城市社区养老服务供给运行机制研究

盖宏伟 刘博

摘   要： 随着经济的发展，人们的生活水平日益提高，老年人的养老需求日渐增多，对社会养老服务提出了更高的要求。社区养老作为一种新兴的养老模式逐渐流行。为了更好地满足养老需求，需要建立科学完善的养老服務供给运行机制，让社区养老发展行稳致远。我国城市社区养老服务虽然存在不足，但是市场前景广阔，潜力巨大，值得我们继续关注和研究，为社区养老的发展助力鼓劲。依据当前国内外城市社区养老服务供给的发展成果，构建城市社区养老服务供给的理想框架，分析机制运行过程中的制约因素，可得出有关针对性的建议。

关键词： 社区养老; 供给机制; 制约因素; 完善措施

中图分类号： D669.6      文献标识码：  A      DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.007

文章编号： 1673-9973（2019）01-0037-05

据有关专家预测，到21世纪中叶，我国老龄化程度将高达30%，80岁以上的老人将高达20%。[1]银发浪潮的到来对养老服务提出了更高的要求，需要更加科学的养老服务模式。当前，养老服务的主要模式有时间银行模式，公私合作伙伴模式，网络化模式，多元一体化模式等，这些模式运行中存在着诸如社区基础设施供给不完善、服务内容覆盖范围小、社区养老机构缺乏公信力和可信度、社区养老服务的供给主体参差不齐以及法规制度不健全等一系列问题。这些使得当前的社区养老服务供给不能很好地满足老人的养老需求，更加科学有效的城市社区养老服务供给运行机制的构建已是大势所趋。

一、城市社区养老服务供给研究综述

西方发达国家早在很多年以前就已经开始了对养老问题的研究，到目前为止已取得了丰硕的成就：英国是最早进入“银发”时代的国家之一，其实行“福利国家+社区照料”的养老模式成效显著。由政府组织建立全社区养老基础设施，鼓励民众选择社区养老，国家福利政策向老年人倾斜，保证老年人对社区养老的信任。同时鼓励社会力量参与到养老服务中来，颁发《照顾白皮书》等为其保障。美国所创建的PACE模式解决了针对体弱多病老人的长期照顾问题，是“医疗照顾+社区服务”型养老模式的典型代表。作为亚洲佼佼者的新加坡则将研究主要集中在“社区照顾”上，所以很多服务形式及策略都有所表现，其在养老服务发展上也首屈一指。“中央公积金+社会参与”的模式，以强制性养老储蓄为依托建立中央公积金，实行社会中产阶级的养老金由个人和政府力量共同承担解决的办法，在减轻财政负担的同时，利于形成“工作—投资—收益”的良性循环，是科学优质的养老保障制度。

在我国，社区养老也是政府以及全社会重点关注的领域，如何让老年人安享晚年，实现老有所养，老有所学，老有所乐，老有所教，老有所为的目标，一直是其努力的不竭动力。首先，在确定老年人需求方面，形成了老年人需求的重点领域，如医疗服务，家政起居，洗澡就餐，紧急救助等方面;其次，在养老模式上探索出了符合实际的科学模式，如上海市的养老服务，推出了老年照顾统一需求评估制度确立了照护等级，养老服务等基础服务内容。其次，日间照料中心等社区机构的健全迎合了老年人老不离家的养老传统，是值得推荐的养老模式。虽然我国城市社区养老取得了一些成绩，但与西方发达国家仍存在较大差距，如社区养老服务内容单一，行政色彩浓厚，专业人才紧缺等现实性问题，一直阻碍着我国社区养老服务的发展进程。[2]

纵观国内外对社区养老服务的研究，或多或少都存在一些问题，但关注热度并未低迷。笔者主要研究的城市社区养老服务供给运行机制，是以家庭为基点，以社区机构提供的服务为载体，通过对服务性资源的整合，依靠专业人才队伍，依赖成熟法规政策，能够精准对接老年人的养老需求的科学养老服务方式。

