政府购买基本公共服务的边界界定及其实现机制——基于长生生物疫苗事件的视角

●陈 鹏

公共服务是具备非竞争性和非排他性的服务类型，供给公共服务是政府的一项重要职能。伴随我国社会主义市场经济体制的逐步完善和行政管理体制改革的深入推进，公共服务的供给主体和生产主体完全重合的格局开始发生变革，由社会和市场主体生产、政府通过购买的形式来完成公共服务的供给正成为我国公共服务供给改革的趋势。政府向社会力量购买公共服务是现代国家公共管理改革的一项重要内容，有利于实现有效控制政府规模和提高行政运行效率的目标。但是，并不是所有的公共服务都适合由市场和社会主体来提供，特别是那些关系到人民群众生命安全和切身利益的基本公共服务，由于政府难以对其中的部分环节进行有效监管，如果完全交由社会和市场主体来提供，势必会存在一定的公共安全风险。例如，2018年7月份开始在全国不断蔓延的以吉林长春长生生物为主体的生物疫苗事件，其性质之恶劣、影响范围之广、问题后果之严重、善后难度之大，实属罕见。吉林长春长生生物疫苗事件带来的问题及其严重后果，给公共服务生产主体的市场化和社会化改革带来了很大的警示。正确认识和评价公共服务生产与供给主体分离的做法，清晰界定政府购买基本公共服务的边界，明确哪些公共服务适合由市场主体和社会主体来提供、哪些公共服务还是应该由政府自身来组织生产，是当前我国公共服务供给方式改革中值得思考的问题。

一、公共服务供给主体和生产主体分离的优势

同时具备非竞争性和非排他性两个特征的被称为完全公共服务；具备非竞争性和非排他性两种特性中的一个的公共服务，被称为准公共服务。一般意义上所说的公共服务，指的就是准公共服务，如义务教育、基本医疗和基本卫生公共服务等。依据公共服务生产主体的不同，可以将公共服务的供给分成三种类型：政府生产、政府供给；社会生产、政府供给；政府与社会联合生产、政府供给。传统意义上的公共服务供给，采用的是政府生产、政府供给类型，所有的公共服务基本上都是由中央和各级地方政府通过直接生产的方式来进行供给。这种供给体制下，公共服务的主体结构是政府和公众，“在这其中，政府主体承担着多重角色，它是公共服务的出资者、生产者、供给者和相关规则的制定、实施、监督和评估者。而社会公众的角色则相对简单，即公共服务的享用者。”[1]政府向社会力量购买服务属于社会生产、政府供给的类型，即政府把直接向社会公众提供的基本公共服务特定事项，按照市场运行的机制要求，交由具备资质的社会力量（社会组织、企业组织以及其他机构等）生产和承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用，由此使得相关公民获得优质基本公共服务。[2]

2013年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要加大政府购买公共服务力度……推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。财政部科研所课题组从可购买的视角将可以购买的公共服务分为三类：支撑经济社会正常运转、全民受益且无法分割的公共性公共服务；增加国民福利、受益对象（群体）特定的公益类公共服务；介于二者之间，既具备支撑经济社会正常运转、民众受益且无法分割特点，又无需通过法规制定实施生产、受益面或具有辖区特点，且未必一定由行政管理部门承担的公共服务，如基础理论研究类和社会事务管理等。[3]政府向社会和市场主体购买公共服务遵循和贯彻了公共服务的“供给”与生产”相分离的原则，[4]在控制政府雇员数量、降低行政运行成本、满足人民群众多元化的公共服务需要等方面的优势正日渐凸显。

首先，由社会和市场主体来承担公共服务的生产，有利于控制政府雇员数量，降低行政运行成本。生产和供给公共服务是政府的一项重要职能，也是政府财政支出的重要事项，公共服务的数量多少和质量高低，已成为衡量政府绩效和财政支出结构合理性的重要指标。公共服务由政府设立生产部门来直接生产，是传统公共服务供给领域中的惯常做法。但随着政府承担的公共服务类型的不断增多、公共服务规模的不断扩大和公共服务供给质量要求的不断提高，政府设立的生产部门也越来越多，政府雇员的数量不断增多，政府规模开始膨胀。将一部分公共服务交由市场主体来生产，不仅可以有效地避免政府雇员数量不断增加的趋势，还可以通过扩大市场主体生产公共服务的范围和数量，来精简现有的政府雇员，以达到有效降低行政运行成本的目的。

