中国古代官吏治理制度解读

董晓红

“量材授官，以德定位”，是我国古代任命官吏的一个重要准则，据《资治通鉴·汉纪》记载，举荐制形成于西汉初期，武帝时渐趋成熟。董仲舒上疏武帝中提出有赏所贡贤者，有罚所贡不肖者的措施，强调赏罚分明的重要性。举荐人要为自己举荐对象承担相应责任，有效避免了官吏在举贤时的私心。武帝规定不奉诏，不举孝，以不敬论处；不廉洁，不能受任。隋唐以后，则主要以科举制为主，而一些重要官员的任命，仍需中央和地方大臣的推荐。可以见得，举荐制是贯穿于整个封建时代的一种重要的任官制度。这种制度的流弊在于“拘私谬举”。因此，如何保证录德定位，杜绝任人唯亲，举荐谬滥，一直属于完善举荐制的重要课题。

自秦至清末，中国古代“国家官吏制度”称为“吏治”。“官吏，古代对大小官员的习惯统称，指的是，在国家机构中，由统治者授权、从事公共事务管理的公职人员。官是指部门的长官或有品级的官员，吏是指低级办事人员及各种差役。在中国古代秦朝以前，吏是大小官员的统称；秦汉以后，官、吏的界限逐渐区分”。[1]中国古代的官吏选拔任用制度大致经历了周代的“以血缘关系的亲疏远近为选官标准”的世卿世禄制、战国时期的“无功不受禄”的军功爵制、汉代的特举贤良方正或者岁举孝廉茂才的举荐制、魏晋南北朝“按等级择‘上’录用”的九品中正制、隋唐之后“察举和征辟相结合”的察举征辟制和“公开考试，择优选官”的科举制，以及之后的以科举制为主、以举荐作为补充的过程。

相对于世卿世禄等世袭制，举荐制在选任官吏方式上是一个显著的历史进步。它通过举荐、考察，使德才兼备的平民的入仕或下级官员的晋升有了可能，从而激励了大批出身低微的官吏尽职尽忠；而科举制最终取代举荐制成为主要的选任官吏制度，又是一大壮举。通过科举制，既在一定程度上提升了官员的文化素质，亦有效遏制了任人唯亲、贤恶不分，贪污腐败的选人用人之风。但这些制度因操作不当也产生了一定的负面效应，不容小觑。

一、“吏治观”的形成

随着国家意识的形成，先秦时期的理论焦点是“德治”与“法治”的对立与整合，儒家“举贤任能”的德治思想与法家“重军论功”的法治思想成为先秦吏治思想争辩的核心，从而在任用官吏层面上德治与法治的冲突成为核心：儒家重德，法家重刑。儒家用官之道在于德，推崇道德治国，认为官吏的仁德、贤能是决定国家治理成功与否的重要因素，因为贤人治国是依其远见与德治上行下效，制定合理合法的政策，因为贤吏可以贤德自律，这种贤、德、才可以作为国家的价值导向，学而优则仕者，可以作为民众的表率。《论语·宪问》指出“修己才能安人，从而才能安百姓”，从而有利于促进社会的整体利益与发展稳定；法家则认为治国只能靠法律，个人德性主观任意，只有严明的法纪才会使官吏依法办事。“吏者属于民之本纲；臣民为主之所用”，韩非子主张“明主治吏不治民”并强调“治吏”，要依法，并提出“奸臣需要严惩”的方案，认为“奖惩分明，就会群贤毕至。”[2]

可见治吏在治国中的重要地位，治理效果将直接影响整个社会的民众心态。通过不断的实践和探索，形成了以儒家重德，法家重刑交相辉映的吏治观，在我国吏治进程中对官吏体制的发展发挥了举足轻重的作用。

