大数据背景下高等教育治理转型：机遇、挑战与应对策略

汤贝贝，薛彦华

(1.河北师范大学 教育学院， 石家庄 050024； 2.河北省人文教育基地-全人教育研究中心， 石家庄 050024)

一、问题提出与研究回顾

在知识经济和科技革命的推动下，人工智能、数据挖掘、云计算等技术飞速发展并得到了广泛应用，同时人们也认识到大数据的重要性。大数据是什么？不同学者有不同的观点，但总的来说存在一个普遍的共识，即“大数据”的关键是在海量种类混杂的信息中，快速获取信息的一种方式[1]。大数据的核心技术是“云计算”，它是大数据分析的支撑技术，给科技带来了一场新的变革。2011年5月，全球知名咨询公司麦肯锡第一次提出“大数据”的概念，即“数据已经开始渗透到各行各业，并日益成为重要的生产要素，将带来一场新的变革”[2]。2015年8月31日，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》指出：“大数据促进经济发展的转型，大数据为国家竞争提供新机遇，大数据为政府治理能力的提升提供新途径。”[3]这给信息时代的发展指出了一条新的路径，同时也给高等教育治理的转型提供了新的发展方向[4]。

高等教育大数据是指在高等教育领域产生的各个部门信息的数据集合，它存在于各类教学活动、日常工作和管理科研中。从教学信息角度看，包括学习情况、教学进度、成绩等方面；从日常工作角度看，包括安全、卫生以及学校师生接收到的各种信息，如QQ、微信信息等；从管理信息角度看，包括高校信息、师资情况等；从科研信息角度看，包括课题、论文等。可见，高等教育大数据是指存在于高等教育领域，与高校有关的一切隐性数据和显性数据的集合[5]。同时，高等教育大数据有特定的属性：从数据的结构性看，高等教育领域中产生的大数据包括常规的结构化数据和多媒体教学的非结构化数据[6]；从数据的特点看，高校中的教育数据具有碎片化、连续性、多维性、复杂性等特性[7]。

目前，关于大数据与高等教育的研究主要表现在以下两个方面：一是大数据影响高等教育发展研究。有学者认为大数据对高等教育发展有直接和间接双重影响[8]。大数据与高等教育的融合将更有利于高等教育知识传播、科学研究和社会服务等功能的发挥，这就需要通过搭建数据平台、开发大数据技术与培养科技人才等措施来实现智能化高等教育的发展[9]。此外，大数据还可以应用到高校本科教学评估中[6]。二是大数据对人才培养及院校管理的影响研究。大数据背景下的大学管理，应从传统的经验管理走向以数据为基础的科学管理，通过转变相应的思维方式，形成用数据“说话”的理性决策思维及用数据相关关系分析事物的方法[10]。大数据运用于院校管理能推动院校关系重构和职能转换[11]。此外，大数据可以分析未来社会发展趋势及人才需求，对人才的培养方向有着重要影响[12-13]。

学界关于大数据与高等教育治理的研究，主要可以分为三类：一是用数据思维治理高等教育。高等教育中的数据治理是提高大学教育质量、科学决策和大学管理的重要条件，数据治理包括数据的获取与抽取、整合与分析、解释与预测3个阶段[6]。大数据与高等教育治理的结合，引出了数据源流高等教育治理体系，其体系构建的核心是大数据的整体主义思维，由此可以突破传统教育行政化、单中心治理的制度性缺陷[14]。二是大数据背景下高等教育治理能力的提升。大数据是一种积极的治理资源，有利于拓展大学治理的主体范围和提升治理主体对科学的认知，但大数据治理中的大学信息公开、治理成本控制等问题也日益凸显，需通过更新理念、强化技术研发、注重技术人才的培养等措施来推进大数据时代大学治理能力的提升[15]。三是大数据时代高等教育治理的变革研究。大数据思维的整体关联性、开放发散性和多元共生性对高等教育治理变革具有现实意义[16]。智能化发展呈现出的大数据智能、群体智能和跨媒体智能等新趋势，要求高等教育治理向智慧性、整体性、动态性、协同性和透明性方向转变[17]。