其次，由社会和市场主体来承担公共服务的生产，有利于减少政府在相同公共服务供给上的支出，提高公共服务供给质量。公共服务的生产需要一定的成本，如果完全由政府来完成所有公共产品的生产，将无法真实准确地衡量特定公共服务供给的成本，政府财政支出的不断膨胀趋势将难以避免，政府将面临愈来愈严重的财政压力，财政资金支出的效用不断下降。同时，单一的公共服务的生产主体，使得公共服务生产因缺乏多元主体之间的竞争，导致供给的数量和质量难以得到充分的保障。通过将一部分公共服务由市场主体来生产的改革方式，可以按照一定的标准、通过一定的程序来筛选出在采购价格和服务质量标准等方面最具竞争力的生产单位，从而使得政府在相同数量的公共服务供给上的成本得到有效控制和降低，并使得公共服务供给水准和质量得到有效提升。而市场主体也可以通过获得更多数量的公共服务的生产订单，来有效降低单位公共服务的生产成本，提高自身的市场竞争力，为提供更多优质低价的公共服务提供可能。

最后，由社会和市场主体来承担公共服务的生产，有利于提升公共服务供给的精准度，满足公众的多元化需求。伴随经济社会发展进程的不断加速，人民群众的生活水平越来越高，个性化、差异化的生活需求越来越多，如何满足百姓日益增长的多元化的需求，成为政府在供给公共服务时面临的难题之一。由政府自身来生产公共服务，由于缺乏生产成本和主体生存的压力约束，导致政府设立的生产部门或单位缺乏调研和分析百姓公共服务需求的动力，使得政府供给的公共服务难以满足民众的真实需求，出现供给不足或供给过多等公共服务供给的结构性矛盾。如果将一部分公共服务交由部分市场主体来提供，面临生存压力和逐利动机的市场主体会利用自身接近市场的优势，认真调研公众对于公共服务的类型、数量和质量等方面的需求，从而有效提升公共服务供给的精准性，满足公众不断增长的多元化需求。

二、基本公共服务供给主体和生产主体分离面临的困境

在公共服务供给上，“政府由于自身的成本、效率、专业化程度等方面的条件约束，如以自身直接生产的方式提供公共服务具有不少局限性，如果以政府采购概念下的政府购买服务对应多元化的公共服务提供机制，有利于在数量和质量两个方面增强公共服务的供给能力，实现公共资源使用绩效的提升，增加社会净福利”。[5]但是，在看到公共服务供给主体和生产主体分离对于公共服务供给带来便利的同时，我们也要正视部分类型的公共服务供给主体和生产主体的分离所带来的困境，特别是关系到人民群众生命和健康安全的基本公共服务供给。例如，以我国公共卫生领域中的疫苗接种项目为例，完成疫苗接种的主体主要是各级公办医疗机构、疾病预防和控制机构和社区公共卫生服务中心等，但接种的疫苗并非由公办医疗机构或国有医药企业生产，而是由各地的卫生主管部门依据一定的标准和程序从疫苗生产企业集中采购而来，相关部门在疫苗的选择和使用上具有较大的自主权，接种疫苗的安全性如何确保存在很大的风险。吉林长春长生生物疫苗事件的出现，正是基本公共服务供给主体和生产主体分离面临的困境在现实中的体现。

首先，政府对生产基本公共服务的市场主体存在认知盲区。公共服务因其在消费上的非竞争性或者非排他性特征，使得市场主体不愿意或者难以直接供给，只能由不同层级的政府来供给。政府在将部分公共服务的生产交由市场主体来生产时，一般会按照一定的标准和程序从多家市场主体中进行择优选择。而对这些市场主体的信息获取和真假辨认是保障由市场主体生产的公共服务质量的重要依据。但是，政府在选择某项基本公共服务生产的市场主体时，由于时间的限制和部分基本公共服务生产环节的专业性较强，导致政府对市场主体的信息获取不够全面或者难以有效识别其提供信息的真实程度。同时，很多政府部门在采购基本公共服务时采用最低价中标原则，也在很大程度上减弱了政府通过全面获取市场主体的信息来辨别其真实资质的动机。此外，我国实施的对部分知名企业产品的免检制度，也使得政府在选择基本公共服务生产的市场主体时对部分拥有免检资质的企业减少了审核程序、放松了审核标准。政府对市场主体信息认知的不充分，导致政府最终选择的从事基本公共服务生产的市场主体可能存在主体资格不合格的情况。以疫苗生产为例，疫苗生产涉及生物医学领域的许多知识和技术，生产环节较为复杂，专业性较强。政府在选择疫苗生产的厂家时，需要具备一定的专业技能才能准确识别疫苗生产企业的资质及其产品的合格程度，而这对政府卫生部门来说难度较大。

