食品行业协会自律监管的功能及实现机制研究

摘要：作为现代市场经济条件下一种重要的自主治理形式，食品行业协会是食品安全社会性监管体系的重要组成部分，是不可替代的食品安全社会治理主体之一。从多元主体“协同治理”的理念和原则出发，在食品安全社会共治体系中，食品行业协会自律监管扮重要角色，可以发挥导向、约束、激励、凝聚等积极功能。但“徒法不足以自行”，食品行业协会自律监管在学理层面正向功能的发挥，有赖于良好的实现机制为前提和基础。鉴于此，应进一步推进食品行业协会的惩戒机制、信息公开机制、信用机制以及声誉机制等相关制度建设。

关键词：协同治理;食品行业协会;行业自律;自律监管;社会性监管

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.07.077

1行政规制、行业自律监管与食品安全治理转型

民以食为天，食品安全关涉民生福祉、社会稳定与公共安全，是当今世界各国面临的共同挑战之一，也是体现和衡量一国国家治理能力的关键领域之一。保障食品安全，作为基础性的公共秩序，政府是最重要的治理主体。但近年来，伴随食品工业的快速发展，食品安全监管复杂性和难度空前提高，全球范围内食品安全问题日益突出。传统单纯依靠政府行政规制体系保障食品安全的监管理念与监管模式，面临严峻挑战。仅仅依靠政府行政监管体系的“单边行动”来确保“舌尖上的安全”，事实上，在某种程度上成为一种“不可能”完成的任务。在此背景下，世界各国都在积极推动食品安全监管模式转型，旨在突破传统政府主导的“单中心”治理模式， 引入行业组织、媒体、消费者等社会多元主体共同参与食品安全监管的“协同治理”理念，日渐成为国内外理论界和实务界的共识。

中国作为发展中国家，正处于经济、社会结构转型的加速期，此阶段也是食品安全矛盾凸显期和风险高发期。加之，食品行业规模化、产业化程度较低，总体上呈现“小散多乱”的局面，食品安全问题的复杂性和监管难度更大，政府食品安全行政监管体系面临空前挑战。一个时期以来，中国重大食品安全事件频发，引发社会强烈关注。由此，转型期中国社会食品安全问题的复杂性、系统性、长期性和艰巨性，凸显了在进一步加强政府行政监管体系和能力建设的同时，推进食品安全监管领域政府与其他社会性主体协同治理的重要性，这也是发达国家食品安全治理的成功经验总结。在此背景下，2015年最新修订《中华人民共和国食品安全法》，首次从国家立法层面的高度，明确将“社会共治”纳入《食品安全法》总则，凸显了在强化和提升政府行政监管能力的同时，充分发挥食品行业协会、消费者组织、举报者以及新闻媒体等社会性力量参与食品安全治理，推进形成社会多元主体共同参与食品全治理的基本立法意图。在实践层面，这也为破解食品安全治理的现实困境，推进食品行业协会自律监管，推动构建多元主体合作共治的食品安全协同治理体系，提供了法律依据和制度基础。

2协同治理理念下食品行业自律监管的功能分析

作为现代市场经济条件下的一种重要的自主治理形式，行业自律是食品行业协会发挥市场监管和参与食品安全治理的主要形式。食品行业协会基于行业共同利益，通过行业自律机制，规范组织成员行为，维护市场竞争秩序，从而在客观上契合了政府推动食品行业健康发展和保障公众食品安全的公共性目标，并能够以其专业、技术和成本优势，在相当程度上有效弥补政府行政规制的局限与不足，因此，被普遍视为现代市场经济条件下食品安全社会监管体系的重要组成部分，是保障食品安全最重要的社会性治理主体之一。从发达国家的实践来看，“食品行业协会的自律监管，作为独立于政府与食品生产经营企业之外的“第三方监管”，既減少了政府对微观经济主体具体经营活动的直接干预，又能发挥行业组织在信息获取、专业技术与降低监管成本等方面的功能优势，从而可以有效弥补食品安全治理领域政府与市场的‘双重失灵。”具体而言，在食品安全多元主体协同治理体系框架下，推进食品行业协会的自律监管，其正向功能集中体现在以下几方面：

