绩效评价报告质量提升路径探析——基于上海市的实践经验

●龚 颖

2017年党的十九大报告提出 “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，全面实施预算绩效管理得到空前重视。2018年9月《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发 〔2018〕34号）（以下简称 34号文）颁布，将全面实施预算绩效管理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式。34号文中提出要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理的政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。这不仅有力推动了绩效评价工作在数量上全面铺开，更是对评价工作质量提出了更高的要求。

一、现状与问题

（一）上海市绩效评价工作现状

上海市自2011年开展全过程预算绩效管理改革试点以来，经过积极探索，深入实践，不断总结，持续创新，初步形成了“以实践为基础，完善制度机制；以创新为驱动，促进绩效融合；以推进市、区、镇三级联动和强化部门主体责任为抓手，打造立体绩效管理体系；以强化绩效目标为导向，推进全过程绩效管理；以信息化建设和培育第三方机构为支撑，提升绩效管理质量”的上海模式，绩效管理工作取得了显著成果。

2019年，上海市进一步完善预算管理制度机制，制定各项实施意见、管理办法、操作规范等；推进新增重大政策和项目事前绩效评估，推进绩效管理关口前移；强化绩效目标管理，扩大绩效目标管理范围，开展绩效目标批复试点；加强绩效跟踪管理，市级预算部门和各区开展绩效跟踪项目资金不低于预算项目支出的80%（2017年占比 50%，2018年占比60%）；深化重点绩效评价工作，市级预算部门和各区开展重点绩效评价资金总量不低于预算项目支出的40%（2017年占比30%，2018年占比35%），并首次对10家市级预算主管部门就其预算绩效管理责任主体落实情况和预算绩效管理推进情况开展绩效监督；加大结果应用和信息公开力度，各预算部门公开重点项目绩效目标和评价报告数增加到5个（2017年3个，2018年4个），评价报告作为参阅资料报年中召开的人大常委会会议。

（二）当前绩效评价报告存在的问题

当前绩效管理工作在取得显著效果的同时仍有不足之处，突出表现在绩效评价报告质量难把控，评价结果难应用。作为绩效评价工作的产成品，绩效评价报告凝结了评价工作的劳动价值，一份绩效评价报告的质量直接体现出该次评价工作是否融合了绩效管理和预算管理理念、是否触及了问题根本、是否提出了有针对性的切实可行的建议，直接决定了该次评价结果能否被有效运用，能否满足政策制定者、执行者和利益相关者的需求，能否为后续预算安排和政策调整提供强有力的依据。要达到以上要求，一份绩效评价报告应当做到项目情况完整清晰、评价指标科学合理、报告数据详实准确、项目问题客观公正、项目建议明确可操作。但通过对2018年绩效评价报告的阅读分析发现，绩效评价报告质量参差不齐，还有较大改进空间。

一是过于重视形式，忽略预算管理实质。如项目基本情况阐述不清，部分报告仅停留在要素的堆砌层面，政策流、资金流、管理流、制度保障流不能环环相扣并落实责任主体；绩效评价偏重管理方向，资金方面尤其是资金使用合规性指标评价不足。如对13份项目支出绩效评价报告的统计发现，其中11份报告的资金使用合规性指标得满分；1份扣1分且在报告中“存在的问题”部分未作为问题阐述；1份扣0.2分，原因是资金拨付时间早于合同签订时间，建议加强合同管理。

二是逻辑性缺失，报告内容缺乏合理性。如个性化指标体系缺乏科学性与合理性，部分指标设置过于空假，不能具体量化，部分指标属于后补指标；对应指标满分却作为问题指出或整体评分较高而指出的问题较为严重；调查问卷、访谈缺乏样本量确定原则，问卷发放随意，问卷内容与项目关联度低，数据采集做了很多但缺少合理性分析，等等。绩效分析脱离证据自说自话，使得这些核查手段流于形式，不能发挥应有的作用。

三是报告深度不足，不能为管理决策提供依据。如指出的问题零碎，缺少提炼，针对性不足，仅仅是情况描述；挖掘深度不够，限于项目本身，未能从政策设计、预算合理性安排、部门履职等更高层面进行反思；所提建议粗略笼统，应用性和前瞻性不足，难以对现状做出实质性改变，绩效报告不能真正发挥咨询作用。

二、绩效评价报告质量不高的原因分析

（一）委托方存在的问题

一是选择的评价项目针对性不足。委托方对于绩效评价项目的选择存在随意性，没有从有利于提升评价报告质量、扩大评价结果应用的角度展开遴选。有些项目评价窗口期不恰当，实施期已结束，但验收尚未落实，或效果尚未显现，评价难度大，产出及效果指标难以获取数据支撑；有些项目中包含互不相关的几个子项目，第三方机构通常采用分别设置评价指标的方式分多个子项评价，导致子项目个性特征被平滑，分数被稀释，评价结果失去参考价值。

