科技创新政策审计存在的问题与对策

●邢战雷 马广奇

一、引言

在当前大数据、人工智能及 “互联网+”的时代背景下，科技创新的重要性十分突出。科学技术是第一生产力，能有效促进国家经济和社会发展，是发展战略中的重要环节。在建设创新型国家的战略思想指导下，技术创新作为经济发展的重要推动力，愈发受到各方重视，国家对科技创新投入力度不断加大，政策和资金支持越来越多，在加强政策推动的同时也关注科技创新管理和改革，尤其注重防范科技创新经费的不规范和低效率使用情况，注重政策执行效果，如政策是否真的推动科技发展、科技创新项目的审核评估程序是否科学、相应的优惠政策能否跟上科技创新的发展等，这些问题的存在无疑制约着科技创新。因此科技创新政策落实和相关项目的推进过程中需要政府审计机关介入，对科技创新项目进行审计。由于科技创新政策的审计不同于一般资金审计，其风险大周期长等因素都会给政府审计人员带来新的挑战，因此该领域审计不仅需要在思想观念上有所转变，在创新审计手段等方面都需要进一步改进和完善。

二、政府审计在科技创新政策中的作用

（一）政府审计支持并推动了科技创新

针对科技创新的企业和机构，政府审计部门会预先设想关于科技企业创新成果可能会出现的问题，不仅从制度层面着手，还会从设备改进角度考虑，多措并举，以为科技型企业发展提供更合理更优化的环境为目标，致力于提高其创新能力。政府审计部门具有一定的独立性，不仅能够加大对科技型企业的监督力度，还能够在整个审计过程中提出有效的策略，并且政府审计能够对各部门的政策实行监督，通过监督推动科技型企业及机构创新发展、高效运行，提高企业创新意识的同时，不断提升企业的创新程度以实现创新成果，从整体发挥政府审计的正面效应。与此同时，政府审计能够预先起到一定的提示作用，因为企业的科技创新不仅需要一个全方位的规划还需要有科学合理的预算。因此，政府审计有利于科技型企业不断提高对经费使用的自觉度，也有利于企业形成合理的监督管理机制去对经费的预算和使用进行把控，优化资金的使用路径和使用效率，减少不必要的资源浪费及损失。

（二）不断优化企业科技创新环境

在当前大数据、人工智能及 “互联网+”的时代背景下，政府审计在促进企业科技创新方面能够充分发挥作用，持续优化企业科技创新的环境。政府审计对企业的科技创新具有一定的约束力和震慑力，在审计过程中遵循公正公平的原则，对科技创新资金的分配与使用情况进行评估，从企业科技创新资金申报流程入手，加大对招投标制度的检查力度，严格打击各种舞弊行为，推进构建合理规范的机制并对此进行管控，不断优化研发经费的使用。在审计过程中，政府对于企业科技创新政策审计已经逐渐过渡到跟踪审计，对于科研资金项目的申报、使用及管理等环节的监督也在逐步加强，由此带来的直接结果是提高审计的全面性和准确性，为企业营造了一个良好的环境，促进企业科技创新的可持续发展。

（三）政府审计促进科研资源的优化与共享

由于我国科研机构数量很多，涉及范围也比较广，很多大型设备利用率很低，存在资源浪费的现象。因此，相关部门在对科研设备使用情况进行审计时，会对其相关信息、数据、用途及使用进行详细审计。与此同时，针对科研院校点多面广的情况，政府审计会通过构建网络平台对科研机构或高等院校的情况进行统筹规划，这无论是对科研机构还是政府部门都更加便利且能够降低财政成本；其次，政府审计的监督作用不仅体现在审计职能的充分发挥，还致力于提高审计效率，政府审计有实力去搭建起全方位多层面的监督体系，实现对人力物力和信息的全方位监督，从整体上去优化科研资源的使用和共享，确保企业科技创新的顺利发展。

（四）政府审计有利于科技成果的转化

目前，科技创新企业及机构存在的一个重要问题就是科技成果无法落地，政府审计有助于改善这一状况。政府审计工作首先要做好顶层设计，预先对相关因素进行假设，并筛选出影响科技成果转化的因素，从而更加有把握地发现问题的本质，进行制度机制层面的剖析，从而根据科技成果进度去调整政策，以提高制度的合理性和可行性。与此同时，监督政策的落实和执行情况，在审计活动中充分发挥政府审计职能。为了给企业科技创新提供更好的环境及服务，推动科技管理及运行机制的不断完善，相关部门应审时度势地调整自身部门职能，以应对外部环境的变化。针对科技成果的转化，政府审计相关部门会在重点科技项目上合理安排工作计划，审计的重点主要指向各相关部门的科技经费管理，检查相关部门是否有效落实科技创新政策并致力于解决经费使用过程中面临的问题，特别是对于项目分配产生交叉和立项遴选机制不透明的现象予以严格把关，保证项目能够按时按质量完成，发挥审计工作效益，充分挖掘科技人员个人潜能，以此促进科技成果的转化。