从实践维度看，传统的高等教育治理建立在学习国外经验和试点推广的基础上，具有很大的局限性：其一，由政府主导的“自上而下”的管理模式，其治理主体主要是政府，其他主体参与较少，加上政府“霸权式”的话语体系，使得不同的声音难以表达，因而难以调动参与者的积极性。其二，建立在经验式基础上的行政式静态发展模式，治理主体只追求结果效率，忽略了治理过程中的相关问题，错过了很多深化高等教育治理的机遇[18]。可见，传统的高等教育治理已不能适应当前社会快速、高效性的特点，尤其是高等教育从精英化到大众化再到普及化的速度越来越快，现有国家的高等教育治理模式已经无法满足时代发展的需求。其三，中国特有的国情很难直接引用国外的治理经验。

综上所述，传统的高等教育治理方式已经不适合当今的时代发展，大数据与高等教育的结合必将成为一种趋势。“大数据”与高等教育的结合，不仅是一种技术的变革，更重要的是思维方式的转变，它将有效地推动高等教育治理主体多元化、促使治理思维由“管理”向“治理”转变，并提升治理决策的科学性，形成高效性智能型高等教育发展模式，弥补传统高等教育治理的不足[19]。因此，大数据将给高等教育带来新的发展契机，大数据与高等教育治理结合具有不可忽视的研究价值。

二、大数据背景下高等教育治理转型的机遇

大数据与高等教育的结合，促使高等教育治理的转型，主要表现在高等教育治理主体、治理思维模式及治理方式等方面的转变。

(一)推动高等教育治理主体多元化发展

大数据背景下的高等教育治理将发生重大变化，尤其是大数据的广泛应用将有效推动高等教育治理主体多元化发展。随着我国政治与经济改革的进一步深入，大数据的优越性逐渐凸显，其本身所具备的数据关联性与开放性为多元化主体参与高等教育治理搭建了重要平台；大数据思维的整体性与相关性，为多元化主体发展提供了有利条件；大数据的分步处理以及信息的高效性与开放性的特点，为不同治理主体及时获取高等教育信息提供了技术支撑。这些变化推动了我国高校治理主体开始由“一元”向“多元”转变，高等教育治理的主体由政府开始拓展到高校、社会组织和民众。

高等教育治理主体多元化促使大学出现了不同的治理主体，各利益相关者以自身的利益诉求为目的，开始参与高等教育的管理，并在管理过程中体现其独特优势[20]。在政府层面，高校的建设与发展汇聚了诸多数据信息，如学校建设、资金投入、硬件配套等，这些数据被汇总成一个复杂的数据库，政府可以通过对这些数据的分析来合理规划与指导高校的建设与发展[7]。在高校层面，其在长期的办学过程中汇聚了大量的数据信息，如学生信息、教师信息、学校建设信息等，这些数据信息量大、种类复杂，需要大数据技术的分析与处理。目前，我国已有高校利用大数据来治理学校，如某高校利用大数据技术监测学生的校园一卡通消费情况，当学生的消费低于某一数值时，系统就会自动给学生打生活补助[5]。除此之外，还有高校通过学生的刷卡记录等了解学生的发展状况，如通过学生的图书借阅记录了解学生的思想发展动态。在以社会组织和公众为主的第三方层面，可以通过查阅学校与政府部门发布的数据信息，对高校的建设、人才的培养等方面提出意见和建议，如市场需要什么样的人才，学校就应主动调整学科专业结构，优化人才培养规格与质量。

(二)改变高等教育治理主体思维模式

大数据与高等教育的结合，还促使高等教育治理主体思维模式发生转变。相比以前的高等教育治理思维模式，大数据带来的改变主要表现在以下两个方面：

一是推进高等教育治理理念由“管理”向“治理”转变。思维的转变是技术的先导，而技术的革新与应用反过来又会促进思维的转变。大数据的核心技术在于“云计算”及MapReduce，即分步数据处理及信息的开放与交流。这种数据思维方式，有利于促进教育治理主体思维由原来的“管理”理念——强调政府“从上至下”的一元控制与一家之言的管理思维——转变为政府、社会组织等相关利益主体共同管理的“治理”理念[20]。我国长期以来的高等教育治理理念是在经验思维方式的支配下进行的，其思维方式是建立在事物固有的因果关系上分析评价事物，很少靠数据和客观性的材料评价事物，虽然有一定的成效，但不足之处也越来越明显：一方面，传统思维指引下的高等教育治理理念是经验式的管理，治理主体只追求最终结果，由于忽略了治理过程中的相关问题，错过了很多深化高等教育治理的机遇[18,21]。另一方面，传统思维方式的高等教育治理模式是以政府为主导的“霸权式”的话语体系，缺少多元化主体的参与，但随着市场和社会力量的介入，我国高校治理主体又必须走向多元化。