（1）导向功能。行业协会是同一行业内经济性主体组成的非营利组织。作为行业私益企业的联合体，食品行业协会是某一特定食品行业整体利益的代言人，其宗旨和使命就是实现和维护行业本身的利益。由此，食品行业协会基于行业共同利益制定的章程、标准和自律规范（主要是各种行规行约），代表了其所在行业系统的整体性价值标准和行为规范。一定程度而言，能对行业内企业和从业人员的价值取向及经营管理行为发挥积极的引导作用。

（2）约束功能。行业自律规范对企业行为具有约束、规范和惩戒作用。行业协会作为“一种组织化的程序，可以利用惩罚性的制约措施，避免非正式组织中的机会主义行为。”食品行业协会正是通过行业内企业主体在平等、自愿基础上签订的行业规章和自律公约，实现行业的自主管理和自我发展。不同于政府行政监管对行业施加的“外部规制”，行业自律是行业组织对本行业企业施加的一种内部的自我规范、自我监督和自我约束。换言之，行业协会自律不是依靠强制力来实现的制度层面的“硬”约束，而是一种基于行业共同认知制定的行规行约等各种行为准则基础上的“软”约束。

（3）激励功能。通过有效的行业自律监管，规范无序竞争，引导企业行为，可以防止市场主体的恶性竞争，避免“劣币驱逐良币”现象的产生。同时，对模范遵守行业协会章程和自律公约，自律信用突出的行业成员，行业协会通过信用评级、业内通报表彰、多渠道（如通过协会会刊、网站、官方微信、微博、新闻媒体等）广泛宣传，以及建议有关行政主管机构、银行、资产担保公司等对相关行业自律“模范”企业在贷款、税费缴纳、年检、资质升级等方面给予政策优惠和政策倾斜等举措，一定程度上可以实现对行业会员的奖优惩劣，对会员企业的经营和管理具有积极的激励效应。

（4）凝聚功能。在政府主管部门与食品行业企业之间，食品行业协会扮演着桥梁和纽带的作用。食品行业协会接近市场行为主体，与行业企业有着天然联系，作为行业企业联合体的角色定位，使其可以较充分地把握行业整体发展要求。一方面，食品行业协会可以作为行业代表向政府相关部门反映企业的意愿与诉求;另一方面，也可向会员企业介绍政府相关法律、法规和方针政策，助力企业发展和成长。同时，通过行业自律，解决行业内企业纠纷，促进行业发展和规范企业行为，避免重复投资和恶性竞争，维护良好市场秩序。在此基础上，行业协会还能够为会员企业提供沟通、交流与合作的平台，组织企业进行培训、参展、参与标准政策制订等活动。进而，了解会员企业对协会的服务需求，指导和帮助企业制定发展规划和战略方案，增强行业凝聚力，为行业健康发展提供有效组织保障。

3食品行业协会自律监管正向功能的实现机制

现代市场经济条件下，行业自律作为一种重要市场治理手段和形式，在规范市场行为，维护市场秩序等方面，有一定发挥的作用的空间，是对政府行政监管的有益补充。有学者甚至将其视为“与政府管制并列于市场管制主体谱系之上”的一种制度安排。但这里必须明确一点，“徒法不足以自行”（《孟子·离娄上》），法律和规则如果不被信仰和遵守，则形同虚设。在此意义上，前文学理层面探讨的食品行业协会自律监管的正向功能，并不会自动自发实现。因此，如何使协会章程、行规规约等自律规范体系，真正从文本层面的价值导向和行为规范，转换成被落实和遵守的行动体系，则在根本上有赖于良好的运行机制设计。就推进食品行业协会通过自律监管参与食品安全协同治理体系的构建而言，着重应聚焦于以下几方面的机制建设。