三、科技创新政策审计存在的问题

（一）审计实施主体与政策特点不匹配

从目前我国开展的重大科技创新政策跟踪审计的情况来看，存在政策级别划分之说，上至中央层面，下至地方层面；政策范围区分也有所不同，有行业性和区域性的差别；政策内容有综合和单项之分，相应的行政级别划分也有所不同。由此一来审计事务工作中面临审计实施主体不明确的问题，不利于政策落实，难以根据政策个性去考虑其实施效果，会出现审计级别混乱、区域性政策交叉审计的情况，这不利于审计效率的提高，极易造成资源浪费。由于科技创新政策是属于国家层面的战略，所以各级政府都在国家的统筹和指导下，再根据地区差异去配置相关政策。由此可看出落实科技创新政策措施并开展跟踪审计需要全国各级审计机关的执行和配合。省市区政策制定和落实的差异性可能会出现交叉制衡，所以在开展审计工作面对各项类别时，工作难度会有所加大。

（二）科技创新政策审计方法有所局限

以往的科技投入及相关政策的审计实务缺乏相对科学合理的评估手段，而科技资金数额一般较大，补助的时间也很长，接受资助的科技企业也多，管理层面又涉及很多相关部门，以致于信息共享会出现很大的阻碍，在信息收集方面存在困难，不利于审计效率的提高。此外，政府审计人员的审计风险意识缺乏，执行审计业务时固守传统审计模式的思想，仍然习惯使用传统审计方法去进行审计工作，这将极大地限制审计效果，使得被审计科技创新项目的重大错报问题、违规违纪问题及相关处罚问题不能得到规范处理。所以在面对审计经济事项、财务事项的急剧增加以及与非财务事项的复杂交叉时，可以很明显看出传统政府审计方法及模式难以满足现阶段的审计需要，通过该模式取得的取证资料，也无法成为对被审计单位客观、公正、综合评价的基础。因此，现阶段科技创新政策审计方法还有所局限。

（三）审计结果公开力度不够

我国科技创新投入和政策审计情况还缺乏相关审计模式和评价体系的监控，而且目前多数科技投入政策审计项目都不是独立开展的，很多还涉及财务审计、资金绩效审计，但是政策审计的统合需要大量人力物力，其审计工作过程较为艰难，如果只对部分科技资金项目和政策进行审计，会使得项目政策之间缺乏关联性和后续性，其政策审计框架的指导作用不能充分发挥，容易产生审计盲区并导致审计效果不显著 。此外，通过观察各地的政策审计结果和收集相关审计信息，能够发现审计结果的公开路径相对单一，审计结果不够详细、内容不丰富等问题。尽管各地区的审计公告内容和形式不同，但是其审计计划的披露只有局部的，整改情况也没有进一步详细说明，各项公告的问题描述也较为简略，没有详细剖析问题的本质和审计结果，无法充分保障公众的知情权和参与度，还有部分地区没有对当地审计结果进行公示，公示的都是上级或是形式大于实质的内容，政府审计结果公开力度不足。

（四）审计人员专业水平不足

政府审计部门对于审计科技创新项目的审计人员的专业知识有着较高的要求，但是我国许多政府审计专业人员都是以财务背景为主，对于科技创新项目的资金安排使用和相关政策的落实方面并不是十分熟悉，由于他们对这些领域的审计专业知识的把握有限，以至于没有按严格的要求去做审计底稿，对于审计问题的处理也存在出错的可能。而针对科技创新项目的审计，需要政府审计部门统一标准去制定相关报表、预算及评估文件，如果政府审计人员对科技创新政策审计知识的把握度不高，便极有可能在决策实施时出现各种问题，容易致使审计决策失误。另一方面由于审计部门对审计人员的资格认证及专业培训的缺乏，会使得一些新入职的政府审计人员更加缺乏对科技创新项目的审计了解，对其审计要求的匹配度将会有更大差距，无法快速将审计知识运用于审计工作中，这将不可避免地造成审计的不良后果，也将不利于企业创新持续发展。例如，2019年6月11日全国哲学社会科学工作办公室发布的《关于撤销“西南边疆历史与现状综合研究项目”子课题“广西石刻总集整理”的通报》，通报显示，该子课题成果《广西石刻总集辑校》存在严重质量问题，出版后在学术界产生负面影响，损害了国家社科基金声誉。最终决定撤销该子课题，终止该课题主持人的相关科研项目；被撤销和终止的项目按规定退回已拨经费或剩余资金。由此可以看出，科技创新项目资金使用会出现与项目质量不匹配的情况，而这类问题依旧广泛存在。审计体系的不完善及审计人员的处理不当将会使这类问题延续并将产生一系列不良影响。