二是推动高等教育治理形式由“静态”向“动态”转变。高等教育治理形式正在由“静态”向“动态”转变。改革开放以前，高等教育的治理一直保持着静态发展，遵循由政府主导的行政式稳步发展模式。随着改革开放的深入，社会阶层和社会流动性的加强，使得高等教育治理问题变得越来越复杂，传统的静态治理模式已经不适应当今社会的动态性发展。在大数据时代，科学技术高速发展，高等教育信息表达与交换的成本越来越低，这为不同治理主体提供了快速性与动态性的治理方式。一方面，公众可以通过QQ、微信、微博、论坛等交互平台，发表对高等教育的需求与看法，从而构成大量的“小数据”与“微数据”。但这些看似很微小的数据，将可能起到重要的作用。例如，政府和教育行政主管部门可以通过对数据相关关系的分析，将这些来自不同数据源的模糊数据进行有序的关联因素分析，预测高等教育治理中的问题和危机，进而做出更加科学合理的教育决策。另一方面，由于网络信息的复杂性及混乱性，再加上网络传播的快捷性与扩散性，需要政府部门对高等教育数据的分析更加精细化。政府部门不仅要分析公众对高等教育的意见和建议，也需要对教育学者、专家的微信或微博等数据进行追踪与分析，正确判断高等教育发展的状况及大众的诉求，最大限度地减少高等教育决策偏差，进而发现新问题、新观点并做出科学的高等教育治理决策。

(三)推动高等教育治理方式转变

高等教育治理方式正在从“经验”治理向“数据”治理转变。一直以来，我国的高等教育治理方式主要是学习和借鉴国外经验与试点建设[22]。高等教育的治理思维一直处于理论分析、经验学习与总结的状态。这种治理方式有其优势，即能够通过学习国外的高等教育治理经验，分析、对比我国与国外发达国家高等教育治理方式的不足与差距，并结合我国的国情做出相应的调整，进而找到适合我国高等教育治理的发展道路。但随着信息技术的发展，高等教育由精英化到大众化再到普及化的时间日益缩短，加之我国与其他国家的国情不同，导致经验阶段的高等教育治理方式已经逐渐不适应当今高等教育的变化与发展。因此，大数据的动态化和精准性推动高等教育治理方式的转变是一种必然趋势。

由“经验”向“数据”转变的发展趋势，推动高等教育治理方式日趋科学、民主和灵活。全面与多样的数据，为高等教育治理提供准确的信息。高等教育治理主体通过大数据分析处理技术，能够展开数据信息的收集、储存与处理，促使治理方式更加科学；数据式的高等教育治理方式具有开放性、共享性和平等性，拓宽了治理主体获取信息的渠道，各相关利益主体可以通过互联网及大数据平台，进行便捷的信息互通，促使治理方式更加民主；与经验式的高等教育治理方式相比，数据式的高等教育治理方式具有动态性和及时性，能够进行持续的监测并根据实时信息对高等教育治理方式进行调整，促使治理方式更加灵活。综上所述，科学、民主和灵活的数据治理方式推动高等教育治理工作更为科学高效，最终走向善治。