二、“吏治观”的发展

在秦朝吏治制度基础上，汉代侧重各种立法手段进一步加强对官吏的治理，对官吏涉及的各方面的犯罪做出明确规定(参见叔孙通制定的《傍章》)，加强了中央集权的官秩仪礼制，并逐渐渗入到官吏的日常生活中。汉武帝为严防官吏与诸侯勾结，对共谋不轨加以严惩，加强了立法，制定了《左官律》，强调了专制主义的中央集权；为了限制诸侯个人势力的恶性扩张，制定了《附益律》和《沈命法》，对危害社会、危及封建统治秩序的犯罪严刑镇压。随后，改善了官吏考核体制，由中央到地方由丞相和御史府负责层层考核，在丞相府主管下“课其殿最，奏行赏罚”。[3]使得“考绩功课，简在两府”。[4]据《卫宏·汉官仪》载，为严格考课制度，制定了“《功令》与《上计律》”等，严格了考核律令，以至于汉后期的“天下岁尽集课事”。[5]考核与监察相结合，逐渐加强了中央对地方的管制与监察，并将察举制首科“孝廉”作为选官的准则之一，要求选贤得人，不分贫贱，不区名迹。重视“德”“才”并举，重视忠、孝、廉、德并举的选官制度。

魏晋时期的战乱频繁，严重影响了正常的考课，北魏苏绰的《六条诏书》以“治身心、敦教化、尽地利、擢贤良、恤狱讼、均赋役”对官吏多角度考核。隋朝虽实现统一，但社会依旧难以安定，战争依旧频繁，动荡不安的秩序使得考核严重受到影响，建树无几。

唐代，经济的发展使得政治制度也日益完善，进而考核制度也有了很大进步，考课制度极富严密性和科学性，考核标准相对精确化，官吏考评体制之完善程度，可谓中国古代之首。为使官吏“各当所任”，唐太宗极为重视“选贤任能”，他认为：“官不在多，而在得人。”《贞观政要·卷三》载：古人以官不得才，如同画地作饼，王者须择人为官，不可造次使用，并且规定了举荐与考核的责任制：凡贡举不实者、废举者；凡校试不实者，皆有罚。对不慎重选官置官的官吏都做了明确的法律规定。唐代的繁荣昌盛与之敬重贤才，并配以选贤任能的吏治制度是密切相关的。

宋元时期，一些开明君主在举贤任能之处也有建树，宋代继续重视官吏考核，考课制度主要有考课法和磨勘法。同时重视德性举荐，其标准继续沿用唐代的“二十七最”和“四善”。

元代，官吏的升迁出职都由中央政府统一管理，标志中国吏治又向前推进了一步。但元代官吏考课方法着重在位时间长短，考核标准依据《五事三等考课升殿法》进行廉访与计月考量，甚至单凭任官的时间长短按资排辈循资考绩。

明清是吏治发展的重要时期，统治者制定并出台了一系列为加强中央集权的吏治之法，明洪武三十年重刑治贪、重典治吏，特颁布《大明律》严禁官吏结党营私，有前科者永不续用，同时明确了“明主治吏不治民”的思想。

明初，朱元璋广招贤士，以才是举，纳贤不分种族，守令皆征天下贤才，礼遣辅国济民之贤士；并设科举以求贤才，以资任用文质相称之士，并诚心求贤。还宣布非科举者毋得为官，官臣皆由科举而生。大力推行科举取士，唯贤是举，广招贤士。

为防止宦官干政，内外官交结以及八旗诸王结党营私，在明律的基础上，清朝前后共制定五部《会典》，还明确对“奸党”作了扩充，五朝会典首尾衔接，成为清朝治吏之法的重要组成部分，使清初至光绪十三年间清政府各机构职官的设置、办事的规范、行政法令等内容得以汇集，对官吏的行为作出了具体的要求与规定。

三、举荐制——历史视角的检视

在历史的朝代更迭中，吏治的主要思路是人才的选拔与任用。“选仕”尤为重要，考试选拔制度则属于主要的方式，梳理我国古代人才选拔制度的演进，考试逐渐成为“选仕”的基本方式，其制度在社会运行机制中也不断完善。基于历史视角，分析其中以德为先的举荐制，对当今优秀干部选拔机制的完善大有裨益。

纵观古代吏治的基本思想，不难发现，儒家思想对古代吏治影响深远。儒家认为选拔正直之士，罢免不正之人，就会得到人民信服。因此，儒家倡导“以德治官”“任官当用贤”，不正己心，焉能正人？并强调“身正，不令而行”的道理，可见，为政是一个以德服众、以身作则、上行下效的过程。