四、完善科技创新政策审计的对策

（一）建立“上审下”政策落实审计联动机制

政策落实是政策审计的关键环节，从目前的科技创新政策审计现状来看，地方性审计机关审计力量较为薄弱，并不能对政策落实审计做出有效推进，而且地方性审计机关人员的数量很少，跟上级审计机关存在一定差距，审计人员的专业素质也是参差不齐。审计人员不仅需要对本级的审计计划进行常规安排，包括预算审计和经济责任审计等，还需要配合上级开展审计，由此一来，本级的部分审计人员会被抽调出去参与上级的审计，直接导致现有审计力量被削弱。另外，科技创新政策从提出到实施可以直观地感受到项目政策落实的难度，前期需要理解和消化政策内容和关键点，后续需要准确把握政策导向。这无疑会加大审计难度，对审计人员的要求将会更高。审计人员需要在短期内转变自己的审计思维，根据具体情况去制定相应的审计计划，加上科技创新类政策审计的内容涉及单位众多，理解好这些政策内容和要点、贯彻落实好项目每一步都较有难度。因此，科技创新政策审计实施“上审下”的政策便于开展审计实务工作，有利于处理并解决困难问题，整合审计力量的同时最大化发挥审计职能，保持审计的独立性，并且有利于推动建立审计机关与其他相关部门的协调机制。

（二）运用科学的政策审计方法

虽然目前我国政府审计人员已经逐渐意识到对政策执行情况审计的重要性，但是我国关于这一方面的理论尚未成熟，科技创新政策审计评价体系尚未完整，政策审计内容也不是很明确。因此，需要加强科技投入政策审计项目的独立性，从理论和实践上去丰富科技创新政策审计的相关经验，不断提高审计评价体系的系统性和规范性。在整合科技创新政策审计结果时，不仅要涵盖实际情况和项目政策的成果，还可以针对各类专题进行个性研究并出具指向性报告，借鉴相关有效经验，通过大数据技术来实现审计结果的整合，使其不受时间、地域和项目限制，进一步突破具体问题分析和审查的障碍，重视政策之间的关联性和后续性，客观并全面地分析和评价科技创新政策，有效规避审计盲区的产生，提高政策审计结果的可信度。建议通过构建大数据审计模型去引导开展政府审计工作，借助大数据技术和国库关于科技创新项目资金支付的数据，统一数据接口和数据标准，建立政府审计项目小组件的交流模型。其如何运用数据分析模型处理审计问题如图1所示。

图1运用数据分析模型处理审计问题过程示意图

（三）推行政策审计结果公告制度

审计机关理应通过推行政策审计结果公示的制度，去解决审计结果公开力度不足的问题，不涉及保密协议重要审计事项的内容和结果都需要向社会公众公开，对公众负责的同时提高审计工作的透明度，也有利于增进公众对科技创新政策审计相关信息的了解，使其更好地支持政府的审计工作。另一方面，政府在公众的监督下进行审计工作，也可以规范政府审计，推动政府不断完善审计公告制度，加大审计结果公告力度，确保需要公告的事项都能以适当的方式公开。在互联网信息时代，政策审计结果的公示通过政府官网进行官方公示，便于公众查阅科技创新政策审计结果的同时监督政府审计，提高了审计信息透明度及公开度。当然也可以通过新媒体公布结果，例如通过运营公众号并发表相关微信推文、在政府官方微博上公开审计结果等。这些新型的公开方式不仅能树立政府审计的良好形象，也便于收集公众对于审计结果的反馈，并实时回应公众评论。政策审计结果通过互联网环境下的各类信息传播，包括政府官方公众号及微博等实现对科技创新项目资金使用的信息共享，以网络新媒体等载体来加强不同审计组织之间的联系，相互参考相关审计程序及审计信息，做到自我监督及相互监督。

（四）提高科技创新政策审计人员综合素质

图2大数据政府审计培训内容及结构图

目前政策审计领域的专业人才多数是财务审计背景，管理、政策和理工科专业的审计人员相对较少，人员专业单一的问题显著。随着科技创新政策项目对政策审计领域人才的专业要求逐渐提高，目前的审计人员显然不能满足研究复杂政策问题的要求。所以政府审计机关需要采取一系列措施去提高整个审计队伍的业务能力。第一，需要引进理工科方面的人才，也可以外聘相关专家，不断调整和优化审计人员结构，建立一支多元化专业背景的审计队伍。特别是对于生物工程等科技创新的人才需要加大吸收力度，以达到科技政策审计的需求。第二，定期对政府审计人员进行培训，在知识结构、专业巩固和综合分析等方面提高其相应的能力，对于执行审计项目的优秀审计人员进行重点培养，引导其学习科技创新相关的学科知识，培养成复合型审计人才，这样将能更好地去解决科技创新政策审计遇到的各项问题。第三，在大数据时代及信息共享的背景之下，审计人员如果可以在网上了解被审计科技项目的信息和收集项目本身的信息的基础上，对这些信息进行筛选和总结，将大数据技术融入审计过程中，必然能在一定程度上提高审计效率，所以有必要开展大数据审计培训，对政府审计人员进行大数据审计专题培训（审计培训内容及整体结构见图2），全方位提升科技创新政策审计人员综合素质。■