三、大数据背景下高等教育治理转型的挑战

大数据作为一种手段、工具、技术甚至是一种思维，正潜移默化地影响着高等教育的发展，在为高等教育治理迎来机遇的同时，也带来了一些挑战。

(一)治理主体的大数据素养不足

大数据的快速性、多样性等特征促使高等教育治理在数据信息方面凸显出动态性、快速性及整体性等特点，这就要求高等教育治理主体必须警惕以往治理过程中存在的个体主义思维方式的泛滥、治理模式碎片化等倾向[22]。目前，由于大数据在教育领域中的运用尚处于初步阶段，对高等教育治理主体而言，还存在大数据素养不足的问题，主要体现在治理主体对大数据的认知和能力两个方面。从认知方面看，新的教育治理格局的构建与发展，导致传统高等教育治理主体的思维方式受到挑战。大数据时代已经到来，但高等教育治理主体对大数据(应用价值和发展前景)缺乏专业的认知。由于其思维模式还停留在传统经验式的状态，思维固化倾向严重，无形中增加了大数据应用于高等教育治理的困难[23]。此外，传统的高等教育治理思维与大数据背景下的高等教育治理思维之间存在转换困难。大数据治理思维是建立在普遍原理基础上的，需要从相关角度对问题进行分析；传统的教育治理思维则强调从个体角度对问题进行分析。这两种思维方式的冲突，严重阻碍了大数据在高等教育治理中的应用。

从能力方面看，治理主体的大数据能力不足，直接制约着高等教育治理向纵深发展。俞可平认为高等教育的治理与国家的治理是相似的，在国家治理中除了制度因素外，还有一个非常重要的因素，即治理主体的能力[24]。在高等教育治理中，治理主体的能力也尤为重要。虽然高等教育相比其他行业具有滞后性，但高等教育的治理必须与时俱进。虽然大数据已经在商业、金融、医疗等行业广泛应用，但是在高等教育领域的应用还处于初级阶段，加之高等教育治理人员大数据信息获取、分析、应用及预测等能力的欠缺，阻碍了高等教育治理的有效推进。此外，高等教育治理主体还存在多采用因果关系分析与处理问题的现象，缺乏运用大数据相关因素分析问题的能力。

(二)数据的庞杂与混乱性增加

数据的庞杂与混乱增加了高等教育治理的复杂性。大数据的应用越来越广泛，数据的多样性、庞大性及复杂性特征则越来越明显。在大数据时代，数据呈现“爆炸”式的增长态势，每天都有2.5EB(2.510 18BYTES)的数据产生，目前世界上90%的数据都产生于过去两年[25]。多源、多渠道的数据蜂拥而至，导致了数据的庞杂性与混乱性。从高等教育数据的特征看，高等教育领域产生的大数据既有常规的结构化数据，也有多媒体教学资源等非结构化数据，并且非结构化数据较多。可见，高等教育领域中的数据存在碎片化、连续性、多维性、复杂性等特征，无形中又增加了数据的庞杂性与混乱性。

正是由于大数据的应用还处在初级阶段，教育数据具有庞杂性与混乱性等特点，加之教育数据库的建设不健全、数据库的应用不完善和专业人才的缺乏等，给高等教育的治理带来了巨大的挑战。从高等教育治理主体看，大数据时代多元主体共同参与高校治理，各主体掌握着不同的数据。如学校对自身的治理数据掌握比较详细但缺乏整体视野，政府了解的信息相对宏观但不够深入，公众获得的数据信息则更为表面，这在一定程度上给高等教育治理带来严峻的挑战。从治理成本看，高等教育治理需要储存与挖掘的数据越来越复杂，需要花费的数据成本也越来越高。这种成本主要体现在数据的获取、分析、存储、转换上，以往的经验分析及传统的数据处理模式已经不适合当今的环境，而新模式的建构和发展需要大量资金予以支持。从专业人才的培养和引进看，高等教育治理缺乏精通大数据的专业型人才，现有人才的大数据意识比较淡薄，对大数据的价值和发展潜能还存在认识不足的问题。