其次，政府相关部门在对生产基本公共服务的市场主体的选择上权力较大，存在权力寻租的可能和腐败的空间。将部分基本公共服务的生产交由特定的市场主体来生产，实现公共服务生产和供给主体的分离，符合公共服务供给体制改革的趋势。但是，在选择由哪家或哪几家市场主体来生产基本公共服务时，政府相关部门的权力很大，并存在权力寻租的可能。虽然我国各级政府在政府采购上大多已经实行了较为严格的招标和投标制度，但是仍然存在参与投标的企业围标、串标以及贿赂有关政府负责人的问题。同时，很多原本需要经过严格的招投标程序才能完成的政府采购事项，在未经任何招投标程序的情况下就由有关政府工作人员直接指定某个市场主体来生产，存在很大的腐败空间。在长春长生生物疫苗事件中，长生生物公司的营销费用巨大，很多政府部门的工作人员接受了长生生物的回扣、提成等商业贿赂，大量的不合格或过期的疫苗正是通过这种贿赂的形式流入到各级疫苗接种部门，导致了令人触目惊心的疫苗事故的发生。

最后，政府对生产基本公共服务的市场主体的监管难度和成本较大。政府将基本公共服务的生产交由特定的市场主体来承担后，虽然可以起到有效控制或减少政府雇员数量、防止政府行政运行成本上升的目的，但是要想保证市场主体生产的基本公共服务的标准和质量能够满足基本公共服务生产合同的要求，还需要政府对市场主体进行严格有效的监管，而这种监管需要政府投入相当数量的人力、物力和财力。伴随政府职能的不断扩张，政府人力不足、财政支出压力过大的矛盾也愈发凸显，政府的监管主要集中于市场主体提供的各种数据或者单据上。有限的人力、财力投入，使得政府难以对基本公共服务的生产主体进行有效地监控，特别是对于专业性较强、生产周期较长的基本公共服务生产过程的监管难度更大、成本更高。例如在长生生物疫苗事件中，长生生物制药公司通过修改疫苗生产日期和串改疫苗试验参数等形式，提供虚假的疫苗产品合格证明，导致大量的不合格疫苗被接种到婴幼儿体内，而这一事故直到多年之后才被受害者家庭和相关媒体报道出来。

三、政府向市场和社会购买基本公共服务的边界界定

“政府购买公共服务本质上是以财政性资金用于对外采购服务，助益于实现政府设立的特定的公共服务目标”。[6]但是，并不是所有的公共服务都适合向政府以外的主体来购买。长生生物疫苗事件的发生及其造成的恶劣影响，除了要依法追究涉事企业、政府监管部门等主体的责任外，更引发了我们在公共服务生产主体市场化问题的深思，在推动政府向社会和市场购买公共服务改革进程的同时，要注意区分公共服务的类型，明确政府购买基本公共服务的边界，除了像国防、外交等纯公共服务完全由政府来生产和供给外，不能将所有的公共服务都由市场主体来生产。“针对我国政府购买公共服务中政府角色定位不明确、购买领域边界不清晰等系列问题”[7]，在决定将哪些公共服务由市场来生产时，要综合考核多方面的因素，构建科学的公共服务能否由市场主体生产的评判标准，是政府在推动基本公共服务生产和供给体制分离改革时值得回应的问题。