二是评价目的和要求不明确。委托方在开展支出项目绩效评价时，往往有预期的评价重点，但未向第三方机构阐明评价重点和评价要求，或不断调整评价要求，使得第三方机构无法准确了解委托方的评价意图，仅根据文件要求实施常规评价流程，没有侧重点，沦为完成性评估，或自寻突破口，造成评价方向偏离，评价结果有效性较差。

三是未对评价工作做到全程把控。委托方对评价过程关注较少，仅采用方案评审和报告评审的模式进行质量把控，第三方机构在评价过程中遇到问题不能及时沟通，评价重点偏离也不能及时发现，面临时间紧任务重的情况，评价工作往往流于形式。

（二）第三方机构存在的问题

一是权威性与中立性不足。当前绩效评价工作的标准体系尚未建立，参与实施评价工作的单位没有资质门槛，各类社会主体均可开展绩效评价工作。上海市2019-2020年度“预算绩效管理服务”定点供应商共计120家，行业属性包括会计师事务所、资产评估机构、税务师事务所、律师事务所、建设工程或工程造价咨询公司、高等院校、民非组织、金融机构、管理咨询公司等九大类。此外，当前绩效评价实施模式、分析模型、行业个性化指标体系也未统一，第三方机构在实施评价工作时手段各异，专业性受到质疑，权威性丧失。同时，第三方机构在评估过程中存在对委托方的依赖和对被评估方的迁就，导致独立性的丧失，评价结果难以保持客观中立。

二是评价人员业务能力有待提升。绩效评价工作实质上是专业性、灵活性较高的工作，要求评估人员根据具体评价对象选择相应的评价方法来实现，需要掌握组织管理、财务会计、数据分析等知识和能力，同时一定的社会阅历、良好的沟通技巧也不可或缺。当前从事财政支出绩效评价的人员普遍从业年限较短、评价经验不足、知识储备不全面，尤其缺乏对财政管理和预算管理体制的认知和理解，要完成一份高质量的绩效评价报告十分具有挑战性。

三是内控制度缺失或形同虚设。以监督局2019年委托的13家第三方机构为例，各家内控制度均有建立，但在篇幅和内容上各不相同。有些公司内控制度篇幅较短，一至两页，有些六十多页，有些详细说明各级复核内容的，有些未予说明或三级复核内容相同，个别公司甚至将《会计师事务所质量控制准则》《中国注册会计师审计准则》等转化为绩效评价的管理制度，仅作字面转换，内容不具有针对性。

（三）预算单位存在的问题

预算部门对绩效评价工作的重视程度直接决定了后续评价工作的配合度。在对第三方机构的调研访谈中，评价人员提出影响报告质量最重要的外部因素就是被评价方的配合度，如若把有限时间忙于事务性工作，将大大减少评价工作的有效时间，直接影响报告质量。经过近年来绩效评价工作的不断推进，预算部门对于绩效评价的认知逐渐深入，但仍有部分存在抵触情绪，在评价工作开展过程中拖延隐瞒，使得第三方机构无法全面了解项目情况，评价方向产生偏差，迫于时间压力评价工作只能浮于表面，看不到实质性问题，提不出具有可操作性的建议。

综上种种问题，使得目前绩效评价报告中项目情况模糊缺漏、评价指标过于空假、报告数据不够准确充分、项目问题不够客观、项目建议缺乏可操作性，从而导致财政支出标准难以建立，资金管理建议不能与预算安排定量挂钩，项目管理建议不具有说服力，评价结果应用不足，评价效果不理想。

三、提高绩效评价报告质量的路径探析

随着从中央到地方的机构改革不断推进和深入，上海市财政局监督检查局同样面临职能转变，承担重要监管职责的绩效评价工作已提上日程，首先将对20个重点支出项目开展绩效评价工作。为此，上海市监督局围绕如何更好地开展绩效评价工作与其他省市及各区财政部门、绩效评价行业协会、第三方中介机构、相关委办局进行充分调研沟通。针对上述影响绩效评报告质量的问题，试提出提高绩效评价报告质量的路径。

（一）构建项目遴选机制，提升评价效益

针对委托方选择的评价项目代表性不足的问题，建议构建完善项目遴选机制，将有限的人力和时间投入到最有利于放大评价效果、落实成果应用的项目上。

委托方在选择评价项目时应细化标准，不能仅考虑资金量等粗放指标，更要提前梳理项目内容，选择相对独立完整、窗口期合适的项目。同时，以评价一个项目获取最大预算管理效益为宗旨，纵向上放眼长远，结合国家中长期发展战略规划、财税体制改革、市委市政府重点工作等方针政策，选择密切关系民生、站在改革风口的项目去探究；横向上选择有利于市区联动或市区镇三级联动或资金链条长的项目，通过立体式评价扩大影响力，将评价结果在全市范围内应用，同步设立支出标准、共同完善预算管理和项目管理机制。