(三)教育大数据共享存在障碍

大数据应用还处在初级阶段，还欠缺法律与制度规范。在高等教育系统中存在多种类型的统计数据，但不同数据之间的对接、转换与应用并没有严格的制度规范，导致信息隔离，形成诸多信息孤岛。所谓“信息孤岛”，是指由于数据标准等原因，不同信息系统之间的数据无法兼容，从而形成了一个个的“孤岛”。在高等教育治理中，信息孤岛现象主要存在于政府和学校的内部。在宏观层面，由于政府各部门相互独立，采用不同的信息处理方式与运行程序，以及各部门筛选数据的标准不同，必然会形成各部门间的“信息小岛”，阻碍信息之间的沟通与交流。如此，既影响教育行政部门的整体调控，也阻碍政府其他部门对高等教育的协同治理。在微观层面，学校内部也存在类似问题。“学校的不同部门之间都有各自的数据信息系统，因为使用工具的不同，导致不同职能部门间数据使用的有效对接和数据的共享存在障碍。”[11]学校各部门间的数据隔阂，既浪费了数据资源，又制约了大学内部之间的信息互通，阻碍了高等教育治理的科学性与有效性提升。可见，政府与学校各自内部存在的信息孤岛现象，必然导致各教育治理主体间信息互通与共享产生障碍，既造成了人、财、物的浪费，又不利于高等教育治理的进一步发展。

造成教育大数据共享障碍的因素，除了信息孤岛外，还存在数据获取和使用等的安全问题。由于高等教育数据管理机制和法律法规还没有建立，数据获取和使用安全问题难以保障，很多治理主体将数据交给第三方进行处理分析。由于各方利益和价值取向不同，第三方往往会忽视学生的利益及信息的安全性，导致学生信息的泄露，使得教育教学资料的安全性受到威胁和挑战。简言之，大数据在高等教育治理中缺乏健全的制度建设及相关的政策规范，不仅会影响数据收集的合法性、管理的保密性及治理的有效性，还会影响高等教育治理的科学性与真实性。

四、大数据背景下高等教育治理转型的应对策略

针对大数据在高等教育治理中存在的问题，应主要从以下几个方面考虑：

(一)提升治理主体的大数据素养，加强数据文化建设

大数据能否促进高等教育治理的转型，关键在于治理主体的大数据素养与数据文化的建设。治理主体大数据素养的提高，主要表现为治理主体的数据意识以及数据整理、分析、整合与应用等能力的提升。针对大数据素养的提升，国内部分高校(如北京大学、中国人民大学、首都师范大学等)纷纷开设了与大数据相关的专业及课程，有针对性地培养高质量的大数据专业人才[5]。在课程设置方面，除了强化大数据意识和价值外，还要注重大数据的实践应用能力。对此，可以采用不同的方法，如参加大数据的相关会议、大数据人才培养论坛、大数据讲座等，同时注重师资团队的建设及课程改革[26]。高校提升治理主体大数据素养的具体措施有：一是自己培养大数据人才，即加强对大数据应用型、管理型人才的培养，注重数据人才队伍的建设[27]；二是引进大数据专业人才，即通过大数据人才的引进和培养，带动大数据人才研究队伍的建设，为大数据研究与应用提供人才支撑，从而促进大数据对高等教育治理的转型。

此外，各治理主体还应加强数据文化建设，注重数据思维的培养和数据理念的发展。“数据文化是指一个组织或系统内部对其各层面决策过程的重要性认识，它包括相应的价值观、态度和行为准则。”[28]数据文化的实质是治理体系内部的每一位成员都有较高的数据素养，能在自己的工作岗位上及时准确地收集有价值、高质量的数据信息，并经过理性分析后，根据教育中的实际问题，做出合理决策的行为准则。因此，各治理主体应通过加强数据学习、锻炼理性的数据分析能力等方式提高数据文化建设。

(二)调动治理利益相关者的参与积极性，创建科学的管理模式

不同利益相关者应在政府的主导下，积极参与大数据背景下高等教育的治理，并创建科学的管理模式。教育作为社会中的子系统之一，要想不被淘汰，必须适应数据化的时代要求，建立各种数据库的科学管理模式，对教育数据进行分析与整理，从而为高等教育治理转型服务。