1.基本公共服务生产过程和结果的透明度。公共产品和公共服务是政府公共服务职能中的一项重要内容，对人民群众的日常生活、工作、学习、健康等方面影响很大，特别是有关义务教育、医疗、公共卫生和基本住房保障等基本公共服务，直接关系到人民群众对美好生活需求的满足程度。因此，很多公共产品和公共服务的供给数量、水平和质量受到人民群众的广泛关注。对于那些透明度较高、人民群众能够生产过程和生产结果很容易被识别和判定的公共服务，可以将其生产过程交由市场和社会主体来生产；而那些透明度不高、较低或者缺乏透明度，人民群众很难识别和判定质量的公共产品和公共服务，如果交由市场主体来生产或者交由社会主体来提供的话，就不太合适。以义务教育和疫苗生产为例，教育是家长和全社会关注的热点，一所学校的教育水平和教育质量怎么样，学生的学习成绩和学校的学习氛围以及家长和社会对于该学校的整体评价可以很好地得到说明。相比之下，对于疫苗生产环节和效果试验环节，一般家庭和社会很难及时有效地进行关注，疫苗生产的合规性和疫苗质量的认定也是非常专业的，一般家长在给自己的小孩接种疫苗时除了选择自费的进口疫苗外，只能通过疫苗外包装上的生产日期、生产厂家、产品批号等信息进行判定小孩接种的疫苗是否合格，对于疫苗生产、储存和运输环节等具体情况无法获取确切的信息。从公共服务生产过程和结果的透明度来看，义务教育可以通过政府发放教育券的形式交由部分非公立学校来承担，而我们接种的疫苗不太合适完全交由市场主体来生产。

2.基本公共服务对人民群众生命和财产安全的重要程度。公共产品和公共服务是各级政府提供给人民群众的，政府的公信力使得百姓在消费公共产品和接受公共服务时较为放心，不会认为产品和服务对自身的生命和财产安全会产生任何负面影响。如果公共产品和公共服务都由政府直接来生产，产品和服务的生产环节监管和质量标准把控等方面完全处于政府的掌握之下，产品和服务信息的盲区较少，公共产品和公共服务供给不容易出现什么问题。但是如果将公共产品和公共服务交由市场主体来生产的话，特别是那些对百姓生活、生命和财产安全重要性较大的产品和服务，政府因信息的不完备、不对称而难以有效监管。如果出现什么问题的话，政府难以及时进行处置，并且也很难通过事后补救的措施来弥补公共产品和公平服务供给给人民群众造成的生命、健康和财产安全等方面的损失。因此，那些对人民群众生命、健康和财产安全非常重要，难以通过事后措施加以补救的公共产品和公共服务一般就不太适合交由市场主体来生产。以疫苗和自来水供应为例，长春长生生物提供的疫苗事件发生后，中央和有关地方政府采取了及时的处置措施，承诺对接种问题疫苗的小孩和成人进行补种，但是部分因接种问题疫苗的小孩已经出现了身体不适的症状，事后的补种已经于事无补，并且在选择补种疫苗的来源时，出现了疫苗难寻的尴尬。此外，2014年在甘肃省兰州市爆发的自来水厂水污染事件，也充分暴露出自来水供应等关系到百姓生命和健康安全的公共产品和公共服务的生产交由市场主体来承担的话，存在很大的安全风险和道德风险。

3.基本公共服务生产市场的成熟度。公共产品和公共服务的生产需要具备一定的条件，在产品和服务的供给上存在规模经济和规模不经济的区分。政府作为公共产品和公共服务供给的责任主体，虽然也面临有限的财政资金和居民不断增加的公共服务需求的压力，但是没有盈亏平衡点的担忧。市场主体在生产公共产品和公共服务时，如果政府购买的数量和规模有限，市场主体将会面临单位生产成本过高难以盈利的问题，也会影响到市场主体生产的积极性和生产市场的成长，提高政府购买价格或者降低产品和服务生产质量成为市场主体的选择。政府采购合同的约束使得很多企业选择了降低产品和服务生产质量的办法，政府打击力度的加大会使得很多企业选择撤出公共产品和公共服务的生产市场。因此，在选择将那些公共产品和公共服务交由市场主体生产时，要充分考虑该产品和服务市场的成熟度。生产市场成熟度高的公共产品和公共服务可以交由市场主体来生产，反之，生产市场成熟度低的公共产品和公共服务最好还是由政府直接来生产。例如，我国的疫苗生产企业，在数量上不多，存在一定的选择性难题，在长生生物生产的疫苗暴露出问题之后，媒体也报道了其他几家疫苗生产企业也存在很多的质量问题。

4.政府监管部门的监管能力、监管难度和监管成本。公共产品和公共服务交由市场主体来生产后，政府有关职能部门并非就可以高枕无忧了，对市场主体的监管是各级政府和有关政府职能部门的重要责任。政府对市场主体生产公共产品和公共服务的监管效果，主要受到政府职能部门的监管能力、监管难度和监管成本的制约和影响。对于那些专业性一般的公共产品和公共服务，政府有关职能部门可以充分发挥社会组织、人民群众的力量来加以有效监督，监督难度不大，监督成本较为合理。对于专业性较强、生产周期较长、产品和服务生产条件要求较高的公共产品和公共服务，政府需要投入相当数量的人力、物力和财力进行监管，监管成本较高，加上监管难度较大，导致监管成效不佳。例如，在长生生物疫苗事件中，我国的药品监管部门虽然对包括生物疫苗在内的所有药品的生产、试验、储存、运输、使用等环节都进行较为严格的监管，但是由于政府监管部门的人手有限，时间和经费有限，也不能保证所有的疫苗质量都能符合国家规定标准，监管效果不甚理想。