古代吏治中关于政绩的考核过程充分体现了品德考核的重要性，注重权责一致与德性为主的原则进行针对性考核。道德品行体现对国家的归属感与忠诚感，没有良好的德性随时会成为奸佞乱臣，国之乱臣贼子，多属于才有余而德不足者。廉生威，公生明，廉可敬可畏。由此可见，官员的道德品行所产生的影响力比制度法令的约束更为重要。

儒家吏治主旨思想为汉代以后的王朝广为接受，在唯才是举的基础上极力关注官吏的道德操守与奉献意识，践行“以德治官”。道德品行始终居于选任官吏要件之重要位置。汉代奉行“举孝廉取仕”的察举取仕制，又称荐举制。被举荐者被“策问”并辅以参加笔试的形式由各级地方官吏择优举荐给朝廷。“国家根据设官用人的需要设立察举科目。并将察举科目分为特举和岁举两类。特举科目有贤良方正、明经、明法等，岁举科目有秀才、孝廉等。由朝廷下诏公布科目与名额，郡国依据朝廷规定在其辖区内选拔，向朝廷举荐，经大臣或朝廷考核，授之以官。”[6]受儒家思想的影响，汉代在选贤任能上对“举荐制”提出了更高的要求，甚至将礼义道德教化置于治国首位，并且将惩罚与励忠相辅相成，从“只举不试”到“先举后试”再到“所举皆试”的“演进”是察举制的重大改进，东汉用人，辟举征召，无不试者，诸科之中孝廉、贤良多以试取之。

虽然先举后试为平民子弟提供了入仕的可能，然而东汉察举制日益腐败，逐渐沦为以门第高低评定优劣，最终被世家大族把持选仕之路，在权贵的操控下，结党营私，朋党之争频繁，难以发挥真正的荐举和考察人才的功能。

魏晋南北朝时期的“九品中正制”日益丰富了举荐的内容。逐渐替代了汉代察举制。“九品中正制是魏晋南北朝时期选士的主要制度。”[7]其基本内容为“各州郡皆置中正官……中正最主要的任务是品第人物，评价人才”，[8]25这种举荐方式是通过中正以书面材料推荐，内容依然有参考的汉代旧制。被举者的道德才能称为行状遍，“九品中正制在魏晋及以后的遭遇，亦几乎与察举制相同。”[8]28最终亦沦为“上品无寒门，下品无世族”的维护贵族特权的政治工具。

九品中正制在南北朝时期腐朽至极。寒门子弟的入仕需求成了奢望，从而引起庶民怨声载道，《后汉书·卷六十一·黄琬传》载：“权富者多能以人事得举，而守志贫约者，只能是以穷退见遗。为此，朝政矛盾也日益激化，最终促使九品中正制之效益逐日消失，科举制的萌芽产生了。

从隋朝开皇年间罢九品中正制，确立科举制度，到清朝光绪年间废止，共持续1300多年，由于隋朝科考是因应民间呼吁，唯重才学，尚属于初创时期，避免了高官“职业倦怠”，底层诉求直达中枢。为了有效制约了名门权贵，唐太宗实施“拔人物则不私于党，负志业咸尽其才。”[9]但是权贵的意志在录取时还起着操纵性的作用，甚至出现数世屡显，父子相继据相位，至终唐之世不绝。唐中宗时，以至于“皆依势用事，请谒受赇，虽屠沽臧获，用钱三十万，则别降墨敕除官，斜封付中书，时人谓之斜封官，钱三万则度为僧尼。其员外、同正、试、摄、检校、判、知官凡数千人。西京、东都各置两吏部侍郎，为四铨，选者岁数万人。”[10]

《唐六典·卷二·尚书礼部》记有“凡选授之制，以三类观其异：一曰德行，二曰才用，三曰劳效……”并制定了考核法规，并设置专门的考核机构，注重德行考察，有明确的标准与分类，并辅以相应的绩能考核准则，奖惩分明。官吏不分职位、门第都需要经过考核。并根据“善”和“最”的综合考察决定赏罚黜陟。将选人、用人与政绩考核有机结合。而侍御史马周的奏疏更是引起了他的高度重视。马周上疏太宗：“百姓所以治安，唯在刺史、县令，苟选用得人，则陛下可以端拱无为。今朝廷唯重内官而轻州县之选，刺史多用武人，或京官不辞职者始补外任，边远之处，用人更轻。所以百姓未安，殆由于此。”[11]随后将官员政绩考核制度正式纳入法律轨道，进一步完善。