（二）构建五方融合机制，明确各方职责

针对委托方评价目的和要求不明确、第三方机构权威性与中立性不足、评价人员业务能力不足、被评价方参评积极性不足等问题，建议构建包括委托方、财政支出处室、第三方机构、专家和预算单位在内的五方融合机制，在绩效评价各相关方之间建立沟通桥梁，降低交易成本，助力第三方出具高质量的绩效评价报告。

委托方一方面应负责搭建各方沟通平台，组织召开前期沟通会、方案评审会、报告评审会，推动落实各方意见和建议；另一方面应与第三方融合，共同参与评价工作，弥补第三方评价人员在财政管理和预算管理上的认知不足。财政支出处室应在项目遴选阶段予以把关，在评价工作前期明确评价目的和范围，促使委托方和第三方机构尽早把准项目定位，有重点地开展评价工作。评价目的和要求的不断调整对评价工作的开展影响较大。评价范围过大则导致评价工作量不合理，降低评价报告质量，支出处室可针对资金链条长、底层项目单位数量多的项目，从年度、延伸数量上明确评价范围。第三方机构则履行绩效评价工作实施主体的职责。专家应在评价前期帮助第三方找准项目定位，把关评价指标体系的合理性，在评价工作开展过程中对存在争议分歧的部分答疑解惑，弥补第三方机构评价人员能力和经验的不足，在后期引导项目单位、第三方共同进行开放式沟通探讨，探索具体可操作的改进建议和措施，提升项目管理水平。预算单位应在评价前期配合提供资料，介绍项目情况，评价过程中积极参与评价指标设置把关，评价后期参与共同探讨解决问题的途径。在“花钱必问效、无效必追责”的绩效管理责任约束下，进一步明确自身作为预算绩效管理责任主体和绩效评价结果应用主体的定位，将绩效评价工作作为一个提高管理水平的有效契机，积极展示工作绩效，共同推动评价工作的有效开展。

（三）构建第三方遴选机制，促进行业成长

针对第三方开展绩效评价的标准体系缺失、评价人员业务能力不足的问题，建议构建第三方遴选机制，保证第三方机构在行业内领先，从而保障绩效评价报告质量。在人员资质上，鉴于目前绩效评价行业标准体系的缺失，可以遵循难胜于易、有胜于无的原则，如注册会计师、资产评估师等较佳，造价工程师、房地产估价师、高级工程师等可与具体项目做好匹配，发挥专业领域优势。评价工作开展时应确保第三方实际参评人员与上报的人员配置计划一致。目前绩效评价报告以第三方机构名义出具，没有署名要求，实际操作中同一家机构不同项目组的工作质量不尽相同，与评价人员的能力和责任心直接相关，委托方可适当关注评价人员信息，以作参考。

在行业经验上，主要参考第三方机构以往业务数量和质量情况，重点关注是否参与过市财政局委托的项目，以及在以往评价工作中《第三方工作质量评估表》得分情况。对于专业性、技术性等要求高、行业特点强的项目，应综合考虑第三方机构具有的专业技术力量、开展过类似项目的经验、过往的评价报告质量等因素，委托方可在项目分配上注意与第三方机构专长相匹配。此外要注意的是，在选择第三方机构时应重点以有依据、可验证的信息为参考，避免以仅由第三方上报无从考证的数据为参考，如评价人员工作年限等。

此外，在优选第三方机构的同时，应兼顾促进行业的成长。一是绩效评价行业当前面临人才短缺的困境，经调研访谈发现，目前设置相关专业的院校少，学生对财政支出绩效评价缺乏基本了解，入行意愿低下，财政绩效管理理念的传播范围可适当扩大。二是部分第三方机构在某些专业领域拥有核心竞争力，导致其他机构获得同类项目的机会较少，委托方可根据项目难易程度适当选择不同层次的第三方，促进行业整体发展提升。

（四）构建绩效评价报告质量控制机制，实现全程把控

针对委托方未对绩效评价工作实施全程把控、第三方内控制度形同虚设的问题，建议构建绩效评价报告质量控制机制，依托五方融合机制，明确绩效评价工作各环节的要求与标准。

委托方可结合评价工作要求、第三方机构质控标准以及绩效评价理论研究，制定出合理有效的绩效评价方案和绩效评价报告评估标准，作为对第三方机构绩效评价工作质量评分依据，同时引导第三方机构比照该标准查漏补缺，完善自身质控体系，发挥应有的作用。

为实现全流程质量把控，建议突破常规的方案评审、报告评审两段式质控模式，增加前期调研环节的质控措施，依托融合机制，提高进点会、调研沟通会的效率和效益，以求在前期调研阶段达到资料收集齐全、项目准确定位、绩效目标和评价指标体系思路基本准确、评价思路体现项目个性的效果。

方案评审和报告评审环节均采用打分制，由专家和委托方对方案和报告质量进行评分，评价工作结束后委托方还应针对第三方工作情况进行评估打分，以上评分结果将作为第三方遴选、退出的重要参考依据。在两个评审环节，应着重把关第三方对专家意见的落实情况，无法落实的应写明理由，以确保专家的专业价值在评价报告质量上得以体现。■