综合上述判定标准，那些生产过程透明度较低、对人民群众生命和健康安全非常重要且事后补救难度大、生产市场成熟度低、政府监管难度大、成本高和监管能力有限的基本公共服务列为禁止或者限制交由市场主体生产的范畴，其中最典型的就是疫苗的供应等。

四、政府购买基本公共服务的实现机制

“社会信任，是政府购买社会组织公共服务运行的社会基础。只有在公民理解和信任政府与社会组织提供的公共服务的前提下,政府向社会组织购买公共服务供给公民享用,才具有现实可能性。”[8]为解决前述困境，在继续推进政府公共产品和公共服务生产和供给分开的改革的同时，也要针对不同类型的公共产品和公共服务生产的特点，有所区别的选择市场化生产的公共产品和公共服务类型，并且要对现有的公共产品和公共服务生产和供给体制进行相应的变革。

第一，科学选择由市场生产的基本公共服务的类型。公共产品和公共服务生产的市场化和社会化改革是公共服务供给体制改革的大势所趋，但不能把所有的公共产品和公共服务都交由市场生产和社会供给。那些生产过程透明度较高、对人民群众生命、健康和财产安全重要程度一般和事后补救难度不大、公共产品和公共服务生产市场成熟度高、政府监管难度较小、成本较低和监管能力较强的公共产品和公平服务应该列为交由市场主体生产的范畴。

第二，基本公共服务生产主体的选择不能以成本为唯一的衡量标准，保障人民群众的生命安全和健康是基本公共服务供给的底线。公共产品和公共服务的供给是政府的重要责任之一，需要投入相当数量的财政资金，政府在供给这些产品和服务时不能不计算成本，进行盲目地供给。但同时，我们也要树立以人民为中心的发展理念，要避免将成本作为公共服务的生产和供给的唯一衡量标准，要将保障人民群众的生命安全和健康作为公共服务供给的底线，那些不适合由市场生产的公共产品和公共服务坚决要由政府或政府设立的企事业单位来生产，防止出现公共产品和公共服务生产盲目市场化的问题。

第三，不断拓宽基本公共服务的范围。部分基本公共服务生产可以交由政府设立的国有独资公司负责生产。公共产品和公共服务主要是指准公共产品和公共服务，其范围会随着政府财政收入状况的优化和人民群众美好生活需求的不断扩大而不断拓展。例如，在药品供应领域，许多价格低廉、疗效不错的药品和进口药品的仿制药，目前在医院和药店都出现了供应不足的问题，主要原因是很多药品企业在生产这类药品时的利润过低而停止生产。对于这类药品的供应，政府可以将其纳入公共产品和公共服务范畴，由政府设立的国有独资公司负责生产，以解决廉价药和仿制药供应不足的问题，切实解决老百姓医疗费用支出较高的问题。

第四，严格监管生产基本公共服务的市场主体。为了更好地对市场主体生产的公共产品和公共服务的生产过程和质量进行监管，各级政府和政府职能部门在加大监管力度的同时，可以充分发挥社会力量参与对生产公共产品和公共服务的市场主体的监管，将公众满意度作为选择市场主体的重要衡量指标，建立市场主体生产公共服务的黑名单制度，一经发现，将取消该市场主体参与所有层级政府公共服务生产的竞选资格。

第五，打破基本公共服务供给的行政区划约束，探索建立跨区域的基本公共服务供给机制。公共产品和公共服务的生产和供给存在一定的规模效应，其单位成本会随着生产规模的扩大而逐渐降低，而现有的按行政区划设置分级分类供给公共产品和公共服务的做法限制了其规模效益条件的具备。为了更好地降低公共产品和公共服务的供给成本，提高公平产品和公共服务供给的质量，可以尝试打破行政区划对公共产品和公共服务生产和供给的约束，探索建立跨区域的公共服务供给机制，以达到扩大公共产品和公共服务供给规模、降低公共产品和公共服务供给单位成本的目的。