二、城市社区养老服务供给运行的理想框架

（一）动力机制——多元供给与多层需求的精准对接

动力是驱使人行动的催化剂，因动力而产生行为。而产生动力的源头是缺乏和需求，只有明确养老的具体需求，才能提供有针对性的养老服务。通过详细的调查（如群众反馈，问卷调查，网络统计）全面了解老年人的基本诉求，建立老年人个人信息库，为供给主体提供服务充当事实依据。让社区老人参与到供给服务的商讨中来，发表自己的意见，了解最核心的内容，促进相互理解与支持。在提供服务之后要定期检查实际效果，组建后期反馈评价小组，对提供服务与真实需求的匹配度进行考评。良好的动力机制能够为城市社区养老服务指明方向，激发其他养老服务提供主体的动力，积极投身养老服务事业，为社区养老服务带来生机和活力。然而实际生活中，存在一些社区未能准确了解老年人的养老需求，未进行详细的家庭调查，深入社区的每一户家庭，了解每一位老人的真实需求，盲目跟风，存在错误的假想需求和幻想结果，致使供给与需求不匹配，从而也降低了社区与老年人之间的信任感，拉大了双方之间的距离，阻碍了社区养老服务工作的开展。同时，也会造成资源的浪费，加大成本。

（二）控制机制——供给主体规范化和服务指标度量化的紧密承接

控制是组织的一项重要活动，其目的是要保证实际工作效果与计划一致。[3] 要达到控制的目的，必须依据一定的科学程序和量化标准。在城市社区养老服务供给运行机制中，单靠市场一方的力量，很难成功吸引老年人的高度重视，只有政府发出号召，实施一些养老服务的项目，建立社区养老服务机构，制定养老服务标准，提供统一公平的服务和基础设施，才有利于推动城市社区养老服务的进程。另外，社区养老服务属于公共服务的范畴，政府在提供社区养老服务中要发挥主导作用，明确自身的职能，处理好自己与其他提供主体之间以及各供给主体之间的关系，了解把握城市社区养老服务项目的发展节奏。严格正确界定活动的职能范围，帮助各供给主体明确自己的角色担当，明晰职责，不互相推诿，不过度交叉。建立健全职责明晰的法律法规和奖罚条例。实际上，政府未能履行自己的职责，明晰自己的职能现象还依然存在。相关的制度标准，法规政策覆盖范围狭窄，存在盲区。城市社区养老服务缺乏法律和制度的约束与保护，不利于城市社区养老服务供给机制的构建。

（三）整合机制——真诚良好沟通与科学合理协调的有效连接

城市社区养老服务的供给主体可以是政府、市场（企业）社区居委会以及草根志愿者。政府通过下发助老资金，投放养老服务项目来助力城市社區养老。一些企业与政府共同完成养老服务项目或者捐助助老款项，建设养老机构，投身养老事业等方式直接或间接贡献自己的力量。草根志愿者走进社区，提供更加详细周到的助老服务。多方主体的力量需要一个强有力的凝聚核心，协调各方，共同发力。整合机制就是在服务机构，专业人员，政府政策和资源上进行整合，在各主体之间建立良好的沟通协调机制，加强信息的交流和情感的沟通，以需求为导向，贴近社区老人，并将具体情况反映给上级政府，使上下贯通。同时，通过整合把握机制运行过程的各个环节，发现并及时改进出现的问题，求得思想上的统一，达到行动上的一致，发挥最大的效力。

但是，依然存在一些信息交流断层隔绝的现象，参与主体只考虑自己的覆盖范围，从自身角度出发，缺乏与其他供给主体的交流，导致供给内容的重复单调，而一些迫切需要的领域则缺乏关注，并未真正满足养老的需求，可能激发老年人与社区服务的矛盾，降低信任程度。同时，不利于城市社区养老服务的创新，许多新的路径会因此受到阻塞，难以促进养老服务供给运行机制质的突破性发展。

