监督执纪遭遇人情、人际关系的挑战和困扰。 同时，要针对以往高校纪委书记、副书记人选主要由高校党委推荐的做法，明确上级纪委在提名上的主导权，从而确保高校纪委书记、副书记能够挺起腰板铁面执纪。 二是借鉴地方纪检监察机关联合履职的经验［8］，探索建立分片交叉执纪办案机制。 由上级纪委整合所辖高校的纪检干部，分片设立若干执纪监督调查小组，负责对所辖范围高校重要违法违纪行为的信访初核和立案调查，实行一案一授权、一事一授权，调查小组人员不固定，逢案异校抽调，不参与涉本校问题的执纪调查。 从而进一步将上级纪委对高校纪委办案工作的领导权具体化、制度化，增强高校纪委执纪办案的独立性、权威性。 避免高校党委为了所谓的学校声誉及个人利益，压制纪委查案，导致有案不报、压案不查。

第二，健全上级纪委对高校纪委执纪监督工作的指导机制。 主要包括：建立上级纪委常委会成员分工联系高校纪委工作机制，明确其工作目标、工作内容和责任要求；建立上级纪委内设职能部门对高校纪委具体业务工作的督导机制①，如高校落实“八项规定”精神、科研经费管理等专项任务的督查机制，案件定性量纪方面的检查指导机制等；建立高校纪委书记向上级纪委常委会述职述廉机制，以及上级纪委对高校纪委履职尽责的考核评价机制等。 通过这些机制，将上级纪委对高校纪委领导的内涵进一步固化、可操作化。

第三，精准厘定高校“两个责任”的指标体系，制定“两个责任”内容清单，并以常态化问责方式确保落实。 对高校反腐倡廉不主抓、不部署、不支持的，对反腐倡廉方面的问题能发现而没有发现的，或发现问题、案件线索不报告、不处置的，执纪问责搞避重就轻、网开一面、下不为例的，要严厉问责高校党委书记、纪委书记，使有责必问、问责必严常态化，确保自上而下将压力传导到位，将“两个责任”压实压严。

第四，完善地方巡视制度，将地方高校单列为省级巡视的重要板块。 如前所述，“强化上级纪委领导模式”并没能从根本上解决高校纪检体制的独立性问题。 因此，将自上而下的巡视纳入该模式之中，作为其重要制度构成，对该模式独立性不足的补救作用是不言而喻的。 从中央层面来看，中管高校已被纳入中央巡视范畴，不仅实现了全覆盖，而且成效明显。 相对而言，地方高校巡视还存在短板，有的没有实现全覆盖，有的巡视还存在形式化，如巡视发现不了问题，或整改虚于应付。 高校巡视的利剑作用并没有充分彰显。 对此，应以贯彻落实新《巡视条例》为契机，督导地方健全巡视制度，切实将所辖高校纳入巡视覆盖范畴。 要优化巡视干部的来源，注重从高等教育领域外选配干部担任高校巡视组长，保证巡视不受人情干扰。 要注重利用专项巡视、机动巡视、“回头看”等方式的优势，精准发现高校在反腐倡廉方面的问题。 尤其要通过强化巡视整改环节的督查、问责，把巡视做实，真正形成强震慑、长震慑，从而倒逼高校党委强化主体责任意识，增强对高校纪委“三转”工作的领导，同时也促使高校纪委自我加压，将监督责任牢牢扛在肩上，主动增强深化“三转”的自觉性、能动性。

五、结语

全面从严治党向高校的延伸，要求高校纪委深化“三转”务必取得实效。 而高校纪委推进“三转”，离不开领导体制改革这个前提和关键。 独立权威的体制，能够赋予高校纪委“三转”足够的话语权和行动力。 尽管在理论上，高校纪检体制改革有片派驻模式、垂直领导模式以及强化上级纪委领导模式三种选项。 但就现实性而言，当下的妥当选项应采用“强化上级纪委领导”模式。 该模式虽不能完全克服双重领导体制的缺陷，但其契合纪律检查双重领导体制具体化、程序化、制度化改革的基本精神，在操作上也不会遭遇前两种模式的制度障碍和操作困境，可实施性最强。 当然，如果在下一步深化纪检体制派驻改革的实践中，能够从制度上允许高校纪委改设为“派驻纪检机构”②，那么“片派驻模式”无疑将成为深化高校纪检体制改革的最优选项。

注释：

① 比如，浙江省纪委明确省纪委第三纪检监察室指导省属高校纪委工作机制，协助开展巡察，要求各高校发现、查处重大问题线索、重要案件等，及时报该室备案。

② 中央纪委副书记肖培在《党的十九大报告辅导读本》刊发的文章《健全党和国家监督体系》中指出，“要巩固中央和省级全面派驻成果，继续深化派驻机构改革，探索将部分单位内设纪委改为派驻纪检组，补齐监督短板”。 这意味着高校内设纪委改为“派驻纪检组”将成为可能。