3.1惩戒机制

惩戒机制是行业自律发挥作用的核心机制，构成行业协会自律监管的制度性基础。食品行业协会主要通过制定行业行为规范和惩戒规则体系，约束行业会员企业的市场行为，调整企业成员间的市场关系，在此基础上维持行业秩序。因此，需“科学设计自律规章中的违规惩戒条款，加大行业成员的违规成本，改变目前行业自律规章缺乏失信惩戒条款或者惩戒没有威慑力的现状，从而形成行业成员“不愿失信”和“不能失信”的自律制度环境。”从我国食品行业协会自律监管实践中面临的突出问题出发，食品行业协会惩戒机制建设，需着眼于三个层面：首先，健全和完善行业自律的惩戒机构。为充分发挥行业自律的导向和约束功能，要进一步优化协会内部治理结构，推动相关食品行业协会建立和完善惩戒委员会、调查委员会等专门性行业自律机构，为其开展行业自律提供组织基础;其次，明确惩戒措施及其适用范围。协会章程中要明确协会享有的惩罚权的种类及其适用范围，在此基础上，科学设计和细化行业自律惩戒规则，增强其可操作性。对不履行协会章程和行业自律公约，影响行业声誉和发展，并给行业发展和行业声誉带来不良影响和后果的行业成员，依其程度不同，可将惩戒措施设计为：（1）警示约谈;（2）责令改正与书面检讨;（3）强制培训;（4）业内通报批评;（5）收没保证金;（6）网上公示;（7）记入信用档案（如黑名单）;（8）暂停会员权利;（9）取消会员资格;（10）涉嫌违法犯罪的，依法报政府有关部门和移交司法机关处理。最后，制定和完善惩戒程序。行业协会的惩戒机制设计，应体现程序正义原则，一般程序性规定应包括受理、调查取证、告知、听取申辩或听证、下达处罚决定、执行、结案、立卷归档等。同时，根据有处罚必有救济的原则，也应出台惩戒对象对行业协会惩戒处理不服情况下进行申诉的方式、程序等规定。

3.2信息公开机制

“在信息不对称的市场上，拥有信息优势的交易者可能表现出机会主义行为。”行业自律是一种“软约束”，一般而言，行业协会并不具有对其行业成员的强制性惩戒手段，因此，信息披露对食品行业协会惩戒自律的实现，具有至关重要的作用。从推进食品行业协会参与食品安全协同治理的角度，食品行业协会的信息公开机制建设，包括两方面内容：一方面，行业协会内部管理和行业信息的对内公开，这是推进行业治理民主、提升行业协会形象和公信力的基本要求。为此，食品行业协会的信息披露工作须实现制度化、规范化和常态化，以此促进食品行业协会规范运作，维护会员合法权益;另一方面，行业自律监管情况和相关行业信息要向社会公开。保障公民、法人和其他组织依法及时、真实、准确、完整地获取行业协会相关信息，这是矫正市场失灵、解决行业信息不对称的重要举措，也是实现行业自律监管前提条件之一。通过接受社会监督，形成行业协会自律、政府监管与社会监督相结合的食品安全复合监管体系。

3.3信用机制

信用是现代企业的“生命线”。市场经济条件下，构建以信用为核心的新型市场监管机制，是新时代市场监管模式治理创新的重要趋势。在此意义上，食品行业信用体系和机制建设，也是社会诚信体系建设的重要组成部分。推进食品行业协会信用机制建设，关键有两点：一是建立健全食品行业协会信用监管体系，在业务报备的基础上，建立会员企业和从业人员的诚信档案，开展信用管理，内容需涵盖会员单位的设立审批、年检、变动、处罚、业务资质、经营情况等相关基本信息;二是建立和完善行业诚信自律的长效机制，其核心是要在信用管理、信用评价的基础上，完善对守法诚信主体的奖励机制，以及对违法失信行为主体的惩戒机制。要制定针对违法失信行为的惩戒和处罚清单，并对失信信息进行公示和共享。

3.4声誉机制

现代市场经济条件下，作为理性经济人的市场行为主体，社会声誉是其最重要的“无形资产”之一，对企业生产和经营行为产生重要影响。由此，作为“软”约束的一种治理手段和方式，行业协会对会员企业的声誉管理，是实现行业自律的重要“抓手”之一。食品行业协会通过声誉机制实施自律监管的作用机理，主要是通过对会员企业的声誉激励与约束，并通过向行业共同体、利益相关方和社会传递的声誉评价信号来发挥作用。换言之，“声誉机制的作用是为关心长期利益的参与人提供一种隐性激励，以保证其短期选择承诺行为，是解决信息不对称问题的有效手段之一。”但是，声誉机制作用的发挥，需要具备信息、权威、成本等基本要件，并有赖于良好的信息公开机制、信息传播机制、信用评价机制、监督惩戒机制等相关制度工具的协同。以此检视我国食品行业协会的声誉自律监管，总体而言，声誉机制作为一种重要的行业协会自律监管治理手段，尚未得到足够重视，与其它自律机制的整体性协同效应并也并没有充分发挥，亟待在理论和实践层面进一步探索和推进。

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