（四）保障机制——严格有力的监督评价与科学及时反馈的合理衔接

城市社区养老服务项目的展开，需要一定的保障机制为其保驾护航。监督评议和反馈机制的双向努力为其充当坚强护盾。首先，通过服务项目的监督评议机制，来监督各个供给主体的行为，监督服务项目的具体落实，评价服务项目的进展及结果。只有经过评议才能看到养老服务项目所带来的影响是积极的还是消极的，是否符合民意，存在哪些弊端。其次，反馈机制是指在养老服务项目结束之后，定期对社区老年人进行回访调查，见证他们生活的改变，记录他们的感受和意见，及时将具体情况反馈给组织内部和上级部门。经过慎重的考量和详细的计划后，制定有效的解决对策，落实具体行动来提高养老服务项目的质量。

在这一过程中，采用重点抽查与普遍调查相结合，内监督与外监督相配合，形成全覆盖无盲区有效力的监督评议反馈机制，有利于提升社区养老的可信度。但是，一些养老服务项目的相关信息，如资金的来源，资金的数量，受助对象，受助金额等并未公开，信息的闭塞给监督和评议工作带来困难。

（五）激励机制——政策吸引和福利待遇的耦合顺接

城市社区养老服务供给的激励机制，指的是对那些提供服务的主体进行回馈调动他们的积极性。有效的激励能够吸引并留住真正的人才，激发创造性。激励的方式有：第一，志愿服务积分兑换机制[4]，志愿服务的人员或者组织机构，在累积一定的积分之后，根据提供的服务等级可以兑换一些基本的生活用品。第二，爱心大使福利机制，设置爱心APP，设计爱心捐助，爱心讲座，爱心事迹等几个窗口，每进行特定时间的助老服务，会得到一颗爱心，对达到一定数目的服务者颁发爱心大使奖章，公交爱心卡等特定的福利。第三，社区养老优惠政策。政府针对社区养老制定福利政策，可以是申请项目的特权，财政拨款的倾斜，发展规划的指导等。这样的做法可以激发各供给主体的动力，让城市社区养老服务供给形成一个良好运行的闭合机制，不断向前运转。但是，只付出无回报，无人问津的现象依然存在。一线服务人员的待遇不对等，对情绪劳动的管理不到位，使其不能发挥更大的吸引和传播的作用。对提供服务人员的职等划分不明晰，衡量标准模糊笼统，支援资金不能持续供给，人才输入链中断。

三、城市社区养老服务供给运行机制的制约因素

（一）供给主体失灵，机制运转桎梏

供给主体失灵，主要表现在以下几个方面：第一，供给主体碎片化倾向明显。由于各主体的动机、目标和手段各异，主体内部又有着不同的职能分担，相互之间缺乏有效的沟通和理解，使供给的主体碎片化倾向日益凸显。第二，角色认知偏差。政府对自身角色和职责的定位存在一定程度的偏差，产生了一些政府职能的越位和缺位现象。第三，责任体系模糊。政府内部各职能部门如何协同，如何保障等问题并没有落实到具体的政策上。另一方面，社区行政化倾向造成社区角色的混淆和功能的失调，对自我认知的淡化以及目标导向的偏差，让其失去自我发展与完善的灵魂主干。第四，监管力量单一。一味地以政府为主导，会使养老服务的发展偏向行政性色彩，偏离养老服务的宗旨;另一方面，其他监管力量的科学性和有效性也存在弊端，养老服务供给过程和机制评价的科学性和民主性也亟需考究。