宋代在唐代的科举制度基础上，确定了殿试制度。《宋会要辑稿·选举三·之二》记有“国家悬科取士，为官择人，”“乙亥(二十一日)上御讲武殿亲阅之，得进士二十六人。……皆赐及第。……自兹殿试遂为常式。”[12]有效制止了主考官滥用权力与考生勾结的腐败之风，使德才兼备之士得以脱颖。

宋代科举制在官吏的选拔上有了更强的客观标准，其别头试、锁院、糊名、誊录等分项制度在一定程度上杜绝了国家官吏选拔被权贵操纵的弊端。宋太祖主要是鉴于唐的吏治成绩与弊端创立殿试，将科举取士之大权亲自掌握，收揽权威，以防“结党营私”，以求“贡举之士”皆为天子门生，不断加强和巩固王朝的中央集权。受儒家“重义轻利”思想的影响，王安石认为强调仁义礼信修身养性的重要性，宋代各阶层知识分子较以往凭借贵族门阀入仕的官员在素质德行上都有明显提高。

明朝人才选举之法分为学校、科目、荐举、拴选四个方面，荐举指的是推荐或者破格提拔官员，是科考的一种辅助手段，选人注意德才兼备，注意人才的梯次配备，甚至可以不拘一格选拔德行好的低层人士。清代统治者更为注重选拔贤吏，无论贵贱与亲疏远近皆以举荐为重，强调贤吏于治国的作用并赏罚分明。《明清史料丙编·三》记有“得贤则治理雍熙，不得贤则民生憔悴；务使举荐者悉孚人望。”清政府注重贤才与真才的培养选拔与任用，严禁大小官员私交私宴及庆贺馈送，举荐有政绩的官吏时要做到无隐、无私，并严厉禁止朋党和宦官干预朝政。

晚清出现 “学非所用，用非所学者，此科举之敝也。名不副实，实不副名者，此保举之敝也”的情况[13]，然而官员大多缄口不言，其中端方则在吏治方面做了重要改革。举荐与褒奖有机结合，举荐将才与贤才，奖励兴学办教育者与洋务人员等。“自任高等学堂教务长以来，著有学约谆谆以敦品，励学正心修身为劝，尤于世道人心有济，故奏‘照进士馆毕业例引见授职’”[14]此外，端方也不断奏请奖励洋务人员，曾有奏疏：“武汉为南北枢轴，随着创兴铁路、商务日辟‘已骎骎直达上游’，天下大势日渐趋重于鄂中。各国宾客络绎不绝，电牍纷纭而至，日不暇给，鄂省洋务之 繁重不下于南北洋。所有随办洋务各员都十分勤勉，故请每届三年照章请奖一次”[15]15，对教育者与洋务人员大力荐举。

综上所述，虽然在一定程度上，举荐制有效了促进了社会的发展，然而在专制王权的限制下，荐举中所出现的任人唯亲、结党营私、贪污腐败或者依照皇帝个人意愿加封等现象也是难以避免，最后无外乎成了权贵们的政治天下，也同时成了荐举制运行的一大障碍。历史证明，这样初衷很好的举荐制行之既久，也难以杜绝无弊，最后由于日渐脱离客观标准，逐渐演变成误事、误国的政策。然而，整个荐举制历史的演进对当今“干部选拔机制”与“巡视制度”的建立与完善还是有一定的借鉴意义。

深入研究中国古代官吏选拔任用制度，不难发现，经历了从周代的世卿世禄制、战国时期的军功爵制、汉代的举荐制、隋唐之后的科举制以及之后的以科举制为主、以举荐连带为补充的过程。相对于世袭制，在选任官吏上，举荐制是一个重大的历史进步：它通过举荐、考察，有利于德才兼备的平民或下级官员的脱颖而出，有利于激励出身低微的官吏的积极进取精神；而科举取代荐举成为主要的选官制度，又是一大历史进步：通过科举制，既在一定程度上提升了官员的思想道德和文化素质，亦有力遏制了在选人用人上的任人唯亲、贪污腐败之风，但这些制度产生的负面效应也不容忽视。