对利益相关者积极性的调动，既要注重观念引领，又要注重实践检验。在观念意识层面，不同高等教育治理主体必须提高自身的大数据意识(数据的获取、数据的筛选、数据的储存及数据的分析与预测等意识)。政府部门要重视数据的顶层设计，高校及社会组织应强化数据意识，用科学理性的方式进行数据的挖掘与分析。只有不断提高各主体的数据意识，才能有效应对数据的庞杂与混乱，进而形成有序、分层的数据资源，为高等教育治理提供科学决策。在实践层面，政府应主导并充分调动利益相关者的参与积极性，使各治理主体科学合理地运用大数据。各治理主体应切实行动起来，收集、整理并运用各种教育大数据，形成有序、有效的高等教育治理主体间上下联动机制。即政府部门做好高等教育治理的统计与协调工作，准确有效地对高等教育进行宏观调控及预测；学校做好数据的收集、分类及储存等工作，科学合理地运用数据并有效地解决教育问题；社会第三方做好分析、整理教育数据的工作，为政府与学校科学地治理高等教育建言献策。

创建科学管理模式的前提是建立数据标准和技术规范的高等教育数据仓库。“数据仓库是指用于支持管理决策，面向主题的、集成的、随时间变化的、相对稳定的数据集合，是实现了标准化的数据格式，是解决大数据一系列问题的有效途径。”[29]数据仓库是数据专业人员对数据整理和分类，统一规定格式后的数据集合。数据仓库的建立既有利于高效治理又可以节约数据成本。此外，建立高等教育数据仓库，规定统一数据标准后，政府内部及学校内部应根据相同标准运用大数据，实现各部门之间的信息共享与互换，以及数据的沟通与对接，破解解决数据的庞杂与混乱问题。

(三)加快大数据治理的法制建设，注重共享平台的建设

政府应加强监督与管理，完善大数据治理制度建设与共享平台建设。完备有效的法律制度是大数据顺利运用于高等教育治理的前提。政府应为大数据应用于高等教育治理提供坚实的后盾。法律制度是多元化高等教育治理主体进行治理的依据和准绳。因此，政府应制定大数据在高等教育应用方面的法律法规，建立和健全有关治理主体参与高等教育治理的政策法规，确保高等教育政策反映利益相关者的诉求[30]。一是明确规定高等教育治理多元主体间各自的权利与义务，规定不同主体的数据应用规范，有效确保各主体间的数据责任与义务。二是制定应用数据的法律法规体系。大数据作为一种新事物，需要相应的法律法规体系对其进行规范，尤其是要制定大数据的信息保密制度，根据不同主体给予不同的数据使用权限，真正保障数据信息的隐私与安全，保障高等教育治理的稳定性与和谐性。

其次，数据共享平台是多元主体获取信息、进行沟通的桥梁，政府要整合各主体间、各领域间的教育数据资源，建立数据共享平台。一方面，消除政府内部数据壁垒和学校内部的数据共享障碍，需要构建多元主体内部共享平台。一是政府数据共享平台，尤其是来自政府各职能部门的教育数据汇聚的数据库，其数据一般是单向的，即社会公众只能参考数据，不能注入数据。同时，数据的参考与运用必须经过正规程序申请才可以获取，以确保政府各部门高效配合，协同治理。二是高校数据共享平台，数据来自高校内部各部门，政府可以审核数据，公众可以通过程序申请运用数据。另一方面，强化政府、高校与公众等多主体间的数据共享，形成良好的高等教育治理数据库，需要建立数据共享平台。多元治理主体间的数据共享平台，应在政府指导下建立政府、高校和公众互为分享与运用的数据平台。政府的政策、高校的动态和公众的心声等能在平台中得到体现，从而实现不同主体的共同参与以及数据间的互通与共享，避免出现“数据孤岛”现象，提高高等教育治理的数据化与智慧化水平。

五、结 语

大数据改变了高等教育治理主体思维方式，转变了高等教育治理模式。总体而言，大数据在高等教育治理中的应用已起步，但在治理过程中还存在着大数据治理的法律法规不健全、数据信息的纷繁复杂及数据安全等问题。这给高等教育的治理带来了挑战，尤其是治理主体对大数据的应用程度重视不够以及大数据素养不足，直接影响了大数据在高等教育治理方面的运用。随着国家大数据战略的实施，法律法规的建立与完善，治理主体数据素养的提升，数据信息精确性与快速性的提高，数据价值密度的增加等，大数据在高等教育中的作用将愈发重要。总之，大数据与高等教育的结合将发生一场技术与思维的变革，必将推动高效性、智能型高等教育治理模式的形成。