（二）人才血液凝固，持续供给中断

人才的供给对于城市社区养老服务来说具有至关重要的作用。首先，社区的日常经营，养老服务中心的资源分配，基础设施的维护，与其他主体的对接都需要专业人才的力量，依靠他们专业知识和技能来进行。其次，社区老年人的日常照料，心理辅导，法律咨询，文化娱乐同样需要专业的人才，他们拥有看护的经验，懂得心理学，能够细心观察耐心引导，精通法律，善于科普法律知识，提供专业的服务内容。但现实运作中，这些岗位及内容服务上的人才数量及质量并不能满足机制运转的工作分工，高素质人才的缺乏使得社区养老缺乏专业性的支撑，难以为社区养老注入新鲜的血液，造就丰硕的“果实”。

（三）资金周转缓慢，资源保障不足

城市社区养老服务发展过程中的主要资金来源于政府的财政拨款，市场（企业）的投资或者社会的捐助。随着老年人养老需求的日益多元，迫切要求提供更高质量的服务内容，其中基础设施和专业人才队伍的建设都需要大量的资金注入。但政府的财政拨款对象不单是养老服务还有其他领域;市场的投入大多以利益为导向，且受政府的管辖，回报小，制约大，势必打击市场的积极性;社会的捐助虽然时有发生，其力量也是杯水车薪。所以，资金和资源的供给达不到输出的要求，养老服务的进程势必受到拽制。

（四）爱心意识淡薄，慈善事业羸弱

拥有爱心和慈善意识会使人自发地做出自己的贡献，不求回报，但求有效。社会的爱心力量包括爱心人士，爱心组织和爱心企业等。社会爱心力量能提供充足的物力和财力，同时能够对社区养老产生很好的宣传作用，在社会上扩大影响力。但是我国慈善事业起步较晚，缺乏成熟的运作机制。且爱心群体比重较小，多为拥有财力的企业或个人，在缺少爱心意识的熏陶、在慈善阶层主体的固化下，都会在一定程度上掩盖对社区养老的关注，不利于社区框架内养老服务的发展。[5]

（五）法律制度不健全，制度化发展乏力

我国首个居家养老服务发展意见出台于2008年，而正式建设起步则是在2010年左右[6]，目前我国缺乏统一的鼓励扶持社区养老发展的政策法规，管理监督也没有国家统一标准和规范制度。同时，在社区养老服务供给机制运行中，缺乏发展养老服务的专项法律，对于参与者如何参与，参与流程，参与规定等方面有待深入;对于吸引社会力量参与的福利政策有待多元化;对于爱心慈善事业的发展和项目推广的政策指导有待加强。最后，相关的法律权威性不足，现实的可操作性有待考究。

四、城市社区养老服务供给运行的完善策略

（一）依赖制度体系保障，营造有序运转格局

1. 多元主体参与的制度化转变。社区养老服务的供给主体参与缺少可持续性。[7] 持续性参能够提高参与社会治理的能力，更好地在社会上立足。实行参与主体合约制来保障持续性参与，对参与期限，服务内容等有关方面签订合同，明文规定。要加强供给主体参与的有序性，遵照流程进行。申请参加，审查合格后出具参与证明，制定参与主体行为规范法则。

2. 政府职能的优化性发展。政府应当出台并实施一些指导性的政策，对养老服务工程加以正确的引导。另外，政府要明确服务供给的界限，哪些领域是自己应该介入并严格把关的，哪些事务要适当下放交给下属部门去做，抑制重复供给，无效供给，形象工程等现象的发生，实现资源的有效利用，提高供给效率和质量。最后，政府要加大社区养老供给运行机制构建的前期工作，提供输血和造血功能，切实发挥好自身的作用。[8]

3. 权责体系的明晰化建设。参与到社区养老过程中的每一个机体，都应正确认识到自己的职能所在，了解自身权力的辐射范围，正确行使自身的职权，不越位，不缺位。同时，对参与主体的职责规定形成明确的规定，对未能履行自身职责的主体进行适当惩罚，对长期履行自身职责的主体予以适当表彰和奖励。最后，提供恰当的合作平臺，让参与各方能够平等顺畅的交流和分享，互补共进，互相监督，促进信息的流动和情感的凝结。

4. 监管体系的科学化运转。首先，要发挥政府自身的权威性，去关注那些其他主体无法监管的方面。其次，其他主体要利用自身与社区的近距离优势，贴近社区，全方位实时监管。再次，政府可以通过购买第三方服务评估机构。[9] 通过与第三方建立沟通合作机制，实时监管与重点抽查的有机配合，积极完善服务供给机制。最后，扩大监督主体的范围，吸纳一些诸如人大代表，政协委员，社会资深志愿者加入其中，配合以社区内部的力量，内外监管，科学评价，真实反馈。

（二）完善人才培养机制，提高人才供给质量

各大高校是培养人才的聚集地，他们对于人才的培养有着自己独特的方式。课程设置，专业认知，知识积累，实践历练是其基本能内容。首先，设置一些老年人看护，心理健康咨询，养老规划等专业性的课程，配备资深讲师讲授。其次，在学生的培养计划中加入有关方面的课程内容和发展方向，专门为社区养老培养专业人才。企业主要是实践能力的体现，是理论与实践综合能力的考察。对于企业，应该将专业人才培训纳入到企业发展的规划当中，与政府共同培养专业人才。企业可以建立培训基地，由政府派遣或者外界聘用专业培训人员，集中对员工进行培训，培训检测合格后颁发资格证书[10]，投入到社区养老进程中，持续助力养老服务事业。同时，加大对社会专业人才的吸引力度，适当提高一线服务人员的工资待遇，建立服务人员的职称评审制度。同时，定期举办一些宣传活动，如定点宣传，巡回讲座等形式。由此来完善人才培养机制，输出更多高质量的人才，投身于社区养老服务的发展事业。

（三）拓宽资金引入渠道，开发多元供给蓝海

政府要加大对社区养老服务的财政支持力度，为社区提供养老基础设施，建设老年图书馆、活动室，心理知识和法律知识咨询室，让老年人能够体会到自身的价值，不会过度空虚寂寞，确保养老服务的日常照料和文化娱乐等基本需求得到满足，确保社区养老的福利性。社区机构以及政府要主动与市场企业接洽，吸引他们对社区养老的关注，投入相应的资金支持和人才输入，政府可以制定相关的福利政策，如财政补贴，事务办理流程的简化等方式来吸引市场力量。社区可以将自己的发展计划，未来前景等方面向市场展示，提供投入的筹码“诱惑”。此外，社会上有许多关注社区养老发展的个体，他们可以提供一定的资金，资源的支持，他们拥有真诚的爱心，愿意贡献自己的力量，愿意加入社区养老服务的发展进程。社区养老发展应该对这些个体予以一定的补偿，感恩他们的奉献。制定回馈机制，让每一个加入其中的个体都能感受到自己的价值和被尊重感。同时，要充分挖掘家庭的潜力，家庭是养老的核心，争取家庭对养老的坚定支持。最终形成以政府为主导，以企业为主力，以家庭和社会为补充的多元供给主体[11]，为资金支持提供后盾。

（四）加大爱心公益宣传，渲染暖心社会氛围

在全社会营造一种浓厚的爱心慈善氛围，让人们在无形的熏陶中培养自己的慈善意识，献出自己的一份力量。首先，可以开展一些专题爱心讲座，邀请爱心事业的佼佼者讲述爱心意义，倡导爱心行为。同时，在全社会寻找爱心人士，邀请他们分享自己的经历。其次，设置爱心广告牌，张贴慈善标语。可以通过专业设计团队与社会征集相结合的方式，挑选最契合的宣传标语，并以电视杯、条幅、广告墙、短视频等方式与公众见面。最后，举办慈善活动等方式来加大爱心和慈善意识的宣传力度。现实生活中，发生在我们身边的爱心事迹数不胜数，当忽略这些爱心行为的发生意义时，对社会爱心意识的宣传和培养无疑是一种阻碍。政府、社区、市场可以通过合作的形式，成立爱心行为保护小组，记录和观察身边的爱心事迹，推出爱心公益频道，爱心行为站。制定爱心行为保护法规，爱心行为奖励机制，对爱心行为加以保护。

（五）重视法规政策完善，开发制度化沃土

1. 社区养老服务机构管理法制化。出台社区养老服务供给运行的专项法律，对社区养老机构的准入和退出加以法制化约束，制定相关奖惩法律条例，增强威慑力。制定社区机构监管法规，实行统一管理，统一监管。对机构运作流程，发展方向，办理程序作出明确规定;最后，建立机构信息公开法规。社区养老服务机构要将资源的投入，受助对象，服务内容，服务成效等相关信息公开，保证必要信息的透明度。

2. 社区养老服务人才队伍建设制度化。要想发挥人才的驱动作用，就要对人才队伍建设严格把关。第一，制定人才引入衡量标准，如心理、健康、照护、医疗等知识的掌握程度，服务实践的经历及成果等，严守人才引进第一关。第二，人才的科学分工制度。根据不同人才不同的专业知识，分配到不同的岗位上，确保每个岗位上的人才供给能够维持良好运转，且供需平衡。第三，制定人才激励机制。可以定期對人员进行培训和考核，评定等级，合格者颁发高级资格证，并予以一定福利待遇，如假日旅游、奖金等。

3. 社区养老服务保障措施制度化。城市社区应当在政府的引导和支持下，制定一些保障性措施，建立双方互信机制，为社区养老服务的发展提供可靠屏障。如建立受助对象层级化制度，依据失能、失独、低保、有良好自我照顾能力、年龄等标准进行分类，每一类别对应特定的服务内容，这些都需要制度化的规范。再者，可以提供社区养老保险福利制度，由社区代缴一部分的保险费用，且对投保人、投保对象、投保内容进行明确规定。

通过对城市社区养老服务供给机制的研究，笔者发现，在国内外城市社区养老服务的大背景下，社区养老服务的发展势头强劲，但也存在一些不可忽视的问题，为解决这些问题，需要养老服务机制的有效运转。笔者从动力机制、控制机制、整合机制、保障机制和激励机制入手构建运行机制的理想框架。通过对机制运行制约因素的分析，提出来一些针对性的对策，包括参与主体的制度化机制，政府职能的优化，权责体系的构建，人才机制的完善，资金渠道的拓展和爱心意识的传播等方面。相信通过这些对策，必定会对城市社区供给机制的运行产生积极的影响，虽然还有一些可行性的突破性的方法有待发现，但是随着时间的推移，社会的进步，观念的更新，一定会为社区老年人提供更加完善和精准有效的服务。

参考文献：

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[2]代鑫.基于公共管理视角下我国社区居家养老服务对策研究[J].科技风，2018（27）：237.

[3]李伟，王浠婵.城市社区养老服务体系建设中政府职能的优化[J].中国市场，2018（26）：72-73.

[4]余丹.供给侧改革视域下我国城市社区养老问题研究[D].成都：四川师范大学，2018.

[5]李南海.我国企业养老金会计概念框架结构的分析[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2017（5）：32-37.

[6]满文萍.城市社区养老服务供给碎片化及其协同治理路径研究[D].杭州：浙江财经大学，2018.

[7]孙研.人口老龄化背景下城市社区居家养老研究[D].长春：吉林大学，2015.

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[9]李文琦.网络治理视角下社区居家养老服务供给机制改进研究[J].改革与战略，2018（7）：104-109.

[10]朱浩.城市社区养老服务供给效率机制研究——以杭州市为例[J].当代经济管理，2017（4）：39-46.

[11]李伟.积分养老制推进社区居家养老服务研究——以河南新乡积分养老制为例[J].中共福建省委党校学报，2018（6）： 93-99.

[责任编辑、校对：杨栓保]